俄罗斯的矿业投资环境

俄罗斯的矿业投资环境 来自：国土资源部咨询研究中心

孙文盛部长在2002年10月访俄时，与俄罗斯联邦自然资源部商定建立中俄地质矿产合作磋商制度，同时建立中俄地质矿产合作研讨会制度。为落实这一制度，2004年9月2-4日，应中国国土资源部邀请，全俄矿经所专家谢?基梅尔曼和瓦?拉扎廖夫二人来华，与国土资源部咨询研究中心和信息中心的专家就俄罗斯西伯利亚、远东地区矿业投资环境问题进行了座谈（参加会议人员名单见附1）。俄方两位专家就俄罗斯矿业投资战略、政策、法规、税制、外商投资程序和西伯利亚、远东地区资源状况等进行了全面介绍，提供了大量资料。中方曹树培研究员介绍了中国矿业投资环境。与会专家进行了广泛、深入的讨论。中方课题组对俄方提供的最新法律《俄罗斯联邦地下资源法》、《俄罗斯联邦产品分成协议法》和《俄罗斯联邦税法典》矿产开采税完成了翻译工作，即将印制供政府有关部门和投资者参阅。座谈简况如下。

俄罗斯的矿业投资环境，随着俄罗斯政治和经济体制改革的进程逐步得到改善，并有一个不断完善的过程。新一届普京政府组成后，通过管理体制改革，权力更多的集中到联邦政府；通过对地下资源立法和税制改革，使矿产资源所有权更多的集中到联邦政府；通过矿产资源开发，使联邦政府获得更多收益；吸引外商投资，开发利用矿产资源，促进西伯利亚和远东地区的经济社会发展。

一、自然资源部管理体制的改革 普京政府自2001年起，逐步加强国家管理和监督的改革，组成了专门的委员会，研究联邦――主体――地方的权限关系，提出了两条改革的原则：一是联邦部的主要任务是制定政策和起草法规，管理工作由联邦署（局）执行，使执行与监督职能分开；二是联邦政府决定不同层次机构的职权范围，据职权范围给各机构拨款开展工作。

2004年新组建的自然资源部，在性质上与前一轮机构有重大改革。自然资源部由7个司组成，主要职责是负责国家政策制定和法规文件草案的起草、协调。同时管理三个联邦管理署，即联邦地下资源利用署、联邦林业署和联邦水资源署，和一个联邦自然资源利用领域监察局，负责对上述三方面职能的监督。上述机构分别对部长、副部长负责。三署一局都是独立法人，实际是联邦政府的独立机构。

7个联邦大区设自然资源利用和环境保护领域国家监督和远景发展司，各主体设自然资源和环境保护总局，由联邦自然资源利用领域监督局领导。同时各主体设有与自然资源部的职能相应的三个管理局，是联邦自然资源部的派出机构。机构改革和新的地下资源法公布后，主体政府机构的作用相对小了（俄罗斯联邦自然资源部组织机构及职能见附2）。

二、地下资源开发利用的法律 与地下资源开发利用有关的法律和法规很多，但是主要的法律有7个，即地下资源法、产品分成协议法、贵金属和宝石法、煤矿安全法、联邦大陆架法、油气管道（干线）运输法和矿产开采税等法律。根据改革的需要和政策调整，近年来地下资源法、产品分成协议法和矿产开采税法等做了多次较大的修改，并已公布实施。 （一）地下资源法 1992年公布的地下资源法，至今已实施12年，并已修改多次。（据专家介绍大大小小修改达51次）。专家带来了2003年的地下资源法（修改本）和2004年8月30日俄报纸公布的新的修改决定。最终新的地下资源法尚待俄罗斯联邦杜马审议通过。新法律与最初的法律比较已经面貌全非。主要修改如下方面。

1、地下资源的所有权，除广泛分布的矿产（指砂石土、一般建筑材料、泥炭等）外，所有地下资源均归联邦国家所有。地下资源的占有、使用和支配问题，由俄罗斯联邦和俄罗斯联邦主体共同管理，城市地下水供水由联邦政府管，农村用水由地方政府管理。

2、勘查开采地下资源（除建筑用砂石土等资源外）由联邦国家地下资源管理机关统一颁发许可证。勘探发现矿产资源后可以不需要竞争即取得采矿权。

3、矿产开采税在税法典中规定，地下资源使用费由地下资源法规定，五种收费全部上交联邦预算。 4、实行地下资源储量评审和储量平衡表制度，国家储量评审工作由自然资源部领导。储量评审费由国家制定标准，评审费归联邦预算收入。储量评审工作费用列预算支出，但比过去大大减少了。（俄目前储量分类尚未与国际规则接轨，储量评审是评估矿区全部储量，在开采全过程每年进行审计。俄政府准备对储量分类和评审进行改革，评审范围拟改为对许可证期限内的储量进行评审）。

（二）产品分成协议法 该法于1995年颁布实施后，分别于1999、2001和2003年作了增订。它是俄罗斯联邦对国内外（主要是对外）招商引资的基本法律，主要用来调节在签订、执行和终止产品分成协议过程中产生的各种关系，规定产品分成协议的基本条款。不仅适用油气资源，也适用非油气资源。

产品分成协议其实就是一份合同，由代表俄罗斯联邦的国家为一方（甲方）和代表经营活动的主体的投资者为另一方（乙方）签订。根据这份合同，甲方拨给乙方一定的地下地段按规定的期限有偿地使用，进行矿产普查、勘探和开采及与此相关的工作，而乙方则自筹资金、自担风险进行上述工作。

