创新和完善农村土地制度_解决_三农_问题

创新和完善农村土地制度，解决“三农”问题

刘继峰（西南大学政治与公共管理学院，重庆４００７１５）

［摘要］以家庭联产承包责任制为核心的农村土地制度，在历史上产生了巨大的前期制度绩效，随着农村社会经济的发展，我们要探索创新和完善这一制度的途径。［关键词］农村土地制度；创新；完善［中图分类号］Ｆ３２１．１［文献标识码］Ａ［文章编号］１００９－６５６６（２００８）０１－００２８－０３

ＩｎｎｏｖａｔｅａｎｄＣｏｎｓｕｍｍａｔｅＣｏｕｎｔｒｙｓｉｄｅＬａｎｄＳｙｓｔｅｍ，ＴｏＳｏｌｕｔｅＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ，ＲｕｒａｌＡｒｅａｓａｎｄＦａｒｍｅｒｓＱｕｅｓｔｉｏｎＬＩＵＪｉ－ｆｅｎｇ（ＰｏｌｉｔｉｃｓａｎｄＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔＩｎｓｔｉｔｕｔｅ，Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ４００７１５，Ｃｈｉｎａ）Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｃｏｕｎｔｒｙｓｉｄｅｌａｎｄｓｙｓｔｅｍｗｈｉｃｈｔａｋｅｔｈｅｆａｍｉｌｙｊｏｉｎｔｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎｃｏｎｔｒａｃｔｍａｎａｇｅｍｅｎｔｓｙｓｔｅｍａｓｔｈｅｃｏｒｅｈａｓｄｉｓｐｌａｙｅｄｔｈｅｈｕｇｅｐｒｅｌｉｍｉｎａｒｙｓｙｓｔｅｍａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔｓｉｎｔｈｅｒｅｆｏｒｍｈｉｓｔｏｒｙ．Ｗｉｔｈｔｈｅｃｏｕｎｔｒｙｓｉｄｅｓｏｃｉｅｔｙｅｃｏｎｏｍｉｃａｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ｗｅｍｕｓｔｅｘｐｌｏｒｅｔｈｅｗａｙｔｏｉｎｎｏｖａｔｅａｎｄｃｏｎｓｕｍｍａｔｅｔｈｉｓｓｙｓｔｅｍ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｃｏｕｎｔｒｙｓｉｄｅｌａｎｄｓｙｓｔｅｍ；ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ；ｃｏｎｓｕｍｍａｔｉｏｎ

“三农”问题的严重和待解之迫切，早已不言而喻。党和各级政府高度重视，把“三农”问题当作中国拟解决问题的重中之重。学术界对于“三农”问题的症结和解决途径进行了深入的探索，结论也是见仁见智。我们主张标本兼治的解决路径。深入农业生产的现实，我们认识到农村土地制度的改革和优化是“三农”问题治本之关键。本文试从创新和完善当前以家庭联产承包责任制为核心的农村土地制度的角度，对“三农”问题的解决做一些探索。

一、家庭联产承包责任制为核心的农村土地制度创新是提高农业生产绩效的基础

土地是一切财富的源泉，能否有效合理地利用有限的土地资源，实现土地资源的优化配置，关键在于合理的土地制度。建国后我们对这个问题的认识，走了一条曲折的探索之途。在社会主义制度建立初期，人们僵化地理解了马克思主义的科学社会主义理论并照搬苏联模

式，建立起了高度集中的计划经济体制，实行政社合一的农村人民公社。这种典型的供给主导型

［收稿日期］２００７－１１－１９［作者简介］刘继峰（１９８０—），男，安徽蚌埠人，西南大学政治与公共管理学院科学社会主义专业硕士研究生，研究方向为邓小平理论和“三个代表”重要思想。

