行政程序法典化问题探析
中国行政程序法典化问题探析
内容提要本文认为制定一部统一的行政程序法典已是中国当务之急，并从国际和其他地区的立法经
验及国内立法条件两个方面阐述了我国制定行政程序法典的时机已经成熟。文章着重讨论了中国行政程序
法典化所涉及的几个重要问题，并结合国内外的实际提出了自己的构想。
关键词行政程序法/行政程序法基本原则/行政程序法基本制度
一
实现行政法治是建设社会主义法治国家的瓶颈问题，而制定一部统一的行政程序法典则是实现行政法
治的重头戏和新的突破口。没有行政程序法，依法行政可能沦为空谈。
上世纪80年代以来，中国行政法以《行政诉讼法》的颁布和实施为标志获得了迅速的发展，进入90年
代以后，行政法学的一个关注点（热点）就是中国行政程序法典化问题。学者的研究已经推动了立法实践
，引起了国家立法部门的重视。
中国加入WTO是一件具有历史意义的事件。WTO涉及的远不仅是市场开放和贸易问题，它的主要约束对
象是各成员单位的政府。WTO协议和规则对行政程序的公开性提出了更严格的要求，中国政府承诺的及时
通知义务，及时公布法律、法规和其他具有普遍约束力的司法行政决定义务，设立咨询点义务等等，无一
例外都要履行。另外，中国政府还承诺建立贸易政策审查机制，在相关的贸易领域，任何影响利害关系人
权益的政府行为必须接受法院的司法审查，违反法定程序的行政行为将被法院撤销等等，无一例外都要履
行。一句话，中国各级政府的相关行政行为必将更加严格遵守法定程序。
凡此种种，可以得出这一结论：中国目前迫切需要制定一部统一的行政程序法典。
行政程序法的价值越来越为学术界和实际部门所公认，对此，国内学者已作了相当多地阐发。笔者认
为，行政程序法的价值可以简单归结为以下三方面：首先，行政程序法规范、监督行政权的合法行使，体
现了法治政府和责任政府的理念，重点在于对政府行为实行有效的事先自我控制；其次，行政程序法提升
了行政相对方的法律地位，为行政相对方提供程序权利保障，从而体现人性尊严，追求社会公正，保障行
政相对方合法权益，促进行政民主化；第三，行政程序法促使行政权得到合理行使，提高行政效率，使行
政权代表的公共利益与行政相对方的个别利益获得“双赢”的积极的效果。制定行政程序法的必要性问题
目前已没有太多争论，关键是目前制定该法典的条件、时机是否成熟，有没有可能立即纳入我国立法日程
。
笔者认为，参照国际和各地区的经验，对照我国的现实条件，我国制定行政程序法典的时机已趋成熟
。
（一）国际和其他地区立法经验可资借鉴
20世纪是世界各国公法得到显著发展的世纪，特别是第二次世界大战后，宪法与行政法在许多国家得
到重视，各国行政法在关注行政权配置和运行的正当性的同时，对行政权运行程序的正当性给予了更多的
关注。特别是20世纪90年代以来，世界范围内出现了新一轮行政程序法典化高潮，如葡萄牙于1992年、日
本于1993年、韩国于1996年分别制定了各自的行政程序法典。我国澳门地区于1994年颁布了《行政程序法
典》，我国台湾地区《行政程序法典》也于1999年正式出台。一个值得注意的现象是：在全球涌动的经济
全球化、信息化、市场化、民主化世界潮流影响下，各国、各地区行政程序法典化出现了相互交流、相互
借鉴的趋势，为尚未立法或立法不完善的国家提供了有益的经验。虽然各国所面临的政治、经济、社会问
题不尽相同，各国所积淀的法律文化传统也呈现差异，但各国行政程序法典化则面临着不少共同性问题，
例如关于政府信息公开、听取行政相对人意见、行政机关作出行政决定须充分说明理由、给予利益相关人
陈述意见机会等行政程序制度已成为各国共识。国际和其他地区的经验对中国（大陆）行政程序法典化起
着有益的推动作用，不仅可以使我国行政程序立法减少成本，而且有利于我国有关立法赶上世界潮流。近
几年来，中美、中德、中法之间都进行了有关立法经验的交流，大陆和台湾地区行政法学者也多次进行了
学术交流，国内已翻译或编印了各国、各地区行政程序法典（或草案）资料，国内学者在消化第一手资料
基础上已作了不少比较研究，提出了许多有价值的分析意见。特别是WTO协定所体现的行政程序的宗旨、
原则、制度对我国制定行政改革和行政程序立法有非常明显的依据和参照作用。（注：参见戚建刚《WTO
对我国制定统一行政程序法典的影响》，《法制与社会发展》2001年第5期。）
（二）国内立法条件已趋成熟
现代行政程序法律制度的建立既有赖于立法实践经验的积累，又有赖于科学的法学理论，尤其是有赖
于比较成熟的行政法学理论的指导。而这两个条件，我国都已经初步具备。
我国行政法的发展具有起步晚、起点高、发展快的特点。建国以后相当一段时间受“法律虚无主义”
影响，尤其是经过十年“文革”的严重摧残，我国行政法建设，特别是程序法制建设完全处于空白状态。
党的十一届三中全会揭开了我国法治建设的序幕，改革开放最初十年，国家立法的注意力集中在宪法、刑
法、经济法方面，行政程序立法还处于自发发展状态。但随着市场经济、民主政治的逐步健全与发展，我
国于1989年颁布了《行政诉讼法》，法治建设从此跃上了新的台阶。《行政诉讼法》从司法审查的高度对
行政行为的程序提出了严格要求，将程序问题放在与法律根据、事实依据并列的重要地位，确立了行政程
序违法导致行政行为无效的原则，标志着我国行政法治建设在指导思想和价值取向方面取得重大突破。在
《行政诉讼法》颁布前后，特别是进入90年代以后，我国有关行政程序的立法逐步得到加强，尤其是1996
年颁布并实施的《行政处罚法》是一部非常注重行政程序建设的立法。该法第一次确立了行政听证制度，
并明确规定不遵守法定程序的行政处罚无效。即将出台的《行政许可法》、《行政强制法》等，都把注意
力高度集中在行政行为的程序方面，这些突破性进展，都是法制建设实践的产物，同时也是行政法学，尤
其是行政程序法学研究成果的体现。
近十年来，我国行政法学无论在介绍、借鉴外国行政程序立法成果、学术研究成果方面，还是在研究
中国行政程序立法方面都取得了丰硕的成果。1996年厦门召开的“行政程序立法的理论与实践”研讨会上
，应松年、马怀德提出了行政程序法最早的“体例结构”（注：应松年、马怀德：《我国行政程序立法结
构》，《行政法学研究》1996年第3期。）；1997年章剑生在评析这个体例结构的基础上提出了另一个体
例结构（注：章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社1997年版，第77、111页。）；1999年
杨海坤、黄学贤在《中国行政程序法典化——从比较法角度研究》一书中也提出了一个初步的方案；2000
年皮纯协教授主编的《行政程序法比较研究》提出了第一个具体立法建议，在这个“中华人民共和国行政
程序法建议稿”之前还有一个关于这个建议稿若干问题的说明。该建议稿分总则、行政程序参加人、行政
行为、抽象行政行为、具体行政行为、法律责任、附则共七章，计七十七条，这是迄今为止第一个具体草
案。尽管值得讨论的问题很多，但这是向行政程序法典化迈出的最可喜的一步。可以说，一部中国行政程
序法典正呼之欲出。
二
所谓法典化（例如民法、刑法法典化），一般是指将众多散见、杂乱的成文法，予以分门别类，将相
同性质的法律规范，经过认真鉴别与整理，有系统地编纂于同一法典之中。而行政法的法典化，因其具有
某些特殊性：行政法律规范数量庞大无比，行政法律规范性文件层级太多、形式繁杂，各行政机关职能、
运行方式差别太多，变化也快等，因此要将所有行政法律、法规以及规章等编纂于统一的法典中，其困难
是难以想象的。行政法的法典化主要是指行政程序法典化，但不可能是所有行政程序法典化，也不可能是
纯粹的行政程序法典化。无论是大陆法系国家行政法典化还是英美法系国家行政法典化的经验都表明，行
政程序法律规范同行政实体法律规范不可能完全剥离，行政程序法典化的最卓越功能可能使它自身成为一
国行政法的总则，使该国行政法的基本原则、基本制度、基本程序制度得以确立下来。这样的一部行政程
序法典对于各单行法律、法规具有统领作用，对该国行政法的发展能起到正方向的“火车头”式的带动作
用。中国行政程序法典化涉及的问题很多，笔者仅就其中几个重要问题发表以下意见和建议。
（一）关于行政程序法的目标模式和价值取向
行政程序法的立法目的直接体现该法典的目标模式和价值取向。据学者讨论，目前世界上行政程序法
典的目标模式分为三种：一是权利模式（公正优先，兼顾效率），二是效率模式（效率优先，兼顾公正）
，三是权利效率并重模式。与此相联系，目前我国国内学者对中国行政程序法目标模式的设想也有三种：
