行政程序法法典问题研究
行政程序法律的制度
行政程序法律的制度首先分四个方面讲解了行政程序法律制度的内容和作用。
(一)程序和行政程序行政程序法律制度是有关行政程序的法律规范的总称,是行政程序的法律化、制度化。
要明确行政程序法律制度,首先要了解程序和行政程序。
所谓程序,就是行为从起始到终结的长短不等的过程。
构成这一程序过程的不外是行为的步骤和行为的方式,以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。
行政程序,就是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过程。
步骤,就是实现某一程序的若干必经阶段;方式,是实施行为的方法和形式,两者构成程序的空间表现形式。
例如,按照《治安管理处罚条例》规定,公安机关作出处罚的步骤是传唤、询问、取证和裁决。
传唤需要用传唤证,询问要有笔录,裁决要有书面决定等等,这些活动就是行为过程中的步骤和行为方式。
整个行为过程就是由一个接一个的步骤和方式联结而成的。
完成这一程序过程需要用一定的时间。
为提高效率,就需要有时限;完成这一程序步骤,还必须遵循先后次序。
如上例,必须先取证后裁决,不能颠倒为先裁决后取证。
这就是顺序。
时限和顺序构成程序的时间表现形式。
行政程序就是由上述步骤、方式、时限、顺序为要素构成的行政行为的过程,是空间形式和时间形式的统一。
行政程序的最大特点在于,行政程序是行政机关作出行政行为的程序。
行政法律关系是由行政机关和相对一方的公民、法人或其他组织组成的,但行政程序仅指行政机关作出行政行为时应遵循的程序,而不是相对一方应遵循的程序。
公民、法人或其他组织在向行政机关提出某项申请时,行政机关常常为他们设定程序,如据报载,要申请办一批发市场,需经112道程序(盖112个章)。
为避免行政机关在设置这类程序时给公民带来不便,甚至造成损害,行政程序法律需要对此规定一些原则,例如便民原则、及时原则、公布申请条件原则等。
它们也就成为行政机关应遵守的程序原则。
(二)行政程序法律制度的主要特点由于行政程序法律制度的发展,程序法律已经冲破司法范畴,扩大到一个更为广阔的领域。
专题五：行政程序之比较
制定背景
战后人权思想影响；
行政法典化的需求；
实务界的努力推动；
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主要内容
和美国的APA相比，德国的行政程序法典是实
体和程序的混合，共分8章103条，具体内容如下：
1、行政程序主体； 2、行政程序的一般规定； 3、行政处分（行政处分）；实体内容； 4、公法契约（行政合同）； 5、特种程序； 6、法律救济程序；
两大法系的混合：日本行政程序介绍
二战前：受德国法的影响，忽视行政程序的研究； 二战后：受美国法的影响； 日本于1993年颁布现行行
政程序法，1994年正式实施。
主要内容 主要特点
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主要内容
日本1993年的《行政程序法》是美国高压政策
的结果，只有6章38条，具体内容如下：
法律、法规之中，不制定统一适用于各行政领域、各
部门、各类别行政行为基本程序的专门行政程序法典。
在分散模式下，立法机关分别就特定领域或特定
事项制定单行行政程序法律、法规。如行政法规、规 章制定程序法、行政许可程序法、行政处罚程序法、
行政强制程序法、行政征收程序法、行政裁决程序法
等。这种模式更不排除在个别行政实体法律、法规中
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主要特点
1、最大的特点是将行政行为与行政合同等实体内
容规定在行政程序法中，形成实体与程序并列的鲜
明特点，从而使行政程序法实现了行政程序与行政
法总则法典化的双重功能。
2、将行政程序分为一般程序和特种程序，其中特 种程序规定了正式行政程序和确定计划程序。
