教育督导制度建设与创新研究——广东的探索与实践

2008年第11期(总第149期)沈认柱嘀泛丝T H E M O D E R N E D U C A T I O NJ O U R N A LN o．11，2008G e ner a l，N o．149-教育管理研究教育督导制度建设与创新研究★一一广东的探索与实践广东省人民政府教育督导室[摘要】教育督导工作依据教育督导制度而展开，是一项极其复杂的工作，突出地要求相关人员提高教育督导的实效性。

教育督导制度的建设与创新是提高督导工作实效性的基础性工作和重要保障。

广东省围绕着教育督导工作的实质，开始了教育督导制度建设与创新的探索与实践，逐步形成了与广东教育改革和发展相适应的、具有广东特色的教育督导制度。

【关键词】教育督导制度；建设；创新；探索；实践一、提高教育督导实效性呼唤督导制度建设与创新制度，简而言之，即是一种行为规则。

经济学家诺思认为：制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，这些规则、程序和规范的直接作用就是减少不可预见的行为和机会主义…。

教育督导制度涉及到诸多方面，既包括有关教育督导的性质、地位等基本制度，也包括教育督导工作制度，还包括保证教育督导工作质量和效率的各项内部管理和运行机制。

教育督导制度是开展教育督导工作的依据，它可以规范教育督导活动主体和对象的行为，减少机会主义，提高行为的可预见性，并通过对违反制度的行为进行惩罚，以提高教育督导工作的规范性、科学性和实效性。

从这个意义上说，教育督导制度建设与创新是教育督导工作的一个最重要组成部分，是提高教育督导实效性的基础性工作，也是提高教育督导实效性的重要保障。

二、教育督导制度建设与创新的理论依据欲建立、创新和完善教育督导制度，除应深入分析本区域教育督导制度现状，合理借鉴国内外+执笔人：吴开华一2．教育督导制度经验之外，更有必要对教育督导制度建设的相关理论进行探讨。

其中，教育督导的性质、职能定位和基本任务为教育督导制度建设与创新确立了理论依据和基本框架。

(一)教育行政监督：教育督导的性质定位教育督导是我国教育的一项基本制度，是教育行政管理的重要组成部分。

《中华人民共和国教育法》明确规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构评估制度。

”从而以法律规范的形式确定了教育督导的在教育行政中的法律地位。

但我国目前对教育督导性质的认识仍存在较大争议，因而厘清教育督导的性质就成为教育督导制度建设的逻辑起点。

我国《教育督导暂行规定》开宗明义指出：“为建立教育督导制度，加强对教育工作的行政监督，制定本规定。

”其含义在于：第一，之所以要建立教育督导制度，为的是加强对教育工作的行政监督；第二，我国实行的教育督导制度，其根本性质定位在于行政监督81。

作为一种行政监督，教育督导以国家行政权力为监督基础，通过督促教育法律、法规、政策的执行，保障教育活动的质量和效益，从而促进教育管理目标的实现。

可以说，在现代教育管理体系中，决策系统、执行机构和监督部门形成一个科学的、完整的体系，教育督导是不可缺少也不可替代的重要组成部分。

进一步强化教育督导在现代教育管理中的地位和作用，将进一步推进政府职能的转变，改进管理方式，做到教育行政管理体系中“决策、执行、监督相协调”。

(二)监督与指导：教育督导的核心职能教育督导的基本职能包括监督、检查、评估和指导，而其中监督和指导的关系问题是值得深入探讨的问题。

长期以来，教育督导界对“督”与“导”的关系问题认识不一。

教育督导究竟应以“督”为主还是应以“导”为主，这是教育督导制度建设的价值基础。

就教育督导职能活动的内容而言，“监督、指导是组织化、制度化了的教育督导活动的两个基本的或者说是主要的职能活动。

而其它职能都可以看作是这两种职能的延长、结果或者方式、手段。

””1现代管理理论认为，监督不应是以惩处为主要目的的与被监督者对立性的消极行为，而是友善的、合作的、以改善工作为主要目的的积极行为。

伴随着教育改革与发展，国内外教育督导制度呈现出改善监督职能的趋势。

在监督方式上既要采用检查、监督、考核等方式，也要采用指导、建议、协调、沟通等方式；在督导主体、对象关系上，要求改善以上、下级从属为前提的督导者与被督导者的关系，而代之以平等合作的关系。

西方教育督导在其职能方面强化、扩大“行政指导”，正是这一监督理念及其方式的改变，而并非“监督”的弱化。

(三)督政与督学：教育督导的两大任务我国教育督导制度是在特定的历史时期建立的，无论在理论上还是在实践中都不可避免地受到特定时期的政治体制、文化传统、教育发展水平制约，并表现出相应的时代特点。

自现代教育督导制度重建以来，对政府教育工作和学校的督导i荆-di，即督政与督学就成了我国教育督导的两项基础性、常规性的工作。

《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确提出，教育督导要“督政与督学相结合”，这是中国教育督导政策区别于其他国家督导政策的一个显著特色。

实．3．践证明，将督政与督学有机结合，强化督政职能符合我闫国情，是我国教育督导的一大特色。

三、广东教育督导制度建设与创新的探索与实践1989年，广东省全面恢复和建立教育督导制度。

以此为起点，广东省基于对教育督导性质和职能的理解，围绕着教育督导的核心任务，开始了教育督导制度建设与创新的探索与实践。

并在教育督导工作制度和教育督导运行机制等方面，逐步形成了与广东教育改革和发展相适应的、具有广东特色的教育督导制度H-。

(一)“督政”制度建设的实践与创新基于对教育督导本质和基本职能的理解，广东省从两方面进行了创新“督政”制度的实践：一是建立市县党政领导基础教育考核制度，强化教育督导督政职能，促进政府全面履行法律规定的教育责任，办好每一所学校。