一是主张兼顾效率与权利保障，设计一套两者兼顾的平衡机制，以全面发挥行政程序法作用（注：姜明安
：《我国行政程序立法模式选择》，《中国法学》1993年第5期；王锡锌：《市场经济与行政程序法制度
》，《法商研究》1999年第5期。）；二是主张效率为优先，公平为补充，认为行政程序法的核心内容是
行政执法行为，必须以一定的效率为保障（注：章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社1997
年版，第77、111页。）；三是主张公正（权利）优先兼顾效率，认为在公正与效率发生矛盾时，一般应
作出公正优先于效率的明确安排与选择（注：杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化——从比较法角度
研究》，法律出版社1999年版，第90～98、448～452页；杨海坤：《论我国行政程序法典化》，《学习与
探索》1996年第3期；黄学贤：《行政程序法的目标模式及我国的选择》，《苏州大学学报》1997年第2期
。）。笔者仍然认为：从适应市场经济、民主政治和国际潮流的发展需要出发，行政程序法典应高屋建瓴
，大处着眼，以程序公正为本位，确立公正（权利）优先，兼顾效率的模式，理由除已经阐发过的以外，
（注：杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化——从比较法角度研究》，法律出版社1999年版，第90～
98、448～452页；杨海坤：《论我国行政程序法典化》，《学习与探索》1996年第3期；黄学贤：《行政
程序法的目标模式及我国的选择》，《苏州大学学报》1997年第2期。）WTO
规则所体现的行政程序宗旨可
给我们启迪和借鉴。WTO的宗旨既不是偏重追究行政效率，也不是兼顾提高行政效率和保护公民合法权益
，而是要求各成员单位的政府为各自的贸易商服务、赋予各贸易商更多的信息与权利，减少贸易与投资壁
垒……一句话，注重程序公正与平等，注重保护和增进公民、法人和其他组织的合法权利。（注：参见戚
建刚《WTO对我国制定统一行政程序法典的影响》，《法制与社会发展》2001
年第5期。）正如一位研究者
所言：“当代中国需要行政法哲学思维。这对行政法的整体把握与行政法的经验考察一道，构成中国行政
法治建设和行政法学发展不可缺的两翼。”（注：查庆九：《当代中国行政法需要哲学思维——评＜行政
法哲学＞一书》，《法制日报》2001年9月30日。）关于行政程序法的立法目的应该是既全面，又突出重
点。皮纯协教授主持起草的“中华人民共和国行政程序法建议稿”中总则第一条关于本法的立法目的，作
如下表述：“为规范行政行为，保障行政机关依法行政，保护行政相对方合法权益，保证行政效率，促进
公民参与行政管理活动，依照宪法制定本法”。这一规定有可取之处，但其中保护行政相对方合法权益的
价值目标还应进一步突出。
（二）关于行政程序法基本原则
著名法哲学家罗纳德。德沃金说过：“我们只有承认法律既包括法律规则，也包括法律原则，才能解
释我们对于法律的特别尊敬。”（注：罗纳德。德沃金：《认真对待权利》，中国大百科全书出版社1998
年版，中文版序言，第18页。）行政程序法基本原则是行政程序法立法目的最直接、最集中的体现，也是
制定行政程序法具体规范、规则的指针。我国澳门回归前于1994年通过的《行政程序法典》，深受葡萄牙
行政程序法典的影响，在其总则中专门规定了包括合法性原则、谋求公共利益及保护公民权益原则、平等
及适度原则、非官僚化及效率原则等十一项基本原则。我国台湾地区1999年公布的《行政程序法典》也规
定了依法行政原则、明确性原则、平等原则、比例原则和诚信原则五项基本原则。这种以具体法律条文直
接规定行政程序法基本原则的方式比较适合于我国大陆行政程序法典。但我国大陆行政程序法典总则应规
定哪些基本原则以及如何表述，目前还是一个讨论中的问题。近几年学者们的概括经历了一个由简到繁，
又由繁到简的过程。笔者认为：从大的方面而言，法治原则（包括程序合法性原则和程序合理性原则，合
法性原则又可分解为法律优位原则和法律保留原则等）、民主原则（可以分解为行政公开原则和行政参与
原则）、公正原则（表现为平等、不偏不倚原则、比例原则、信赖保护原则）以及效率原则（包括顺序原
则等）等基本原则是不可缺少的，它们之间的逻辑关系以及文字表达需要理论界与实际部门反复酝酿，以
达到完整、科学、简洁。有青年学者提出，WTO协定所规定的行政程序基本原则主要是统一原则、公平原
则和公开原则，而统一原则则是我们原来比较忽视的，其基本含义与要求是：必须统一协调中央与地方各
级政府行使抽象行政行为的权力；需要明确行政行为的成立、有效与无效和可撤销的条件，并统一各类行
政行为的基本程序；需要规定对行政执法实行监督、救济和责任机制的条款，防止执法的不统一与歧视性
待遇。（注：参见戚建刚《WTO对我国制定统一行政程序法典的影响》，《法制与社会发展》2001年第5期
。）此一意见值得重视，但统一原则与效率原则之间关系还值得进一步探讨。
（三）关于行政程序法基本制度
行政程序法立法目的、基本原则首先必须通过一系列基本制度来体现，这些基本制度则由法律规范所
构成。各国、各地区所确立的基本制度并不相同，考察国际经验，并立足于国内实践，笔者认为中国必须
首先建立以下行政程序基本制度：信息公开制度、职权设定与授予制度、职能分工与协作制度、决策制度
、调查制度、听证制度、回避制度、禁止单方接触制度、证据制度、说明理由制度、教示制度、时效制度
、强制制度、责任制度、救济制度等十多项制度。因为篇幅关系，本文不再对上述制度作详细论述，但其
中证据制度、时效制度、责任制度目前尚未引起足够的重视，特别是关于违反行政程序法行为的法律责任
的规定与追究，则显得至关重要。如果行政法律关系主体，尤其是行政主体出现步骤违法、方式违法、顺
序违法、违反时间要求等情况，不能课以法定义务、追究法律责任，那么整个行政程序法就如同建立在沙
滩之上，形同虚设。笔者认为：根据多数国家行政程序法的立法经验，明显违反法定程序并给行政相对方
造成损害的行政行为应属行政违法行为，有权机关可予以撤销。程序违法明显轻微的，可以要求行政机关
在法定期限内以补正方法解决。对违反法定程序的授意行政行为则应兼顾信赖保护原则斟酌是否撤销；对
违反法定程序（对公民）的不利行政行为的撤销在特定状况下也要充分兼顾社会公共利益。行政主体违反
法定程序所承担的法律责任应是一种成文的、严格的、适当的法律责任，而不应是模糊的、过于苛刻或难
以追究的法律责任。所谓严格的，是指必须符合法定的最低限度的程序要求。（注：杨海坤、黄学贤：《
中国行政程序法典化——从比较法角度研究》，法律出版社1999年版，第90～98、448～452页；杨海坤：
《论我国行政程序法典化》，《学习与探索》1996年第3期；黄学贤：《行政程序法的目标模式及我国的
选择》，《苏州大学学报》1997年第2期。）
（四）关于行政程序法的调整范围和结构模式
各国行政程序法的探索始于大陆法系国家，最初企图追求统一的行政实体法规范，在屡屡受阻后开始
转向追求程序法规范的统一性。“行政程序的相对整齐划一性化解了实体行政行为的繁杂和多样，从而使
制定一部统一的，能包容各种行政行为的行政程序法成为可能，并进而通过各国立法者的努力最终成为现
实。”（注：吕尚敏：《行政程序法典的结构选择——对十个国家和地区行政秩序法典的比较分析》，《
社会科学》1999年第8期。）美国1946年联邦行政程序法典是一部比较单纯的行政程序法典，但是，从实
际情况，特别是从大陆法系国家行政程序法典来看，行政程序法的调整范围除了行政程序以外，还必然涉
及许多行政行为的实体内容，“各国（地区）立法实践有侧重实体和程序之分（尚不见纯粹的程序立法）
，但哪种模式的探索也不可能只立实体法或只规范程序，而是两者兼而有之。”（注：朱维究：《行政程
序法与行政法法典化——兼论行政法律规范的制定规则》，《法制日报》2001年7月22日。）根据台湾学
者叶俊荣先生的分类，目前各国行政程序法大致可以分为四类：第一种是最完全的法典化，是指行政程序
法典内容包容所有行政权行使所涉及的程序事项和实体事项，并作统一的安排；第二种仅对程序进行完全
的法典化，仅将所有行政事项的程序问题统一规定于一部法典；第三种是兼顾实体于程序，但仅就各种事
项的共通适用部分纳入行政程序法；第四种是仅对几种重要的行政行为类型规定其适用程序，尽可能不涉