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英美法系——英国
行政程序法
问题
电白县政府的行为是否违反相关法律规 定？ 电白县政府的行为是否违反法律程序？ 电白县政府应负什么责任，为什么？
评析
电白县政府的行为是否违反相关法律规定？ 电白县政府化整为零的做法属于违法审批，这实际上 是对农民权益的一种严重的侵害。按照原来《土地管理 法》的规定，3亩以下的耕地和10亩以下的其他土地县 级政府有权批准，但是由于在实践中，地方上违法批地 化整为零的做法很普遍，所以在1998年新的《土地管 理法》制定的时候把这个权力上收了。
行 政 程 序
行政裁判程序
行政程序法的概念
行政程序法是指调整行政主体作出 行政行为的过程中所遵循的程序的 法律规范和原则的总和。
行政程序法的作用
监督和控制行政权
保护相对人的合法权益
提高行政效率
第二节 行政程序法的历史发展
国外行政程序法的历史发展 我国行政程序法的发展
国外行政程序法的历史发展
十一届三 中全会 开始受 重视
建国初期 不受 重视
1990年之后 非常 重视
法规和规章
程序法包含于 实体法中
程序法系统化、 法典化
我国行政程序法的发展
从1996年开始，北京大学有关专家就着
手研究起草《行政程序法》 。几十位专家
参与起草和调研，历经多次研讨和修改，
已经定下了法律的整体框架。有关起草工
行政权的扩大与行政程序法的初步发展 19世纪末到20世纪初，是行政程序法兴起时期。1889年
西班牙制订《行政程序法》，1925年奥地利颁布《行政
程序法》。
Байду номын сангаас
行政程序法典化的阶段
澳门行政程序法典
澳门行政程序法典第一部分一般原则第一章引则第一条（定义）一、行政程序，系指为形成与表示公共行政当局意思，或为执行该意思而进行之一连串有序之行为及手续。
二、行政卷宗，系指体现组成行政程序之行为及手续之文件整体。
第二条（适用范围）一、本法典之规定，适用于从事公共管理行政活动时与私人建立关系之公共行政当局所有机关，亦适用于不属公共行政当局之本地区机关在执行实质上之行政职务时所作属行政事宜之行为。
二、本法典之规定，亦适用于被特许实体在行使当局权力时所作之行为。
三、透过法律，得将本法典之规定适用于谋求公益之私人机构之机关所实行之活动。
四、本法典所订定之行政活动之一般原则，适用于行政当局实行之所有活动，即使所实行之活动仅属技术性或仅属私法上之管理亦然。
五、本法典有关行政组织及行政活动之规定，适用于行政当局在公共管理领域内之所有活动。
六、本法典之规定，只要不致减少对私人之保障，亦候补适用于特别程序。
第二章一般原则第三条（合法性原则）一、公共行政当局机关之活动，应遵从法律及法且在该机关获赋予之权力范围内进行，并应符合将该等权力赋予该机关所拟达致之目的。
二、在紧急避险时未依本法典所定之规则而作出之行政行为，只要其结果不能以他法达致，均为有效；但受害人有权依据有关行政当局责任之一般规定，获损害赔偿。
第四条（谋求公共利益原则及保护居民权益原则）行政机关有权限在尊重居民之权利及受法律保护之利益下，谋求公共利益。
第五条（平等原则及适度原则）一、与私人产生关系时，公共行政当局应遵循平等原则，不得因被管理者之血统、性别、种族、语言、原居地、宗教、政治信仰、意识形态信仰、教育、经济状况或社会地位，而使之享有特权、受惠、受损害，或剥夺其任何权利或免除其任何义务。
二、行政当局之决定与私人之权利或受法律保护之利益有冲突时，仅得在对所拟达致之目的属适当及适度下，损害该等权利或利益。
第六条（使用正式语文原则）公共行政当局之机关从事活动时，应使用澳门之正式语文。
行政程序法基本原则
行政程序法基本原则篇一：我国行政程序法的基本原则探讨【内容提要】在当代，法治是实现民主与自由的一个重要标准。
依法治国是我国的治国方针，是世界环境体系下的大趋势。
它要求我国行政职权行使法治化，公正化，高效化。
在这种背景下我国关于制定《行政程序法》的呼声也日益高涨，同时相关部门也在起草中。
