收回国有土地使用权有关问题的探讨(三)-曲宇辉
国有土地使用权的收回
国有土地使用权的收回法律法规《土地管理法》第五十八条：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权；（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的；依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
注解收回国有土地使用权的法定事由：（1）为公共利益需要使用土地的，包括城市基础设施、公益事业建设，国家重点扶持的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目需要使用土地的。
为公共利益需要使用土地的，不管是划拨土地还是未到期的出让土地，经过政府批准都可以行使国有土地收回权。
但是，应对原土地使用权人给予适当补偿。
（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。
对于这一类土地使用权收回，政府应根据实际情况对原使用权人给予适当的补偿。
（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的。
（4）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的。
（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
因前述第（3）、（4）、（5）项原因使土地不再被投入使用的，国家应当将这部分土地收回，且不给予补偿。
收回国有土地使用权的批准权限：除上述第三种情况按合同规定使用权自然灭失外，其他收回土地使用权的行为必然涉及对用地单位权利的剥夺，因此，必须经过一定的法律程序，由土地管理部门提出收回国有土地使用权的方案，报县级以上人民政府批准，依法收回使用权，并由原登记机关注销登记。
如果是为公共利益等建设项目用地收回的，则应当在报批建设项目用地时一并报送收回国有土地使用权的方案，经依法批准，由土地管理部门实施。
国有土地使用权收回问题实证研究（下）
国有土地使用权收回问题实证研究（下）“现行法对国有土地使用权收回的规定纷繁复杂，不同法律法规就土地收回问题所作的规定存在冲突与不完善的问题，由此产生司法适用的困境。
”05国有土地使用权收回的程序违法问题现行法对国有土地使用权的收回的规定有待完善，主要存在立法冲突以及缺乏具体规定的问题。
如对于行政处罚性质的收回，国土资源部就其中的闲置土地收回制定了《闲置土地处置办法》，然而其规定与本应适用的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）的规定存在一定的出入，再加上两者效力位阶的不同，其程序的适用是存疑的。
再如对于行政征收性质的收回，则基本上缺乏相关规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅针对房屋的征收作出规定，对土地则采取了回避的态度。
可是，房屋征收的本身目的并非房屋而是土地，[20]如此对房屋征收和征收性质的土地收回未能一并作出规定，显然是不适当的。
具体而言，实践中涉及土地收回过程中行政机关的程序违法问题主要涉及以下几类：（一）土地“通平义务”的履行根据《城市房地产管理法》第26条的规定，以出让方式取得的土地使用权“满二年未动工开发的，可以无偿收回土地，但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。
土地未按期开发，从而被土地出让方认定为闲置而收回，是实践中常见的问题，“通平义务”的履行便成为土地使用权人抗辩事由之一。
究竟是哪一方具有“通平义务”而未履行该义务致使土地因闲置被收回，是法院审查的重点。
通常而言，出让合同双方当事人会在土地出让合同中对“通平义务”的承担作出约定，法院只需对该项事实予以查明即可解决争议，那么在双方当事人并未对此作出约定的情况下，应当如何处理？（2015）行提字第27号行政判决书中，最高人民法院认为，双方签订的涉案土地出让合同并未约定出让土地应达到“七通一平”的开发利用条件，当时的法律法规也没有规定人民政府交付的出让土地须达到“七通一平”的开发条件，故认为政府没有该项义务。
土地使用权收回的法律依据
收回⼟地使⽤权，从新进⾏市场化的资源配置，对规范⼟地市场，促进可持续发展，具有特别重要的意义。