及实体问题，这是范围最小的法典化。（注：参见叶俊荣《转型社会的程序立法》，载《当代公法理论》
，台湾月旦出版公司1993年版，第386～389页。）我国大陆制定行政程序法典应如何确定其内容，即调整
范围，笔者以为：
1.应采用程序与实体内容兼顾方式，但以规范程序为重点。
前已论及，各国早有制定统一的完整的行政法典的尝试。因为行政事项范围广，差别大、变动性强，
因此正如叶俊荣教授所称，将所有行政权所涉及的程序事项和实体事项规定于统一法典中，则过于理想，
非常困难，但把各类行政行为必须遵循的共通程序要求规定于行政程序中是完全可能的。同时因为实体问
题与程序问题时常“粘连”在一起，完全丢开实体问题也不现实，因此我们可以参酌大陆法系某些国家（
例如德国、奥地利、西班牙、葡萄牙、荷兰等）立法经验，将行政组织、行政行为、行政救济中涉及的实
体内容，适当规定在行政程序法中。
2.应采用外部行政程序与内部行政程序兼顾方式，但以规范外部行政程序为重点。
近十多年来，我国外部行政程序法发展较快（这与《行政诉讼法》、《行政处罚法》等法律出台有关
），而行政组织法、内部行政法的发展相对比较薄弱。尽管机构改革问题得到重视，但法制建设成果，尤
其是行政组织内部职权授予、管辖权设置、内部行为程序等方面的立法成果较少（最近出台的《行政法规
制定程序条例》、《规章制定程序条例》以及《法规规章备案条例》可以看到这方面的努力）。如果不加
强建设内部行政程序法，不能体现民主与效率，那么外部行政行为及其程序的民主化、高效化必然受阻，
甚至可能严重损害行政相对方合法权益。借鉴德国、奥地利、西班牙、葡萄牙、意大利及我国澳门、台湾
地区的立法经验，我国立法应适当规定内部行政程序（如职权授予、管辖、执法协助、行政协调、委托、
行政会议制度等）。但不可忽视的是，行政程序法典仍以外部行政程序为重点，内部行政程序规定应以关
联及服务于外部行政程序为目的。
3.应对行政救济程序作原则规定和重要补充规定。
行政救济可作狭义理解（不包括司法审查）和广义理解（包括司法审查）。行政程序法典可以包括广
义的行政救济，例如美国联邦行政程序法典包括司法审查，但不少国家仅将行政复议程序作为行政救济程
序整体纳入行政程序法典。因为我国已有独立的《行政复议法》和《行政诉讼法》，所以不必再把行政复
议程序、行政诉讼程序整体纳入行政程序法典中。但作为一部最基本、最完整的行政法典，笔者认为应该
把包括行政监察、行政听证、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等重要制度系统化、原则化、简约化，将它
们之间相互关系衔接好，使行政程序法的基本原则统率各行政法制度，同时在重要关系和重要问题上起补
漏补缺作用，使整个行政法治系统成为完整的、和谐的系统。从立法成本上考虑这也是十分经济的。
4.应采用共通行政程序与类别行政程序兼顾方式，但以规范共通行政程序为重点。
所谓共通行政程序法是将各种行政行为必须遵守的共同原则概括出来，并加以抽象规定，如西班牙、
葡萄牙、奥地利等国行政程序往往分为行政程序开始、审理、裁决、救济等内容。类别行政程序法则是根
据各类行政行为不同特点，对其程序分别作出规定，如德国行政程序法将行政行为分为“公法合同”、“
要式行政行为”、“确定规划行为”三种，日本行政程序法则将行政行为分为“对申请的处分”、“不利
益处分”、“行政指导”三种，各国规定都有所不同。我国行政程序法可以兼顾两者，既需要对其共通的
行政程序作出概括，并加以规定，同时又需要对当前十分重要的典型行政行为的特殊程序作出规定，特别
是对行政规划、行政决策、行政指导等新型行政行为的程序作出规定。
基于以上考虑，笔者兹提出一个不成熟的结构模式（也可称框架结构）：
（1）行政程序法总则（包括立法目的、适用范围、基本原则及重要概念界定）；
（2）行政主体部分（涉及行政组织法及重要内部行政程序规定，重点对行政组织内部职权设定、职
权授予、行政机构相互关系、会议制度、文件处理制度等加以规定）；
（3）行政程序一般（共通）规定（包括当事人、管辖、协助、代理、调查、回避、证据、期间、送
达、听取当事人意见、调查、阅览卷宗、说明理由、执行等，重点规定行政主体程序义务与行政相对方程
序权利）；
（4）一般行政行为规定（包括行政行为定义，内容，一般要求，行政行为开始、进行、终结，行政
行为的撤销、废止、更正、补正，重点对程序违法的行政行为的法律责任加以规定）；
（5）特殊行政行为规定（根据中国国情需要，选择就尚未立法而特别需要规范的行政行为的程序作
出规定）；
（6）附则。
（五）关于立法步骤和立法准备
关于行政程序法如何出台，目前学者有两种意见，一种意见是先使各个单行的规范某种行政行为的行
政程序的法律、法规出台，以后再考虑如何制定行政程序法问题（甚至有学者主张可以将它们编纂成一个
法典，不必另行制定统一行政程序法）；另一种意见则认为在当前制定各个单行的某种行政行为程序的法
律、法规的同时，立即着手研究统一行政程序法典的制定工作。笔者主张齐头并进的意见，即在逐个立法
的同时，就着手起草统一的行政程序法。
为此，理论工作者和实际工作者应通力合作，至少从以下几方面作充分准备：
1.从实现社会主义法治高度认识行政程序法典化的必要性，特别是要使国家立法部门、政府部门高度
重视此项工作，避免畏难情绪，知难而上。
2.加强对行政程序法立法理论的研究，进一步收集各国、各地区立法资料，对各国、各地区立法的经
验进一步分析、消化、吸收。
3.加强调查研究，重视行政执法部门执法经验和教训，重视行政复议案例和行政诉讼案例中有关行政
程序合法性、合理性审查的经验。
4.整理现有行政程序法规范，总结已出台的规范行政行为的立法经验，从单行立法中上升为一般经验
和一般规则。
行政程序法的基本制度.doc
（一）信息公开制度 信息公开（或称情报公开、情报自由）是指，凡是涉及行政相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，有关机构均应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅、复制。《行政许可法》还规定，行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。 （二）回避制度 回避制度是指，在行政程序中，同行政相对人或行政事项有利害关系的公务员必须避免参与有关行政行为，以确保行政行为形式上的公正性。 （三）听证制度 （四）告知制度 行政主体在进行某项行政行为之前、之中、之后对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务，如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项，负有以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务。 （五）说明理由制度 按照行政法治的要求，行政机关应将作出行政决定在事实上
和法律上的理由对行政相对人说明。说明理由制度至少有两个方面的现实意义：一是行政机关对作出影响行政相对人权利义务的决定应持慎重态度，抑制其随意性，保障和提高其公正性；二是便于行政相对人认清受不利影响决定的确切理由，并可为申请行政复议或提起行政诉讼时提供方便。 （六）时效制度 时效制度是对行政主体的行政行为给予时间上的限制以保证行政效率和有效保障当事人合法权益的程序制度。《税收征收管理法》及其实施细则对税务登记、账簿及凭证管理、纳税申报、税务检查、税收保全以及税收强制执行等行政程序规定了相应的时效要求，但是，对税务机关确认纳税人提出的纳税担保是否有效，没有作出具体的时效规定。1 2
行政行为概念之重构