所以现阶段，关于行政程序法基本原则的探讨对我国行政程序法在立法指导以及对规则的补充等方面都具有举足轻重的意义。
本文对行政程序法基本原则的内涵进行了确定把握，同时通过对世界各国行政程序立法的分析说明，并充分结合我国国情对行政程序法基本原则的具体内容进行了阐述。
【关键词】基本原则法律程序价值取向具体内容行政程序是指行政主体实施行政行为时必须遵守的方式、步骤、空间和时限。
[1]它针对的是行使行政职权的过程，具有产生行政行为效力的结果。
这使行政程序区别于行政诉讼这种事后救济程序，因为在行政诉讼判决之前，该行为是已具备法律效力的。
行政程序法的基本原则是该法的理论基石，在某种程度上决定着行政程序法的制定和执行情况。
对它的研究有利于构建合理、完整的行政程序法体系。
因此，笔者认为亟需对行政程序法基本原则的有关内容进行研究。
一、行政程序法基本原则内涵的界定（一）“基本原则”的内涵“原则”一词在现代汉语中的公共含义为说话或行事所依据的法规或标准。
[2]在法律英语中，原则具有以下含义：（1）法律的诸多规则或学说的根本真理或学说，是法律的其他规则或学说的基础或来源。
（2）确定的行为规则、程序或法律判决明晰的原理或前提，不能对之证明或反驳，它们构成一个整体或整体构成部分的实质，从属于一门科学的理论部分。
[3]所以，原则应当有别于规则，规则是原则的具体化，原则则是规则的抽象反映，具有概括性。
同时，具体原则也应当有别于基本原则：前者是一定领域内规则的反映，而不包括每个领域；后者则具有普遍适用性，包括所有领域。
可以说，具体原则是基本原则在特定方面的体现，较之具有范围的限定性和内容的灵活性。
行政程序法的价值及立法意义
行政程序法的价值及立法意义一、行政程序和行政程序法实施任何行为都离不开必然的方式、步骤、顺序和时刻的延续性，这确实是行为的程序。
当法律要求某种行为必需符合必然的程序时，程序确实是对实体活动的约束，程序与实体一样重要，程序的不妥必然致使实体结果的不公正，程序的违法同会致使行为的最终违法。
行政行为同其他行为一样，有必然的方式、步骤、顺序和时刻的延续性，即行政程序。
行政程序的法律意义，主腹地表现于它与行政机关的实体行政活动的关系上。
行政程序的要紧作用，第一是保证明体法的实施，实现实体正义。
法律要求将行政程序作为行政实体职权合法的必要条件，将程序因素纳入实体权利的实现进程。
同时，行政程序还具有宪法上的重要意义，承载实在现个人权利，落实宪法理念的重要作用。
在行政活动涉及到个人大体权利时，当事人有权提出自己的观点和主张乃至参与到整个行政决策中，国家机关有义务去保证这一程序权利的实现。
任何违背公正程序的行政活动，都有可能组成对公民大体权利的侵犯。
依照杰里·马修的观点，程序理性是公认的依如实质标准作成决定的最靠得住方式。
因为人性是容易犯错的，可能因为成见或专门利益等不可捉摸的心理因素而阻碍判定，因此，为了追求客观、理性、公正的决定，必需有程序法的规制，用以制造集体意识和尊重人性尊严，令人们能够预见政府行为，减少裁量行为的错误，从而精准地实现实体法。
行政程序法是以实现公共行政职能为目的，调整行政法律关系主体在行政活动中的程序法律标准和原那么的总和，要紧调整行政主体实实施政行为时所遵循的程序，包括行政行为所遵循的方式、步骤、顺序和时刻等要素，同时也调整行政相对人在行政活动中的行为程序，它是将阻碍相对人实体权益及行政效率的重大行政程序法律化的结果。
行政程序法是行政法的重要组成部份，有利于标准和制约行政权合法行使，避免其失职、越权和滥用职权，增进行政法治，有利于提高行政相对人的法律地位，保护其人格尊严，为其实现合法权益提供程序保障，有利于增进行政权合理行使，提高行政效率，使得公共利益与私人合法权益得以同时合理实现。
行政程序法典将成为我国保障依法行政的基本程序法
行程法将为国障法政基程法 政序典成我保依行的本序
口 杨海坤