天水行政学院学报２００８年第１期（总第４９期）２８－－和强制性的制度变迁方式，完全否定各级经济组织独立自主的经济实体地位，强化国家对农业生产和流通的干预。其明显的弊端在于产权的不明晰和缺乏必要的激励与约束机制，农民缺乏生产的自主独立性和积极性。由此决定了农村人民公社制度必然是一种低效率的经济制度，是注定要失败的。家庭联产承包责任制作为一种土地制度创新，矫正了被扭曲的农村传统集体经济体制（即农村人民公社制度），从而使我国农村土地制度发生了一场深刻的变革。这种家庭责任制就是在土地公有的基础上分户经营。它通过土地所有权和使用权的分离，确立了家庭经营的主体地位，农民逐步获得了经营的独立自主权和平等权，极大地调动了农民的积极性和创造性。之后，我国农村改革始终沿着这条主线前进，并创造了中国农业发展史上的一次奇迹。家庭承包制作为一种制度安排，在当时的历史条件下堪称农业经营取得最大制度绩效的好形式。我国社会主义制度确立后的农村经济改革和发展的过程证明，制度创新是调动农民生产积极性和发展生产力的出发点。一项好的制度安排是建立在劳动者自由权、平等权不断提高的基础上的，诚如马克思所指出的：“只有在劳动者是自己使用的劳动条件的自由私有者，农民是自己耕种的土地的自由私有者的地方，手工业者是自己运用自如的工具的自由私有者的地方，它才得到充分发展，才显示出它的全部力量，才获得适当的典型的形式。”二、创新和完善当前的家庭联产承包责任制是突破“三农”问题的必解因素理论上，制度效率有一定的时间长度和阶段性，即制度设计运行前期效率较高，随着时间的推移，效率递减。家庭承包经营的土地制度，是为解决温饱问题而设计的，它在推动农村经济发展的同时，其内在的、深层次的问题也日益暴露出来。随着我国以社会主义市场经济为导向的改革的推进，其边际效用日益递减，已呈现出制度上的缺陷。问题主要表现为：（一）土地产权关系模糊，产权不规范，导致土地所有权主体“虚置”，缺乏明确的人格化代表农地管理法规与制度不健全，缺少必要的对农地使用的监督和利益补偿机制，出现了农民在自己承包的土地上进行掠夺式经营（种地而不养地），

导致浪费耕地、滥占耕地现象严重，出现了土地资源紧缺与弃耕、薄耕的矛盾。（二）缺乏合理的流转制度，导致土地资源利用效率低下现行的土地制度无法适应土地应因家庭劳动力的增减和农户生产能力的涨落而经常进行调整的需要，尚未形成土地使用权流转的市场中介和动力，

无法实现集体土地使用权流转的规范化、市场化、法制化。农民投入的积极性下降，农业发展后劲不足。（三）家庭联产承包责任制导致土地规模经营细化，出现农业规模经营狭小与实现农业现代化的

矛盾土地承包过程中根据土地质量的差别（好坏、远近、水旱、山地平地等的区别），实行“分级切块”的“均田制”分配方式。这种超小规模的平均化经营和精耕细作，阻碍了土地与劳动力、技术等

生产要素的优化组合，不能发挥农业基础设施（如水利兴修、机械化操作等）的规模效益，导致了农业自我积累和自我发展能力的缺乏，是我国农业现代化进程中面临的一大障碍。所以，以“分地”为核心的承包制的成功只证

明了其合理性，即：“中国小农经济的生产力与‘分田到户’的生产关系是内在吻合的”［１］，是“现有农民的生产工具的水平（基本上是手工操作

的农具）决定的”［２］，并没有证明自身的优越性和先进性。随着农业生产力的发展，小农业与大市场的矛盾日益尖锐，加之“三农”问题的凸现和复杂化，在改革开放二十多年以后，有人对承包责任制