行政行为概念之重构 内容提要：作为我国行政法学的核心范畴之一，行政行为具有重要的司法意义和法理意义。但这一概念的通说却面临着一系列的理论困境，且难以回应实践中的问题。行政行为概念的科学界定应在充分借鉴德、日等大陆法系国家行政法学说及立法成果的基础上展开。 关键词：行政行为，概念，科学界定 引言 自新中国第一部行政法学教材《行政法概要》首先使用“行政行为”一词以来，几乎所有的行政法学论著都相继沿用了这一概念。但在行政行为概念的具体界定上，学者们则存在很大分歧，先后形成了最广义说、广义说、狭义说和最狭义说。进入九十年代以后，狭义说逐渐得到了多数学者的认可，时至今日，该说已经成为我国行政法学界的通说。以现行《行政诉讼法》对“具体行政行为”这一学术名词的吸纳为标志，行政行为在我国逐渐成为特定的法律术语。最高人民法院1991年6月11日发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见〈试行〉》（以下简称《意见》）首次对具体行政行为的内涵做出了明确解释。《意见》第1条规定：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”该条规定除了引发学界对具体行政行为与抽象行政行为划分标准的广泛讨论之外，定义本身还遭到了很多学者的非议。作为一种司法回应，最高人民法院在20XX年3月8日发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）中又对此重新做出了全面的解释。《解释》第1条放弃了界定具体行政行为概念的努力，而是笼统地使用“行政行为”的概念，其意图显然是在于扩大其内涵，进而拓展行政诉讼的受案范围以满足司法实践的需要。从保障行政相对人权益的角度观之，这种处理问题的方法不失为一条救急的捷径。然而，围绕这一解释所引发的诸多问题又无法回避：作为一个法律术语，行政行为的内涵究竟应当如何界定？其外延又如何划清？原先的具体行政行为概念是否仍然保留？如是，则其内涵是什么？反之，否定其存在的理由又是什么？ 从更广阔的视野来看，行政行为已经成为我国行政法学研究中一个极为混乱的基本范畴。尽管学界围绕这一概念进行过大规模的争辩，但在很多问题上仍然
行政程序法治化问题的探讨(一)
行政程序法治化问题的探讨(一) 【内容提要】随着改革开放和现代化建设的不断深入，我国法治建设步伐正在加紧推进，而依法行政作为我国目前法治建设中的一个重要部分，更为社会各界所关注，对于其在不断的实施中所适用的程序则显得更为关键和重要，因为只有正当的行政程序是行政法治的根本保障，程序合法、正当，才能更好的保障行政相对人的合法权益，而所谓正当的这就是行政程序法治化。对此，笔者想就行政程序法治化形式、内容等方面进行论述探索，希望引起社会各界加强对行政行为的监督，从而使相对人的合法权益在最大限度和最大范围得到保障，尽快使行政程序法治化道路朝着更好的方向发展和前进。 【关键词】行政程序内容形式法治化 法律是调整社会关系、调整人们行为、实行社会控制的基本手段，它的作用就是通过赋予社会关系参加者以一定权利并使其承担相应义务的方式，使社会主体的行为纳入一定的轨道和秩序中，这就产生了所谓的程序问题，即要求对人们的行为作出事先的程序安排和规定。其中，追求程序正义则是一个关键点，也是当代法学家所重视的。 随着当前依法治国策略的不断深入，依法行政也在不断的实施中，而作为依法行政的重要过程——行政程序，则显得更为重要和关键。行政程序，顾名思义，是指行政主体（主要是行政机关）行使行政管理职权的步骤、方式、顺序及时限等，是规范行政权和体现法治形式合理的行为过程。它的种类很多：可以区分为基本程序和非基本程序；外部行政程序和内部行政程序；拘束行政程序和自由裁量行政程序，授益性行政行为程序与负担行政行为程序等。由于我国现如今是法治化道路，法治的核心是良法之治和法律至上。目前有人则只认为行政程序的重要特征之一就是法定性，这没有充分认识到行政程序相对独立价值，这是轻视程序、恣意行政的源头。把行政程序纳入法治建设轨道，与现代法治精神来整合和规范多样化的行政程序，从而有效的实现行政目的，更好的保障行政相对人的合法权益，正当的行政程序是行政法治的根本保障，这就是行政程序法治化。 对于行政程序法治化，我们可以从内容和形式两个方面进行阐述。其形式上表现为行政程序法也可以称为行政法律制度，即规定行政行为方式与步骤的法律规范的总和。它不仅包括行政程序法典还有散见于其他法律法规和规章中的有关行政程序的法律规范；其内容则表现为首先是宪政环境下的行政法治，是司法监督下的行政法治，是授权和控权相统一的行政法治，是形式和实质相统一的行政法治，是实体公正和程序公正相统一的行政法治，是静态意义和动态意义统一的行政法治。总之，其最终目的是使我国的行政权力引向良性运行发展的行政程序法治化这种目标模式。 一、行政程序法治化形式 （一）行政程序法治化形式目标模式 目前行政程序法治化形式即行政程序法目标模式是指一国行政程序法因理想效果设计而确定的主要立法目的及整合规则，以及由此呈现出来的总体风格和特征，是行政程序法价值取向或价值模式的法律化。 1、效率模式。此种模式行政程序主要以提高行政效率为目标，主要考虑如何更有利于行政机关行使行政职权，便于对社会进行管理，提高行政效率。其特征有：第一，注重行政程序规范的科学性、合理性；第二，行政行为的步骤紧凑、方式简便易行；第三，对行政人员的职权和职责规定明确；第四，行政官员的自由裁量度极大。 2、公正模式。通过一系列见空行政权行使制度来防止和控制行政权的滥用，从而达到保障相对人合法权益的目的从而形成相应的程序体系，也称为权利模式。其特点有：第一重视行政相对人的参与，第二重视行政活动过程顺序的合理性，第三注重对影响公民权利义务行政行为的程序控制。 当今主流观点就是公正和效率这两种目标模式且这两者存在着极为密切的联系，各个国家观
澳门行政程序法典
澳门行政程序法典 第一部分 一般原则 第一章 引则 第一条 （定义） 一、行政程序，系指为形成与表示公共行政当局意思，或为执行该意思而进行之一连串有序之行为及手续。 二、行政卷宗，系指体现组成行政程序之行为及手续之文件整体。 第二条 （适用范围） 一、本法典之规定，适用于从事公共管理行政活动时与私人建立关系之公共行政当局所有机关，亦适用于不属公共行政当局之本地区机关在执行实质上之行政职务时所作属行政事宜之行为。 二、本法典之规定，亦适用于被特许实体在行使当局权力时所作之行为。 三、透过法律，得将本法典之规定适用于谋求公益之私人机构之机关所实行之活动。 四、本法典所订定之行政活动之一般原则，适用于行政当局实行之所有活动，即使所实行之活动仅属技术性或仅属私法上之管理亦然。 五、本法典有关行政组织及行政活动之规定，适用于行政当局在公共管理领域内之所有活动。 六、本法典之规定，只要不致减少对私人之保障，亦候补适用于特别程序。 第二章 一般原则 第三条 （合法性原则） 一、公共行政当局机关之活动，应遵从法律及法且在该机关获赋予之权力范围内进行，并应符合将该等权力赋予该机关所拟达致之目的。 二、在紧急避险时未依本法典所定之规则而作出之行政行为，只要其结果不能以他法达致，均为有效；但受害人有权依据有关行政当局责任之一般规定，获损害赔偿。 第四条 （谋求公共利益原则及保护居民权益原则） 行政机关有权限在尊重居民之权利及受法律保护之利益下，谋求公共利益。 第五条 （平等原则及适度原则） 一、与私人产生关系时，公共行政当局应遵循平等原则，不得因被管理者之血统、性别、种族、语言、原居地、宗教、政治信仰、意识形态信仰、教育、经济状况或社会地位，而使之享有特权、受惠、受损害，或剥夺其任何权利或免除其任何义务。 二、行政当局之决定与私人之权利或受法律保护之利益有冲突时，仅得在对所拟达致之目的属适当及适度下，损害该等权利或利益。 第六条 （使用正式语文原则） 公共行政当局之机关从事活动时，应使用澳门之正式语文。 第七条 （公正原则及无私原则） 公共行政当局从事活动时，应以公正及无私方式，对待所有与其产生关系者。 第八条 （善意原则） 一、在任何形式之行政活动中，以及在行政活动之任何阶段，公共行政当局与私人均应依善意规则行事及建立关系。 二、遵守上款规定时，应考虑在具体情况下需重视之法律基本价值，尤应考虑： ａ）有关活动使相对人产生之信赖； ｂ）已实行之活动所拟达致之目的。 第九条 （行政当局与私人合作原则） 一、公共行政当局之机关应与私人相互紧密合作，尤应： ａ）提供被要求之信息及解释，只要该等信息及解释不属机密或不涉及个人隐私者； ｂ）支持与鼓励对社会有益之一切活动。 二、公共行政当局须对以书面方式提供予私人之信息负责，即使该等信息非属强制性提供亦然。 第十条 （参与原则） 公共行政当局之机关，在形成与私人及以维护其利益为宗旨之团体有关之决定时，应确保私人及该等团体
德国行政法的法律渊源