随着我国经济体制改革和政 治体制改革 的深 收费法等也在加紧制定过程 中，但从整体上看 ， 我 入进行 ，以及法治 国家和法治政府建设 目标 的确 国行 政法律 、 法规 中程序法不发达 、 不清晰的情况 立 ，我国调整行政基本关系的立法步伐大大加快。 依然存在 ， 许多程序性规范往往混杂甚至淹没在实 制定 行政程序法 已列入十届全 国人大常委会 的立 体法中， 对程序 的规定过于原则 、 笼统 ， 尤其缺乏统 法规划 ， 国人大常委会法制工作委员会已经开始 全
行政相对人的合法权益 ， 使行政相对人的利益得到 切实的保障。从一定意义保障法。行政程序法 的存在有两种形态 ， 种是 行政程序法 规范 分散存在 于行政 法律 、 法 规、 规章 中， 往往涉及规范某一种类 的行 政行 为的 程序 ； 另一种是制定一部统一 的行政程序法 ， 是行 政程序 的基本法 ， 也是行政程序的统一法典 。 现在 ， 纳入全 国人大常委会立法规划 的行政程序法是指 后 一种 ，就是要借鉴世界上很多 国家和地 区的经
开管理 ， 以至于我们每个 人都免不了要 同政府打交 品， 不予开具扣押清单 ， 至对老百姓拳脚相 向。 甚 产 道。西方有句俗语 ： 现代人 “ 从摇篮到坟墓 ” 都离不 生这样一些违反乃至践踏程序的行政行为 。 势必严 开政府 的管理 ， 此言并非言过其实。但是 ， 还要看 重损伤行政机关 与执法人员 的形象 ， 损害行政相对 到， 政府管理也免不 了有偏差 ， 因为政府 的行为是 人 的利益 ，跟建设 和谐 社会 目标显然是背道而驰 由政府工作人员做 出来 的。政府工作人员也有七情 的。这种种情况都凸现 出当前我 国制定专门的行政 六欲 ， 如果没有法律和道德 的约束 ， 他们很容易做 程序法典 的必要性与紧迫性 。 出伤害人 民的事情来 ， 这就是要求政府依法办事最 三 、当前制定行 政程序法典重点解决什么问 浅显 的道理 。除此之外 ， 政府工作人员也有行政能 题 ？ 力和认识水平高低的问题。因此必须约束政府及其 现在 ， 世界上法制健全或者 比较健全的国家和 工作人员 的行为 ， 提高他们 的执法水平 。除了对他 地区 ， 通常都制定 了 比较完善的行政程序法 ， 具有 们 的实体法方面的要求外 ， 很重要的就是对他们行 统一行政程序法典的国家和地区也不在少数 。 但各 为的程序法方面的要求。因为政府工作人员随心所 国、 各地区的行政程序法典在 内容和形式方 面都有 都反 本地 区的实际情形和具 欲办事 ，往往集 中地表现在他们不按法定程序办 很多差别 ， 映了本 国 、 事 ， 怎样干就怎样干 ， 想 以致背离政府存在 的目的。 体要求 ， 不是千篇一律的。中国有独特的国情特点 ， 大家知道 ， 历史上各类专制政府有一个共同特点就 所 以， 我们一方 面要善 于借鉴 和吸收别 国、 的地 别 是信息不公开 ， 暗箱操作 ， 么事情都不让老百 区已有的制定行政程序法典的经验 ， 搞 什 另一方面一定 姓知道 ； 专制政府还有一个特点就是蛮不讲理 ，君 要根据我们的实 际情况来制定适合 中国人 民所需 “ 要臣死 ， 臣不得不死”没有什么道理可讲的。现在 要的行政程序法 。经过 ２ 多年的改革开放 ， ， Ｏ 尤其是 在社会主义市场经济体制初步建立 的情况下 ， 我们 我们 已经处于人 民当家作主的民主时代 ， 已经 情况 大变 。但是 ， 应该看到我 国是一个具有几千年封建 需要建立 的是一个 民主 的有 限的高效的政府 ， 是一 专制传统的 国家 ， 官本位 、 权力 至上 的传统没落观 个服务型政府 、 责任型政府 、 法治型政府 ， 这个政府 公 公正 的符合 念还不可能荡涤干净。即使经过 了多年的改革开 所遵循 的程序必须是体现公平 、 开、 放， 旧观念、 旧传统还有相当大的市场。我们 的资讯 理性、 护人权 的程序 ， 保 在法律上来讲 ， 就是要建立 公开还有许多的限制 ； 有些执法部门乱处罚 、 乱征 起一套行政法上的正当法律程序。其直接 目的就是 用、 乱强制 ， 根本不讲什么理由 ， 更不告知人民救济 以正当法律程序来控制公权力 ， 主要是控制我国行 之道 。