的持续发展提出了质疑，使我们认识到有必要对当前的家庭联产承包责任制进行制度的完善和创新。这是制度变迁的客观规律决定的，也是历史发展的必然要求。

三、把握农村土地制度改革的方向，探索创新和完善当前农

村土地承包制度的现实路径

土地是民生之本，对其改革关系重大，必须坚持正确的方向，从而探索出高效而有益的路径。

２９－－（一）把握农村土地制度改革的方向关于当前农村土地制度改革的观点，目前主要有三种，即土地国有化、土地私有化和完善集体所有制。从我国当前农村生产力发展的现状来看，土地私有化和土地国有化的观点都脱离了实际。因为，土地私有化将会导致国家对土地利用方向和利用结构失控，还有可能导致农村的两极分化，进一步扩大贫富差距，造成社会动荡。“在人口增加使人地关系高度紧张的国情的矛盾制约下，土地占有权没有向少数人集中的条件”［３］；土地国有化则意味着对农民无偿的剥夺，所有者主体仍然“虚置”，土地资源的浪费和低效率使用等问题仍无法得到有效解决。从目前家庭联产承包责任制的内在矛盾和缺陷来看，问题的根本并不在于土地集体所有制本身，而主要是由于土地集体所有制具体实现形式不当引起的。因此，我们应该把土地制度改革的重点放在对现行的土地集体所有制的创新和逐步完善上，而不是对它彻底否定。农村土地制度改革的方向应是明确土地集体所有权，搞活土地使用权，打破土地的平均承包格局，使土地经营向集中和集约化方向发展。（二）创新和完善当前农村土地制度的现实路径新时期我国农村土地制度的变革就是在产权关系明确化的前提下，遵循土地商品化、市场化的路线，搞活土地使用权，建立有效的土地产权、土地流转和土地使用和管理等制度。第一，核心是要改革传统产权制度，明晰土地产权关系。现行农村土地制度的创新要有所突破，就要以法律形式确定土地公有制所有权的人格化代表，实现土地所有权、经营权和使用权的分离，从而明确各利益主体之间的经济和法律上的责任关系。在形式上，可以尝试建立一个完善的农地产权激励机制，使产权结构向多元化发展。比如建立农村土地分级所有制，将土地所有权分解为社会所有权和个人所有权两部分，前者归国家拥有，后者由农户掌握。这样既确保了国家拥有从宏观上调控土地资源开发和利用的权利，又坚持了农户为基本经营组织单位。这种制度模式不会引起农村大的动荡，也为实现规模经营和农业现代化奠定了基础，因而“降低了制度变迁的成本，实现了稳定性和超前性的结合”［４］。第二，重点是要建立起市场化的、灵活高效的土地流转制度，促使土地向集中和集约化方向发

展。从土地流转的实行来看，在原则上要尊重土地使用权的市场属性，合理分配流出与流入双方的经济利益，同时必须遵循国家的相关法律法规政策。在不改变家庭承包经营基础地位的前提下，根据多

数农民的要求，本着自愿互利、等值等量、有利于生产的原则，调整零散地块，使每个农户的承包地块相对集中。在人地矛盾较为突出的地方，应坚持协商一致、有偿互利的原则。在形式上，可以根据

各地实情注重多样化。在集体组织内部推行一些初级的土地流转制度，如目前实际操作中的土地转包、土地代营、土地租赁等形式，从而尽最大可能削弱土地超小规模经营的负面影响。还可以尝试建立土地使用权的登记制度，为发展土地使用权交易

市场做出探索。第三，建立和健全农村土地使用和管理的法律法规，加强国家对土地使用的直接调控，切实保护好耕地。在具体政策和实践层面上，一是要加强农业立

法工作，做到“依法治农”，为农村土地制度改革提供有效而稳固的法制保障。对于农村土地的所有权和使用权、处分权、收益权都必须通过立法予以规范，明确和保护所有者和经营者的合法权益，调

节和仲裁各类土地纠纷，从而使农民对农业有明确的预期，加大对农地的投入，增加农地经济效益。二是要加强对农地利用的总体规划，完善国家对土

地的宏观管理体系，要为土地制度变迁提供一个完善的外部宏观环境，弥补政策的“真空地带”。在进一步开展对土地的数量、质量、权属关系、利用状况和基本条件等问题调查的基础上，建立土地档

案制度，完善地籍管理制度，健全承包与租赁合同管理制度等。三是要加强落实政策的实践指导，探索与不同地区相适应的保护耕地的具体范式，在试点的基础上逐步推广。●

参考文献：［１］［２］赵磊．“三农问题”的症结究竟何在［Ｊ］．农业经济问题，２００５，（６）：１５，１５．［３］温铁军．“三农问题”：世纪末的反思［Ｊ］．读书，１９９９，（１２）：５．［４］张吉清．“土地股份制”是深化农村改革的有效途径［Ｊ］，山东农业管理干部学院学报，２００４，（１）：