德国行政法的法律渊源 当代德国的行政法，其范围和数量已经达到相当宽阔和繁多的程度，就是说，由性质和形态各异的、为数众多的法律规范构成了基本上是内在协调的德国行政法。在研究德国行政法的法律渊源的内涵时，德国的行政法学家们在其各自的论作中却有不同的解释，从不同的角度得出不同的定义。但是，从法理上分析，大都认为“实在法的识别标志”即为法律渊源（注：参阅〔德〕Hartmut;Maurer，Allgemeines;Verwaltungsrecht‘11.Auflage，C.H.Beck’sche;Verlagsbuchhandlung;München;1997.5.58.），法律渊源是性质和形态各异、为数繁多的法律规范之中的规则要素，或称为秩序要素，是法律规范产生和存在的表现形式。 德国行政法的法律渊源大体分为以下方面。 一成文法律渊源 成文法律渊源主要包括宪法、正式法律、法规命令和规章。 （一）联邦基本法和各州宪法 联邦基本法作为德国宪法以及各个州的宪法，是德国行政法的最基本的法律渊源，但是必须明确，并非是指基本法和州宪法即为行政
法规范，而只是指它们是行政法和行政管理的基础和标准。尽管在行政法院的审判（以及其它法院的审判）实践中，有时可以援引和直接适用基本法的某些条款，但是绝对不是将其视为行政法律规范，而只是将其蕴含的对行政具有直接或间接意义的规则发生作用。 （二）正式法律即议会法律 不言而喻，正式法律是由联邦议会和州议会按照宪法规定的立法程序制定的法律规范，即为议会法律。现今许多德国学者在论述正式法律时，都涉及到源于19世纪的国家法学说的双重法律概念的含义，即形式意义上的法律和实质意义上的法律。形式意义上的法律是指立法机关依法定程序以书面形式制定的；实质意义上的法律是指具有普遍约束力的规则。这二者之间的范围不相同，但也有相互重合的部分，因为一般地说，法律规范大都是以正式法律形式出现的，但是也有的正式法律不具有法律规范的内容，或者有的法律规范不采取正式的法律形式（注：参阅〔德〕Hartmut;Maurer，‘Allgemeines;Verwaltungsrecht’ll.Auflage，C.H.Beck‘sche;Verlagsbuchhangdlung，München;1997.S.60-61.）。 （三）法规命令 在德国行政法的法律渊源中，包括大量的法规命令。这是指包括
消防行政程序法制建设
消防行政程序法制建设 一、我国消防行政程序法制建设存在的瑕疵 1．1 程序公开程度不能适应公正执法的需要 信息公开是“民主主义之标准配备”。对于消防行政机构来说，程序公开是保证行政相对人的合法权益、规范消防行政执法的重要措施。但在“一法三令”中，程序公开的程度还尚有欠缺，并在一定程度上影响了执法的公正性。 1．1．1 强制执行的程序对公众的公开度不够 《消防法》第一次把强制执行权赋予公安机关消防机构，但没有规定程序，程序是由修订后的公安部120 号令(第27、28 条)规定的。消防法规范的对象是公安机关消防机构和行政相对人，但是公安部120 号令规范的对象仅仅是公安机关消防机构，公众对强制执行的程序还不甚了解，有违公开性原则，在强制执行的过程中容易激发执法机关与行政相对人的矛盾。 1．1．2 消防执法结果公示制度需进一步完善 国务院《政府信息公开条例》将信息公开的形式区分为主动公开和依申请公开，但公安部“三令”的一些规定未能遵循这一原则。比如，120 号令第5 条对“可以公告”消防监督检查结果的规定，没有意识到消防监督检查的结果是事关公共安全的公共信息资源，属于《政府信息公开条例》第10 条规定的要主动公开的重点事项。 1．2 消防行政程序中的一些瑕疵妨碍了行政效能的实现 良好的行政效能是解决消防监督执法问题的应急性措施。“一法三令”中的某些规定一定程度上影响了公安消防机构执法工作的公正性，降低了行政效能。第121 号令第9 条规定:“公安机关消防机构接到火灾报警，应当及时派员赶赴现场，并指派火灾事故调查人员开展火灾事故调查工作。”这意味着，无论火灾的性质为何、大小如何，公安机关消防机构任何一起火灾都要调查，这样的规定在实际执法中落实较为困难，其程序设计也必然不能完全落实:一是实施难度较大。各个消防机构的执法力量特别是火灾事故调查力量非常有限，而火灾调查对调查人员的专业素质和经验品质要求较高，每一起火灾都到现场调查，将大大影响消防机构的正常运作，因而落实较为困难;二是每场火灾都参与调查的法律意义较小。对于没有法律意义的火灾，消防机构没有必要费神劳力地进行专业调查，特别是121 号令第12 条规定的火灾，根本不存在法律纠纷的可能，只作统计即可，没有必要进行专业调查，出具简易调查认定书。1．3 消防监督执法实践中存在程序错乱的问题 新的“一法三令”在许多方面都做出了重大改革，同时也对消防执法主体的监督执法提出了新的挑战，公安消防部门需要进一步提高消防监督执法水平，以回应新时期人民群众的新期待、新要求。而消防监督执法工作中仍存在的一些突出问题需要解决。 1．3．1 消防监督执法人员程序意识不高 当前，消防监督执法人员普遍存在重实体、轻程序的意识。一些消防监督执法人员不学习法律知识，法律意识淡薄，不按法定程序执法。一些执法人员不能严格执法，滥用职权，存在“以权谋私”的现象，消防监督执法人员程序意识淡薄，致使法定的消防行政程序难以贯彻。 1．3．2 消防监督执法中存在一定程度的违反程序的现象 公安消防机构在进行消防行政执法过程中所应遵循的相应的程序。但是由于一些消防执法人员程序意识淡薄，消防监督执法中存在一定程度的违反程序的现象: (1)行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。有的执法行为仅仅在单一检查人员在场的情况下进行，执法的随意性较大;有的贪图方便，该出示证件的不出示证件，严重违反了执法程序。 (2)行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利;应告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应组织听证。执法监督人员对行政处罚程序把握不准，不清楚立案、调查取证、权利告知、处罚审批和下发处罚决定书等环节上的时间顺序，有的处罚在前、审批在后，有的处罚在前、听证在后，有的处罚在前、集体议案在后，甚至权利告知与行政处罚同时进行。 (3)在火灾事故调查中，一些火灾事故调查人员经验不足，忽视现场调查、检验鉴定、火灾损失统计、火灾事故认定、复核的一般程序，进行片面取证，火灾事故调查的主观性、随意性较大。 (4)法制审核流于形式。有的地方由于人员少，又没有专职法制员，一些法制员贪图省事，甚至对一些执法行为抱着“你好、我好、大家好”的态度，要么把问题交上去(由领导去审核)，要么就是掩盖起来，
行政程序法治化
行政程序法治化 一、行政程序法治化的涵义 在行政程序及其法治化问题上，国内行政法学界存在着颇多误解与混乱。比如有的学者认为，行政程序的重要特征之一，就是法定性。 [65]这实际上是把法定性视为行政程序与生俱来的组成部分，显然是错误的。如前所述，行政程序是行政行为的表现形式。这意味着只要有行政行为，就一定会有行政程序。只不过我们以前不太重视行政程序问题，尤其是没有充分认识到行政程序的相对独立价值，因而对行政程序缺乏制度上的规范，由此导致行政行为不同程度的恣意。我们今天倡导行政程序的法治化，正是要把行政程序纳入法治建设的轨道，矫正轻视程序、恣意行政的流弊。而把法定性视为行政程序的特征的观点，客观上否定了行政程序法治化这一命题的重大理论意义和现实意义，否定了我国行政法学界近些年来所作的诸多努力，也与相关论者的初衷相背离。笔者认为，法定性不是行政程序的特征，而是行政程序法或行政程序法治化的一项原则。 国内行政法学界另有一些学者将行政程序法治化称作“行政程序法制化”的。[66]这虽然说不上错误，但显然是不妥当的。因为按照当今法学界尤其是法理学界的主流观点，“法制”一词主要是指静态意义上的法律制度，它并不指涉法律制度的价值内容。以此类推，则行政程序法制化仅仅是指行政程序法定，即以法律来规范各种各样的行政
程序。对于法治建设来讲，这显然是远远不够的。 国内行政法学界还有一些学者提出了“行政程序法典化”的主张。 [67]这对于行政程序过于随意、过于杂乱的中国现实来讲，是有着极大的针对性的。但它实际上只是“行政程序法制化”的一部分内容，因而更不能以之代替行政程序法治化。 那么，到底什么是行政程序法治化呢？ 法治的核心是良法之治与法律至上。正当的行政程序是行政法治的根本保障，也是法治建设的一大关键。所谓行政程序法治化，就是把行政程序纳入现代法治建设的轨道，以现代法治精神来规范与整合多样化的行政程序，从而有效地实现行政目的，更好地保障行政相对人的合法权益。 行政程序法治化与行政程序法制化的一个重大区别，就在于它不仅包涵了后者，而且标示了现代行政程序法制的价值取向，即必须是符合现代法治精神的民主化和科学化的法制，从而揭示了现代行政程序与古代行政程序的分野，也为现代行政程序法制建设竖起了一道警示牌。 二、行政程序法治化的形式