2003年7月，广东省委组织部、广东省教育厅联合发布《关于实行县级党政主要领导干部基础教育工作实绩考核督导制度的通知》，在全国率先建立了县级党政主要领导干部基础教育责任考核制度，这对落实基础教育以县为主的管理体制，起到了促进作用。

随后又根据现实需要，研究起草了《广东省市、县(市、区)党政领导干部基础教育工作责任考核试行办法》，将考核对象由原来只考核县(市、区)委书记和县(市、区)长，扩大到考核全省各地级以上市、各县(市、区)和其他市(县)级行政区划单位的党政正职和分管教育工作的副职领导，以及广州、深圳市分管教育工作的党政副职领导。

并按经济、社会和教育发展水平划分为两类地区(珠三角地区和珠三角以外地区)，对党政主要领导和分管领导基础教育工作责任分别提出不同的考核标准，考核内容重点更突出，针对性更强。

《广东省市、县(市、区)党政领导干部基础教育工作责任考核试行办法》及其考核指标体系的颁布实施，强化了教育督导的督政职能，创新了广东教育督导制度。

二是建立县域教育现代化督导评估制度，强化推进教育现代化进程。

2004年广东省委、省政府印发了《广东省教育现代化建设纲要(20(0-2020年)》，2005年省政府又制定了《广东省教育现代化建设纲要实施意见(2004—2010年)》。

为了确保省委、省政府教育现代化目标的实现，广东省人民政府教育督导室于2008年8月制订了《广东省县域教育现代化指标体系及评估方案》，包括一级指标3个，二级指标14个和主要观测点43个。

县域教育现代化评估将首先在已被评为省教育强县(市、区)的区域进行，进而推广到全省。

(二)“督学”制度建设的改革与创新为推进学校督导评估的制度化，广东省重视加强总体谋划和战略设计，使学校督导评估的制度化发展顺应教育发展的需要，适应建立现代学校制度的趋势，满足全面实施素质教育的实际需要。

上世纪90年代初，广东省建立了中小学等级评估制度。

在随后的十多年中，这项工作逐渐在全省铺开，成为广东省教育督导的主体工作。

在普及九年义务教育的历史过程中，中小学等级评估，对促进各级党政领导重视教育，动员社会各界关心支持教育，改善办学条件，提高中小学教育管理和教学水平，增强广东基础教育综合实力等，都起到了积极作用，其历史功绩不容否定。

但是，随着义务教育均衡发展写入《义务教育法》，成为新时代教育发展的主旋律，中小学等级评估制度的历史局限性也凸显出来。

2005年，广东省顺应教育发展的新形势，取消了义务教育阶段中小学校等级评估制度，建立起规范化学校评估制度。

在高中阶段，为了加快国家级示范性普通高中的建设，广东省教育厅于2002年5月印发了《关于建立广东省国家级示范性普通高级中学督导验收制度的通知》，建立了国家级示范性普通高中督导验收制度，制定了验收办法和验收方案。

建立国家级示范性普通高中督导验收制度，成为加快广东普通高中改革与发展，提高普通高中的办学质量和水平，满足人民群众对优质普通高中学位的需求，推进教育现代化建设的重要举措。

(三)教育督导运行和保障机制的建设与创新广东省还积极探索建设和完善确保教育督导工作实效性的各项内部管理和运行机制，使教育督导工作逐步走向网络化、科学化、规范化的轨道。

2002年5月，广东省人民政府颁布《广东省教育督导规定》，建立了三级教育督导网络，构建了教育督导保障和激励机制，如教育督导信息网络化建设、督导机构考核制度、督导公报和奖励机制等一系列制度。

．．4．．为加强教育督导信息网络化建设，2006年5月，广东省教育厅发布《关于建立督导评估结果网上公示制度的通知》，要求各市教育督导部门充分利用现代化通讯设备，定期并及时向省督导室报告工作情况和基础教育工作中的新情况、新问题。

同时，建立完善教育督导结果报告、通告、公告和公示制度。

要求各级政府教育督导机构组织的督导活动，按规定程序进行，并反馈督导结果，下发整改意见书；重要督导活动向同级人民政府、教育行政部门、上级教育督导机构报告督导结果，提出改进教育工作的意见和建议，经同级人民政府同意，督导结果向社会公布；教育督导先进集体和先进工作者评选，其事迹和获奖情况，计入本人档案，并作为考核、聘任、职务和工资晋升的重要依据。

四、新时期创新广东教育督导制度的思考教育督导制度的建设和创新需要良好的法制环境，需要明确的政府授权，但更需要合理的制度设计。

当前，我国教育改革与发展进入了新的重要时期，全面实施素质教育、促进义务教育均衡发展以及普及高中阶段教育，是广东教育改革与发展的重要任务。

创新广东教育督导制度必须围绕新时期广东教育改革与发展的新任务进行。

同时，需要站在国家教育管理的高度通盘设计制度创新策略，将最紧迫的问题与最根本的问题结合起来，将现实需要与发展趋势结合起来，借鉴国内外先进经验，实现广东教育督导制度的创新与发展。

(一)进一步完善“督学”制度，加强督导的指导职能随着政府职能的转变和公共教育权力的变迁，“管理就是服务”已成为教育管理与行政的主导理念。

政府和教育督导部门要充分认识并在实践中不断完善教育监督职能，确立符合时代特点的监督取向，调整监督内容、手段和方式，形成主动适应公共教育管理体制的监督机制，以适应公共教育权力变迁的时代背景峥1。