近几年 ， 听证之风开始盛行 。 但群众反映说 ： 政权的行使。因此 ， 我们不能期望 “ 毕其功于一役” ， 有些物价 听证会完全是走过场 ， 听证笔录没有 实际 把所有 的好的行政程序制度统统规定下来 ， 也不能 意义 ， 听证也就成了“ 聋子的耳朵——摆设 ” 。实际 面面俱 到 ， 我们 的行政程序一步登天 ， 幻想 天衣无 上， 老百姓 为政府行为所苦 ， 往往居多是为繁杂 的 缝。 行政程序所苦。有一种情况是我们经常会碰到的， 第一 ， 我们要确立行政程序法典的立法 目的或 项正常 的申请 ， 行政机关总是拖着不办理 ； 到行 者叫 目标模式 。根据我 国国情 ， 我们的 目标模式应 政机关办事 ， 往往找不到人 ， 办不成事。特别是要多 该是确立 公正与效率兼顾 、 公正优先 的模式 ， 这是 个行政机关 同意的只要一家行政机关不到位 ， 申请 比较先进的，也是最适合中国发展 中的国情的要 人就只能“ 在那里。我们 的 ＾ 死” 大代表和政协委员 求 。行��
行政程序法的立法模式有哪几种？我国应采取何种立法模式？
行政程序法指调整行政程序关系的法律规范的综合。
从立法形式上考察，行政程序法主要分为法典模式和分散模式。
法典模式指一个国家把行政程序法律规范集中于一个专门法规之中，而这种专门法规的名称又往往直接称为“行政程序法”。
分散模式指并没有专门的法典来表形行政程序法，而是通过盘里、普通法原则或其他零星的成文法规来体现。
我国行政程序法的现状：我国目前并没有一部完整的《行政程序法》。
有关行政立法程序、行政执法程序、行政裁判程序等散见于相关的行政实体法中。
但是行政机关内部工作程序的规定比较发达和完善。
我国应该采取的立法模式：我国传统上是成文法典的国家，所以法典以治理社会的做法是可以为人们所普遍接受的。
但是这种立法模式需要较高的立法技术，否则不容易制定出一部较为科学的法典。
鉴于我国的立法技术和行政法学理论发展的状况，近期可先制定单行的行政程序法，除已制定的行政处罚法、行政复议法、行政许可法等，还有“行政强制法”、“行政调查法”等。
通过切实有效实施上述法律，将行政程序法所内涵的价值与观念为社会基本接受，等条件成熟后再编纂为统一的行政程序法典。
当然我们现在就开始起草制定统一的行政程序法典，也不排斥单行立法的同时进行，在行政程序法实施若干年之后再进行一次法典编纂，也不失为一条可行之路。
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行政程序法法典问题研究
【关键词】行政程序法；湖南省；行政程序规定
1 《规定》出台背景
加强行政程序建设，推动行政程序立法是建设社会主义法治政府的必然要求。
党的十七大报告指出，要“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力，履行职责”。
当前，我国仍然没有制定出一套统一的行政程序法典，2003年被列入十届全国人大常委会五年立法规划的《行政程序法》由于多方面原因迟迟未出台。
行政程序立法方面的缺失严重制约了法治政府、规范政府、阳光政府、责任政府和服务型政府的构建与完善，在这样一种制度供给落后于实践需求的背景下，湖南省政府率先打破了“先中央，后地方”的立法路径，提出了程序法建设“先地方，后中央”的设想，于2008年4月9日通过、10月1日开始实施《湖南省行政程序规定》，该《规定》是我国首部用来规范政府自身行为的方性行政程序规定，它填补了我国行政程序立法制度设计领域的空白，对我国程序法制建设和行政法学研究都具有重大意义。
2 《规定》概述
2.1 立法目的
《规定》第一章第一条就指出了立法目的，即“为了规范行政行为，促进行政机关合法、公正、高效行使行政职权，保障公民、法人或者其他组织的合法权益，推进依法行政，建设法治政府”。
简言之“以程序控权，促依法行政”。
我国现行的行政立法主要是职