建议在我国行政程序法典中设立紧急程序条款
建议在我国行政程序法典中设立紧急程序条款 内容提要：本文从公共应急法制建设的角度探讨了完善紧急行政程序的现实意义，考察了若干国家行政程序立法中的紧急程序规范，提出了在我国行政程序法试拟稿中增设紧急程序条款的具体建议。 关键词：公共应急法制；行政程序法；紧急程序条款 一、公共应急法制与紧急行政程序 在抗击非典（传染性非典型肺炎疫情、SARS疫情）的公共危机管理中，各级人民政府和行政机关采取了许多紧急应对措施，如成立防治工作指挥部、及时公布疫情、定点治疗和严加隔离、紧急征用亟需设施、加强市场监管和交通管制等等，取得显著成效；同时，在公共危机管理过程中也有许多经验教训警示人们：必须全面加强我国重大突发事件应对机制建设，也即危机管理系统建设。从制度建构的角度来看，重大突发事件的政府应对机制，包括预防机制、应变机制、资源调配机制以及自动修复机制，涉及到紧急预案、组织机构、物质保障（技术、设备、物资、资金等）、立法、政策、宣传教育（旨在改变信息不对称状态、改善社会心理条件）等制度要素。各国防治非典的政府应急工作中的经验教训和立法实践表明：重大突发事件应对机制要高效稳定运行，发挥出应有的作用，必须完善公共应急法制。我国非典防治工作初期阶段公共应急法制保障不力的种种情况表明：没有完善的公共应急法制就没有高效的突发事件政府管理，完善的公共应急法制是国家公共应急系统中最重要的非技术支撑体系之一，是有效化解公共危机的一个重要保障机制。在现代法治国家，为防止重大突发事件的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序的全面失控，需要运用行政紧急权力和实施系统配套的紧急法律规范，来调整公共紧急情况下的各种社会关系，有效控制和消除紧急情况，恢复正常的生产生活秩序和法律秩序，维护社会公共利益和公民合法权益，这就是公共应急法制。本文所讨论的公共应急法制是指：突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和，其核心和主干是宪法中的紧急条款和统一的突发公共事件应急法或紧急状态法。公共应急法制是一个国家在非常规状态下实行法治的基础，也是一个国家法律体系和法律学科体系的重要组成部分。与常规状态下的法律运作机制相比，公共应急法制具有许多特点。 主要特征有五：（1）权力优先性，这是指在非常规状态下，与立法、
论德国行政法的基本原则(一)
论德国行政法的基本原则(一) 摘要：德国是大陆法系国家的典范，也是近现代世界行政法体系中一股不可忽视的力量。尤其是其行政法的基本原则被誉为欧洲行政法之灵感与源泉，对各国行政法发展的影响极大。而对德国行政法及其基本原则产生最重要影响的因素是其法治国理念与议会民主、基本权利等宪法原则。正是伴随着这些因素的作用，在德国行政法上逐渐形成了依法行政、比例与信赖保护等三大并驾齐驱的基本原则。关键词：德国；行政法；基本原则一、宪政基础-法治国理念的变迁与宪法原则的作用德国不仅是法治国或法治思想与制度的发源地，而且法治国（Rechtssaat）一词也为德国人所创造。①]但是法治国思想与制度在德国却经历了一个曲折的过程-发端于18世纪末的实质上的自由法治国思想在19世纪专制时代创立并走向了极端形式化，直到20世纪40年代中期波恩政权才使之复生和全面开场，即恢复“实质法治国”并走向公正法治国。②]这就是说，法治国思想在德国经历了一个从早期实质意义法治原则到近代形式意义法治原则再到现代实质意义法治原则的发展变迁过程。所谓形式意义的法治原则，是指所有国家活动都必须符合法律特别是制定法，只要国家机关的行为符合法律规定，即认为达到了法治国原则的要求。实质意义的法治原则，则是指国家权力及其行使都必须依据公正、明确、稳定的议会法律，公民的自由与权利受到宪法和公正程序的保障，即所有国家活动不仅要符合法律规定，而且必须符合公平正义的观念。正如M.P.赛夫所言：“实质上的法治要求实现公正的法律秩序，这一原则要求国家的权力应当服从于各种确定的、不可变更的宪法原则，服从实质性的基本价值；而形式的法治要求，国家的一切活动都应当以宪法规定的各种法律为依据。”③]与法治国原则的发展变迁相应，德国行政法基本原则也在法治主义由机械走向机动，行政权由消极走向积极的历史背景下逐步发展并完善，即由作为形式主义的依法行政原则过渡到实质主义的比例、信赖保护原则。在德国，法治国的理念与原则又是通过宪法而确立的，它们反映到宪法中就成为基本的宪法精神和原则，发挥着规范国家权力运作之功效。作为“宪法的具体化”的行政法，其基本原则正是从体现民主法治国家精神和观念的宪法原则中推导出来，后者是前者的直接依据。“事实上，德国行政法，很大程度上是相当近期的来自宪法激励的产物。”“这里重点强调的一些德国行政法原则，它们由宪法帮助形成，又引人注目地在欧洲层次上再现。”④]德国宪法不仅规定了法治国原则，还规定了议会民主、基本权利之保障等一系列基本原则，它们都为德国行政法基本原则提供了最重要的宪法基础。议会民主原则要求，只有人民选举的、体现直接民主的、合法的议会才能够对共同体的重要事务制定针对全体公民具有法律约束力的规则。因此，一个独立的和实质的行政决定，必须以议会的法律为依据，以议会的预算为财政支持，以政府对议会的负责而受到控制。但是仅仅依靠议会是不够的。现代行政拥有比过去行政多得多的空间和积极作为的责任。它不仅有义务执行作为一般规则的法律，而且必须独立地面对社会和社会成员提出的各种要求，需要考虑让他们参与和与他们合作的可能性。因此，民主原则还要求行政活动必须“保证人们获得通过参与的自治”。⑤]基本权利之保障原则要求，公民的自由和财产应当得到法律的全面保护，行政机关只能根据法律规定或者在具有法律规定的基础上才能加以限制，行政机关活动的界限应当由立法者确定。⑥]同时，它强调以公民的自由、权益为本，个人不再是行政之“仆从”，而是具有“人性尊严之公民”，行政机关必须给予尊重。⑦]这种尊重不是特别的恩赐，而是要求行政当局根据基本法规定的法治国原则与社会国原则，平衡或调整法律保护的个人利益，以促进个体人格的完善、个人的全面发展。申言之，基本权利之保障并非空洞的口号，而必须透过信赖保护、比例原则等法律制度使之具体化、详细化和具有可操作性。经过德国联邦宪法法院长期以来对基本权利所作的精致的法解释学工作，基本权利已成为相当稳定的规范性标准。可见，德国宪法所规定的议会民主原则和基本权利之保障原则不仅决定着德国行政法上的依法行政原则，还要求行政活动符合比例原则，遵循信赖保护原则等。二、依法行政原则（DerGrundsatzGesetzm？ssigkeitderVerwaltung）法治
二十一世纪的美国行政法(理查德B 斯图尔特 著)
二十一世纪的美国行政法 [美]理查德B.斯图尔特著 黄忠译(2005-11-3) / 已阅14472次 （本文原载《纽约大学法律评论》（New York University Law Review）第78卷（2003年5月出版）。此次翻译未经原著者的同意，故仅供学术研究使用。） 目次（本目次为译者所加。） 一 （一）引言及历史 （二）行政管理法规的勃兴 （三）行政法 （四）美国行政法之演进 1．普通法模式 2．传统模式 3．新政模式 4．利益代表模式 5．管理分析模式 二 （一）美国行政法之现状及未来构造 （二）行政管理之疲软 （三）新行政管理模式 1．网络管理 2．经济激励 （四）中间性结论 三 行政管理及行政法的国际视角 一、引言及历史 我选的这个题目确实大的惊人，因而我必须用大手笔来加以阐述。本文将集中探讨广义上的与政府管理有关的行政法。首先，我将简要地对上个世纪美国行政法的主要理论（central elements）作以总结并展示一下这些理论是如何被发展和改造的。然后，我将对那些针对日益严重的行政管理疲软（fatigue）现象而提出的旨在实现管理目标的新理论及其对行政法的意义做一评估。在文末，我将对正在出现的行政法在国际化方面的问题作简要总结。 行政管理法规的勃兴 刚刚过去的二十世纪见证了行政管理法规在广度和强度上引人瞩目的勃兴。市场机制和其它私法规定的复杂形式无疑给我们带来了巨大益处。但同时也存在着诸如市场失灵，经济权力被滥用，环境遭到恶化、安全受到威胁，使经济风险加剧、依赖性增加（dependency）以及其它内在问题（systemic ills）。针对私法和刑法的不足，立法机关采用了广泛的行政管理方案来预防这些弊端，这些行政管理的方案主要诉诸于具有命令——控制（command-and-control）性质的行政管理法规。在这些法规中，政府对私人部门的行为作了