甲方拨给乙方使用的地下地段，一般是他认为将该地下地段拨给乙方使用是“合理的”地下地段，如除按产品分成的办法再不可能依法进行地质研究、探矿和采矿的地下地段，拍卖不出去的地下地段，位于大陆架和北部边远地区的地下地段，缺乏居民点、交通运输等基础设施的地下地段、要用专门昂贵的技术才能采矿的、矿山地质条件复杂的地下地段，等等。

乙方雇用的职工，俄罗斯人至少应占80%，只有在工作初期或在缺少具有相应水平的俄罗斯人的情况下才能吸收外国人。

乙方购置的供地质研究、探矿、采矿、运输和加工用的技术设备和材料等，按价值算至少应有70%是俄罗斯制造的。 乙方应为俄罗斯人提供工程承包、供货和运输的优先权。 乙方应保护环境和居民健康，不得在这方面留下后患。 乙方要给责任事故投保，如果这些责任事故给自然环境造成有害影响，从而需要负责赔偿损失的话。如在少数民族地区工作，乙方要依法采取措施保护少数民族固有的居住环境和生活方式，否则应依法给与相应补偿。

产品按地下地段的经济评价和价值评估、协议的技术设计和技术经济论证指标分成，但乙方的分成不得超过68%。分成的对象是成品或其价值。

对乙方为进行协议规定的工作而投入的经费给予“补偿产品”，最多不得超过产量的75%，即使在大陆架上采矿，也不得超过90%。

乙方要依法照章缴纳费税，如缴纳协议规定的一次性地下资源使用费、地下资源信息费、水域和海底地下地段使用费、常规定期地下资源使用费、甲方矿产普查勘探费的补偿费、少数民族地区损失的补偿费等等。

协议执行、终止和失效引起的纠纷，由法院按协议规定的条例解决。 甲乙双方在涉及产品分成方面的法律面前平等，即乙方可以状告甲方，甲方必须执行法院的裁决。反之亦然。

该法公布近十年了，立法时寄予了很大希望，但很少有项目得到实施，因为开发者要对矿区的每一个块段进行会计核算，这很难，不可能取得合理的利润。

（三）贵金属和宝石法 该法是调整金、铂、金刚石、刚玉、绿柱石等贵金属、宝石矿的勘查、开采利用的法规，对宝石的开采、加工、分类、鉴定及工艺等作了特殊规定。

（四）煤矿安全法 该法是对煤矿工人安全保障的法律，目的是规范煤矿工人的劳动条件，保障煤矿工人安全，对煤矿关闭应采取的措施提出要求。

（五）联邦大陆架法 该法是规范大陆架资源探、采的法规。向所有开发者明确大陆架的资源属联邦所有，是唯一的。法律还规定了如何注册勘探船和开采平台。

（六）油气管道运输法 该法是对油气运输、出口的规定，明确所有运输干线归国家所有，支线谁使用归谁有。 （七）矿产开采税法 征收矿产资源开采的费还是税，一直有争议。2002年以前规定征收费，所以在地下资源法中规定；2002年1月改税后，故纳入税法体系，在税法典第26章中规定。地质师、地质经济师都反对这样规定，因为改税后取消了地下资源再生产提留，不利于地质工作。但是，联邦政府、经济部支持费改为税。三、勘查者怎样取得勘查、开采许可证

（一）俄罗斯的勘查投资。联邦政府于2001年2月批准了《生态和自然资源目标计划》（2002-2010），目的是均衡开发各类自然资源，以满足国家经济社会发展对能源资源、矿物原料资源、水资源、森林资源和生物资源等方面的需要。该目标计划包括12个子计划，矿物原料资源是其中一个子计划。

自然资源部根据目标计划，制订每年的矿物原料生产计划，由杜马批准拨款，每年约70-75亿卢布，主要进行公益性地质工作、科学研究和矿产普查；每个州也制定相应计划，总共约200亿卢布，进行勘探前期的地质工作；勘探工作费用由探矿者自己投入。俄罗斯这样大的国土面积，国家仅有的地质工作投资不足，所以很多地质工作未进行。

（二）怎样取得勘查开采许可证 自然资源部地下资源利用署设有油气司和非油气司，负责按主体编制勘查计划，经自然资源部审批后，地下资源利用署负责发证。并公布次年将要公开招标或拍卖的矿区项目名单。（最近俄罗斯联邦自然资源部已经公布了2004年-2005年将要公开拍卖的矿区项目名单）

根据项目名单每个主体组织项目招标（或拍卖）委员会，提出招标（或拍卖）条件，申请竞标者提出项目的技术经济建议书，投入资金数，社会经济目标和最初报价，揭标后，谁的报价高谁中标。过去招标的收益60%归主体，40%归联邦，现在全部归联邦。

经济部反对招标方式，认为是官员腐败的原因。现在采取拍卖的办法。产品分成协议法已有规定，但地下资源法未修改。

专家认为，实际上这两种办法都是出价高者获得探矿权，有钱的人能拿到项目，与评委会关系好的能拿到项目，小公司不会参加拍卖活动，也不易得到项目。他们赞成挪威的办法，把申请人组成联合企业，企业提出的各项指标接近政府规定的，便获得勘查开采许可证。 四、矿业政策调整

俄罗斯联邦政府对矿业政策改革的关键是矿业的利润归谁？地下资源是俄罗斯最主要的财富，所有权应归联邦政府，国家要从地下资源开发中获得更多的收益。总统、新政府和自然资源部部长更强调对地下资源的控制，从过去的自由开发过渡到加强国家调控。

如何加强调控？将资源管理权限集中到联邦政府，主要有以下几点： 1、加强发证和签约管理，改变过去的随意行为；