权法，对部门职权的规定比较详细，但具体行政行为的操作性规范甚少，巨大的行政自由裁量空间游离于法制监督外，行政程序上的违法现象颇为常见，不仅损害了相对人的合法权益，还严重影响了行政执法的公信力。
“重实体，轻程序”可以说是我国行政执法部门的一个亟待纠正的传统，《规定》正是希望通过对行政程序的正当设置与完善来更好地规范与监督行政权力的运行，从而推进依法行政，建设法治政府。
2.2 基本原则
《规定》第一章第五至第八条分别论述了行政程序包含的四个基本原则：依法公开原则、鼓励参与原则、高效便民原则、信赖保护原则。
其中公开原则和参与原则被放到了更加突出的位置，并以专章的形式诠释公开和参与这两大基本原则，这样的制度设计方式在国外也极为罕见。
2.3 主要内容
《规定》共10章178条，在章节安排上以行政权力概念为核心，与行政法体系基本一致，可以分为绪论（第一章）、主体（第二章）、行为程序（第三章至第七章）、事后监督与责任追究（第八章和第九章）以及附则（第十章）五大板块，其中第三、四、五章以行政行为的种类为主线，第六、七章以程序制度的种类为主线，重点介绍行政听证制度和行政公开制度，这样的体系安排在一定程度上也影响了立法架构的逻辑性。
3 《规定》存在的缺陷和不足
3.1 立法架构的逻辑性有待完善
行政程序法的立法架构是指行政程序法的规定内容在结构体系上的安排与构造。
行政程序立法必须解决是以行政行为的种类为主线还是以程序制度的种类为架构。
在国外，成文时间距今较近较为完善的行政程序法令大都采用以“主体—行政行为程序—监督与救济”为主线，在行为程序制度设计中以“行为开始—过程—结束”为主线，以利于保证程序制度的逻辑性及制度的推行。
《规定》为突出公民参与和行政公开原则，以程序制度的种类为架构，通过专章形式表现，但行政决策、行政执法等制度又是按照行政行为的种类来架构，两者之间存在着内容交叉部分，同一制度的内容被分割在不同的章节之中不利于法规的理解和执行。
3.2 制度设计的经济性有待考察
行政立法的基本诉求通常表现为伸张公平正义、提高行政效率，在各种行政法律制度设计中，经济因素往往被置于细枝末节乃至可忽略不计的地位。
但实际上，制度运行中所需要的经济投入、可能产生的经济纠纷以及相关行政行为对社会经济的间接影响都制约着行政法律法规的有效实行和制度精神的实现。
国外的许多行政程序制度设计中都纳入了经济因素的考量。
美国的联邦行政程序法对民众查阅和复制机关规章等公共信息时应付的费用标准都作了详细规定，其目的是控制行政开支，更为重要的是可以限制政府机关通过设立经济门槛的手段，妨碍行政程序公正。
《规定》中，以控制行政程序经费开支、以避免行政机关间经济摩擦，或以限制行政
程序中出现经济门槛为出发点的制度条文是量小力微。
3.3 内容规定的操作性有待加强
《规定》虽然采用了功能主义的立法风格，凸显了实用性，相比于其他行政法规，其可操作性有所提高，但仍然存在着具体性不够或操作困难等问题。
比如关于听证主持人的规定，第六章第一百三十一条规定：“听证主持人应当具备相应的法律知识和专业知识。
听证主持人应当经政府法制部门统一组织培训。
听证主持人由行政机关负责人指定。
”这一规定并没有明确界定听证主持人的资格，并不能保证听证主持人具有相应的高素质。
3.4 程序保障的完整性有待填补
行政程序的有效运行必须依赖于强有力的司法审查体系。
《规定》中极少涉及行政诉讼程序和司法程序之间的实质关系。
《行政诉讼法》第十一条规定，地方政府规章无权扩大行政诉讼的受案范围，只有法律和法规才能扩大。
所以《规定》只能回避司法审查制度，行政监督欠缺司法保障使得地方性的行政规章“先天不足”。
在《规定》中，行政监督主要依靠行政系统内部的监督，这种行政权控制行政权的方式在充分保障程序的公正性方面给人们留下了质疑的
广泛余地。
没有司法权力作后盾支撑，无论是行政公开，还是公众参与，以及以这两者为逻辑支点展开的新型行政程序规则体系，都可能被行政系统内部的传统因素所阻隔与消化掉，这样的制度不仅不能发挥正效应，还可能增加制度运行的内部成本，造成制度资源的内耗与浪费。