对关系制定《行政程序法》应正确处理的几
制定《行政程序法》应正确处理的几对关系 摘要：制定《行政程序法》是建设法治国家、法治政府的一项基础工程。要设计和实施这一工程必 然要涉及多方面、多层次的各种各样的问题，要处理多方面、多层次的各种各样的关系，其中最重要的， 影响乃至决定该法性质、功能、作用和调整范围的问题主要有八项：（一）统一法典与单行法的关系;（二）程序法与实体法的关系;（三）规范具体行政行为与规范抽象行政行为的关系;（四）规范外部行政行为与规 范内部行政行为的关系;（五）规范行政行为与规范行政救济行为的关系;（六）规范权力性行政行为与规范 非权力性行政行为的关系;（七）规范国家公权力行为与规范社会公权力行为的关系;（八）规范行政机关公 权力行为与规范其他国家机关公权力行为的关系（本文就如何正确处理此八项关系，阐述了文章作者的基 本观点、主张及其理由和根据）。 一、行政程序统一法典与行政程序单行法的关系 我们目前正在草拟的《行政程序法》1是行政程序的基本法，是行政程序的统一法典。此前，我们已 经制定了多部行政程序单行法（法律和行政法规），如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等，除了专门的行政程序单行法外，我们还在许多行政管理单行法中或多或少地规定了某些相应的行政程序（尽管很不完善），如《治安管理处罚条例》、 《行政监察法》、《价格法》、《城市房屋拆迁条例》、《土地管理法》2等。这样，下述问题就不可避 免地摆在了我们面前： 我们还有没有必要制定统一的行政程序法典？ 如有必要，统一的行政程序法典制定出来后，行政程序单行法和行政管理单行法中规定的行政程序 是不是应该废止？ 如二者都有必要存在，如何处理二者之间的关系，是统一法典优于单行法还是单行法优于统一法典?单行法与统一法典的关系是适用特别法优于普通法的原则，还是适用新法优于旧法法典之前还 （视单行法制定于统 是之后）的原则3,抑或是适用基本法优于一般法（视统一法典为基本法，单行法为一般法）的 原则？
信赖利益
信赖保护原则最先由德国等大陆法系行政法学者提出，后为立法所接受，现已成为大陆法系行政法上一项重要原则，对完善大陆法系国家行政法律制度发挥了重要作用。我国由于理论研究的滞后，至今没有在立法上确立该原则，造成与此相关的制度极不完善。本文探讨了信赖保护原则的理论及国外的制度，对在我国确立信赖保护原则提出了构想。 「关键词」行政法信赖保护制度建设 行政法信赖保护原则肇始于德国行政法院判例，后经日本及我国台湾地区等的效仿、继 受与发展，现已成为大陆法系行政法之一般原则。依据该原则进行的制度设计在保障人权、维护法的安定性、实现实质的法治行政方法发挥着不可替代的作用。然而，主要仿照大陆法系建立起行政法制度的我国，理论上对这一原则却鲜有研究，涉及该原则的制度由于缺乏理论的支持而难以完善。借鉴国外的研究成果对该原则进一步阐释并构想我国相关制度设计，乃本文旨趣所在。 一、行政法信赖保护原则的基本理论 关于信赖保护原则是宪法原则还是仅为行政法之一般原则，在德国公法学界早有争议。 从该原则演变的历史来看，可以看出信赖保护原则一开始只是作为行政法之一般原则于第一次世界大战后在德国各邦行政法院的判例中被引用，后来被明文规定在联邦德国行政程序法、租税通则、联邦建设计划法等成文法上。此后该原则不仅作为一项重要的行政法原则得以确立，其重要性也得到了学界的一致首肯，现今较为一致的看法是信赖保护原则不仅是行政法上的一般原则，而且已成为一项宪法原则。探讨作为宪法原则的信赖保护已超出了本文的议题，以下只探讨行政法上之信赖保护原则。 现代福利国家中，国家和人民之间应该存在信赖关系，公民必须信任行政机关所作出的 决定，以此安排自己的生活，否则社会秩序的稳定性和社会生活的可预测性便会遭到破坏。当公民信赖行政行为，并且这种信赖值得保护时，为保护行政相对人的信赖利益，①该行政
制定一部适合我国国情的行政程序法典———当前行政程序和行政程序法研究述评
制定一部适合我国国情的行政程序法典———当前行政程序和行政 程序法研究述评 自80年代末90年代初以来，在中国这一传统的“重实体、轻程序”（指法学意义上的程序，即法律程序）的东方大国逐渐形成了一股“程序热”的研究浪潮。 在这场程序热浪潮中，行政法学界也不甘寂寞，不甘人后。为了行政程序法的早日出台，众多专家学者撰文为行政程序和行政程序法典化鼓而呼，有的学者发出“依法行政即依行政程序法行”的呐喊，有的学者奏起了“行政程序法是中国行政法制现代化的基础”的号角，行政法学界上上下下对行政程序和行政程序法进行了多方面、多层次的研究和思考。 一、关于行政程序含义的讨论 有行政行为就有行政程序，但什么是行政程序目前尚未形成一个为各国行政法学界共同接受的概念。实际上也很难形成一个各国普遍适用的行政程序概念，这主要是因为各国法律传统、行政法基本观念的差异以及各国行政程序法调整范围的不同。 国内在一个相当长时间内，行政程序法被行政诉讼法的光芒所遮蔽，学术界对于行政程序的研究一直没有引起足够的重视。1986年《治安管理处罚条例》的颁布，开始引起人们对行政程序的关注。1989年《行政诉讼法》的制定吸引了更多学者投入到行政程序理论研究的行列中，学者们在介绍和研究欧美行政程序理论的同时也纷纷开始构建中国的行政程序理论体系，其中对行政程序的含义之争成为行政程序研究中的第一个争论点。 迄今为止对行政程序的含义之争在我国主要形成了两种代表性的观点。一种观点认为，“行政程序是指行政主体的活动程序，即行政主体采取行政行为的步骤、方式、次序”。行政程序行为的主体必须是行政机关以及法律法规授权的组织和个人，行政相对人不能成为行政程序行为的主体，行政相对人的行政程序至多只是引起行政程序开始、终止或终止的一个前提条件。类似观点再如“行政程序是行政主体作成，变更或消灭有效行政行为所必须遵守的，由互相衔接的先后阶段所组成的法律程序。” 另一种观点认为，行政程序法是规范行政管理活动中的各种程序的总称，行政程序是行政法律关系主体在行政活动中应遵循的程序。因此行政程序的主体不仅包括行政主体，而且包括行政相对人，凡是行政法律规范确定的行政法律关系主体活动的程序都是行政程序。
德国行政法读后感、
行政合同与行政行为的关系 读于安《德国行政法》有感 级宪法学与行政法学 赵琴 读了于安编著的的这本《德国行政法》，薄薄的的不到页的篇幅，但是却是德国行政法思想的厚实之作。带着德国人的一贯严谨的学术传统和思辨的民族特质。在机构上设置八章，主要内容为：国家行政和行政法的基本概念、行政法基本原则、行政组织、行政法令和规章、行政行为、行政合同、行政程序和行政执行、法律救济。德国是大陆法系的代表国家，《德国行政法》的作者奥托·梅叶，成为德国行政法学的奠基式作品。我国行政法概念受德国行政法影响，读《德国行政法》可以对我们的法学理论的学习和实践有很多的借鉴意义。 读完《德国行政法》，我获益良多，同时感到新的的疑问。近代公法和公共行政体制对我们而言基本上是舶来品，我们对西方制度资源的理解在一定程度上依赖于译介，作为法律制度与德国、法国更为靠近的大陆法系国家，我国学者翻译和阅读却严重地依赖于英语文献，对欧陆国家同类著述的译介尚少，于安编著的这本就是里面少数。我们行政法理论直接的学习对象主要是前苏联、日本和台湾，而他们共同的理论渊源在德国。德国是我国行政法理论真正的故乡，对于这个“故乡”的认识，对于我来说，这本书是开始。 对于这本书，我着重看的是第五章和第六章，也就是行政行为和行政合同。同时，我也试着用两者进行比较，以找到其共同点及其相异点，使我们在学习中更容易掌握。行政合同，是设立、变更和消灭行政法权利义务的协议。行政行为是指当局处理公法领域的具体事务，以发生直接外部法律效力的命令、决定或者其他的高权措施。 行政合同的特点： 、行政合同的的当事人必有一方是行政主体，享有行政权力。行政合同是行政主体为了实现行政管理目标而签订的，因此，当事人中必有一方主体是行政主体。没有行政主体的参加，不能称为行政合同。行政合同必须有行政机关参加并不意味着凡有行政机关的合同都是行政合同。行政机关具有双重身份：行政主体
行政程序法期末复习资料
1行政程序：是法律程序的一种，而法律程序在现代社会除程序本身所具有的技术含义之外，还被赋予规范权力正当行使的保护人权的含义。 2惯例：一种行为规则，形成于人们长期的、共同的和重复的生产与生活中，形成稳定社会秩序，解决利益冲突的规则之一。 3禁止单方面接触规则：当事人在对方不在场的情况选与行政法官和对案件有决定权的人单方面讨论案件。单方面接触极大的损害了对方的利益，破坏了正式听证程序的基本原则和行政机关的威信，作出的决定将被法院撤销。 4行政程序法基本原则：指行政程序法规定的贯穿行政权力运行过程始终、为行政权力的行使主体所必须遵循的基本行为准则。 5程序公正原则：指行政机关作出行政行为的过程应当符合人的认识规律，在行政程序中尊重当事人和平等对待当事人。 6行政程序参与权：指行政相对人为了维护其自身的合法权益而参与到行政程序过程中，就涉及的事实和法律问题阐述自己的主张，从而影响行政机关作出有利于自己的行政决定的一种权利。 7行政规范性文件：指行政法规和规章之外，由行政机关和法律、法规授权的组织针对不特定公民、法人或者其他组织制定、发布的具有普通约束力的决定、命令。 8 “落日条款”：“落日条款”指行政规范性文件的有效实行期限的条款，寓意为法律有一定的制度周期，会想太阳一样“下山”。设置了“落日条款”的行政规范文件有效期届满，“落日条款”的效力即启动，规范性文就当然失效。 9不利行政决定：指为相对人设定义务或剥夺、限制其权益的行政决定，在德国行政法上也称负担行政行为，我国台湾地区称负担处分。 10职权调查原则：指行政机关依职权调查事实，自行决定调查的范围和方式，不受当事人意志的约束。 11听取意见：指行政机关在作出不利行政决定前通过一定方式听取相对人和权利受决定影响的其他人的意见的程序制度。 12信赖保护原则的基本含义：指相对人对行政权力的正当合理信赖应予保护，行政主体不得擅自改变已经生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。 13行政指导：行政主体为了实现一定的公共行政之目的，期待行政客体的一定行为（作为、不作为）而实施的，其本身没有法约束力，但可对行政客体直接起作用的一种行为形式。 14默示批准：指行政机关在法定期限内没有对申请人的申请作出答复的，视为批准其申请。 15默示驳回：指行政机关在法定期限内没有对申请人的申请作出决定的，视为驳回该申请。 16行政合同：指行政主体为了行使行政职能实现特定的行政管理目标，而与其他行政主体或者行政相对人，经过协商，在意思表示一致的基础上所达成的协议。17公法契约：德国法上的公法契约即我国所指称的行政合同 时效：时效要求行政程序法律关系主体在法定期限内作为或者不作为，否则在法定期限届满后即产生对其不利的法律后果。（p92) 18代理：指行政程序法律关系主体不履行或无法履行法定义务（职责）时，依法由他人代而为之。（p92） 19行政立法程序：行政立法程序是有权机关制定、修改和废止行政法规和规章
行政程序法治化
浅谈我国行政程序的建设 一、行政程序的含义 有行政行为就有行政程序。行政程序是指行政主体在行使行政权力，作出行政行为过程中所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和，是行政主体实施行政行为的空间与时间的表现形式。结合世界各国行政程序立法模式考察分析，行政程序的含义大致分为四种观念。 （一）认为行政程序就是行政诉讼。这是大陆法系国家的一种传统观点。大陆法系国家的传统是把每一法律部门都划分为两大构成部分，即实体法院程序法。例如把民事法律划分为民法与民事诉讼法，把刑事法律划分为刑罚与刑事诉讼法。 （二）认为行政程序既包括行政诉讼程序，也包括行政活动程序。这种观念因而也就包括行政权的设定、行政权的运行和对行政权的监督，对行政权的监督主要有行政监督和司法监督，司法监督就是行政诉讼或司法审查。美国与法国的行政程序就是这种观念的反映。 （三）认为是指行政主体的行政活动程序。这种观念主张行政程序应是行政立法和行政行为的程序，如制定行政法规、行政许可、行政指导、行政处罚、行政执行等行政活动的方式与步骤，而不包括法院的司法程序。如德国、奥地利、西班牙、瑞士、日本、意大利等国的行政程序立法便反映了这种观念。 （四）认为行政程序是行政法律关系主体在行政活动中所遵循的程序。这种观点认为，行政程序的主体不仅包括行政主体，而且包括行政相对人。行政程序不仅包括行政主体的行政活动程序，也包括相对人与行政法律关系有关的活动程序，即凡是行政法律规范确定的行政法律关系主体活动的程序都是行政程序。 通过比较，行政程序是指行政法律关系主体在行政关系运作过程中行为的方式、步骤、顺序及时限等程序的总和。这一定义的理由：、从行政程序萌生的原因来看，引入行政程序的本旨是维护社会公正和提高行政效率。这就必须为行政主体和行政相对人设定一套活动程序，保证两者能在行政法律关系中和谐相处，各得其所。、从行政主体行政行为程序与行政相对人的行为程序的关系来看，行政主体行政行为程序不能缺少行政相对人的参与配合，行政相对人的行为程序也无时无刻不受到行政主体活动程序的影响和制约，两者关系密切、互相渗透。、从我国当前行政程序法治实践和立法意图来看，行政主体行为程序与行政相对人行为程序两者缺一不可。两者存在对立统一的关系，如果行政程序仅仅安排行政主体的行为，而没有对行政相对人的行为作出安排，则行政法律关系无法构成和变更，也无法实现立法目的。、从当前我国行政法治现状与实践需要来看，由于行政机关权利日益膨胀和恣意行事“民告官”较难普遍存在，迫切需要行政程序改变现状。 二、行政程序的价值 行政程序价值是其内在价值与外在价值的统一体，外在价值由内在价值所决定，内在价值通过外在价值表现出来，二者关系密切不可分割。 （一）行政程序的内在价值 1、公正。行政程序的公正性体现在行政机关和行政相对人之间。行政程序要对主体之间的权利、 义务进行合理分配，应当考虑到行政权运行过程中双方主体在实体法上的不对等地为，在程序法方面必须加强行政相对人的程序性权利，同时必须对行政主体的行政行为程序进行明确而严
3行政程序法的基本原则
3．行政程序法的基本原则 (1)公开的原则。行政主体应当向行政相对人和社会公开其行政行为，主要有：公开行政所依据的行政法规和规范性文件；公开行政决定，包括行政处理、处罚、强制执行、裁决和复议决定等；公开行政过程包括行政机关的设置及不涉及国家或私人保密的一切情况。 (2)公正的原则。要排除行政主体可能造成偏见的因素，是指公平的对待行政相对人或相对人各方的原则。 (3)正当的原则。行政行为应当正规地、符合理性地进行，具体要求是正规性和逻辑性。行政主体的地位、职权以及采取的方式、步骤等都有严格的根据；行政程序的因果关系应当合乎逻辑、合乎理性。 (4)参与原则。公民或行政性对人对行政行为有权表达自己的意见，并且使这种意见得到应有的重视。参与原则是行政程序法的核心，在可能的条件下，扩大公民或行政相对人对行政行为的参与权。 (5)复审原则。行政行为在一定条件下应当进行复核。其理论依据是行政行为的失误难以避免性。行使复审职能的国家机关主要有： ①原行政政主体之外的行政机关，其复审称之为“行政复议”。 ②司法机关，其复审称之为“司法审查”。由于行政复议机关仍然是行政机关，因此，行政复议之后仍然可以进行司法审查，司法审查成为终审。 (6)效率原则。行政行为应当用最短的时间、最少的人力、物力和财力取得最理想的行政结果。但是，由于行政主体处于主导地位，有时行政主体以提高行政效率为名，减少或免除自己行政程序的义务，限制或剥夺行政相对人的程序权利，增加自己的自由裁量权，使效率成为“专制”的借口。因此在贯彻效率原则的同时，要防止行政机关滥用这个原则。 --------------------------------- 4．行政程序法的基本制度 (1)告知制度。行政主体在实施行政行为的过程中，应当及时告知行政相对人拥有的各项权利，包括申辩权、出示证据权、要求听证权、必要的律师辩护权等。 告知制度的具体要求是：行政主体作出影响行政对人权益的行为，应事先告知该行为的内容，包括行为的时间、地点、主要过程、作出该行为的事实依据、相对人对该行为依法享有的权利等。告知制度一般只适用于具体行政行为，对于行政行为的内容及根据的重要事项，必须事先告知。 告知制度的主要作用：一是尽可能防止行政主体违法或不当行为的发生，给行政相对人造成既成的不可弥补的损害。二是有利于减少行政行为的障碍或阻力，保障行政行为的顺利实施。三是事