但在实际操作中，由于各地存在的问题的多样性和特殊性，⾸先要明确⾏使这⼀权⼒的法律依据和⽅式。
这对政府及⼟地管理部门正确⾏使权⼒、实⾏依法⾏政等措施⼗分必要。
为此，记者专门采访了这⽅⾯的资深专家、珠海市国⼟资源局⼟地利⽤科科长曲健先⽣。
收回⼟地使⽤权的⾏政处罚 曲健分析认为，收回⼟地使⽤权，对当事⼈影响较⼤。
因此，在作出⾏政处罚时，要找准与其相对应的法定主体，不能混淆、模糊概念，必须严格区分和把握。
因为主体不合法，则⾏政处罚⽆效。
这⼀⽅式，有下列六种情形：1、《中华⼈民共和国城市房地产管理法》（以下简称《房地产管理法》）第25条规定，在城市规划区内，以出让⽅式取得⼟地使⽤权进⾏房地产开发的，超过出让合同约定的动⼯开发⽇期满两年未动⼯开发的，可以⽆偿收回⼟地使⽤权；2、《中华⼈民共和国⼟地管理法》（以下简称《⼟地管理法》）第36条第1款规定，已办理审批⼿续的⾮农业建设占⽤耕地，连续2年未使⽤的，经原批准机关批准，由县级以上⼈民政府⽆偿收回⼟地使⽤权；3、《中华⼈民共和国城镇国有⼟地使⽤权出让和转让暂⾏条例》（以下简称《暂⾏条例》）第16条规定，未按⼟地使⽤权出让合同规定的期限和条件开发、利⽤⼟地的，市、县⼈民政府⼟地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直⾄⽆偿收回⼟地使⽤权的处罚；4、《⼟地管理法》第80条规定，对依法收回的⼟地使⽤权当事⼈拒不交出的，或者不按照批准的⽤途使⽤国有⼟地的，县级以上⼈民政府⼟地管理部门，有权做出责令交还⼟地、并处以罚款的处罚规定；5、《⼟地管理法》第76条规定，未经批准或采取欺骗⼿段骗取批准，⾮法使⽤国有⼟地的，由县级以上⼈民政府⼟地⾏政主管部门做出责令退还⾮法占⽤⼟地的处罚，收回国有⼟地使⽤权；6、《⼟地管理法》第70条规定，买卖或者以其他形式⾮法转让⼟地的，由县级以上⼈民政府⼟地⾏政主管部门没收违法所得，包括收回国有⼟地使⽤权。
关于闲置国有建设用地使用权回收制度的研究
关于闲置国有建设用地使用权回收制度的研究随着我国城市化进程的加快和经济社会的迅速发展，国有建设用地成为了稀缺资源。
然而，在城市化进程中，部分国有建设用地被闲置，未能有效利用，造成了资源浪费和城市空间的低效利用。
为此，相关部门出台了对闲置国有建设用地使用权回收制度，以促进土地的有效利用和城市空间的优化布局。
本文将对闲置国有建设用地使用权回收制度进行研究分析，探讨其实施效果和存在的问题及对策。
闲置国有建设用地使用权回收制度是指国家对闲置国有建设用地的使用权进行回收，并重新配置给有需要的单位或个人使用的一种政策措施。
其主要目的在于解决资源浪费和城市空间低效利用的问题，达到优化城市用地结构的目的。
回收制度的实施可以有效地激励地块使用人将闲置地块进行开发利用，提高土地利用效率，推动城市建设的可持续发展。
同时，回收制度也可以减少地皮的囤积现象，减少土地的浪费，提高土地的利用效益。
实施闲置国有建设用地使用权回收制度，在一定程度上取得了一些积极的成效。
首先，回收制度的实施有效地激发了各地块使用者的开发积极性，加快了城市用地的开发利用速度。
其次，回收制度有利于调整城市用地结构，提高城市的整体用地品质，促进城市的可持续发展。
再次，回收制度可以有效地减少土地的浪费，提高土地资源的利用效率，节约土地资源，保护生态环境。
然而，实施闲置国有建设用地使用权回收制度也存在一些问题。
首先，回收标准不够明确，导致一些地块使用者对回收制度产生疑虑，影响政策的执行效果。
其次，回收过程中存在一些法律和制度的漏洞，需要相关部门进一步完善相关政策法规，确保政策的执行合法有效。
再次，一些地块使用者对回收制度缺乏配合，导致回收工作的推进效果不明显，需要政府部门加强宣传和引导，提高地块使用者的参与积极性。
针对闲置国有建设用地使用权回收制度存在的问题，可以采取以下对策：一是加强政策宣传，提高政策的透明度和可操作性，使地块使用者对政策有充分的了解和认同。
地主土地收回法律规定(3篇)
第1篇一、引言土地，作为人类生存和发展的基础，自古以来就是社会生产关系的重要组成部分。
在我国历史上，地主阶级占有大量土地，形成了封建土地制度。
随着社会的发展和进步，封建土地制度逐渐成为社会发展的阻碍。
为了实现土地的公平分配，促进农业现代化，我国法律对地主土地的收回作出了明确规定。
本文将从地主土地收回的法律规定出发，对相关法律条文进行解读，并分析其实际应用中的问题及对策。
二、地主土地收回的法律依据1. 宪法《中华人民共和国宪法》是我国的根本大法，其中第四条规定：“中华人民共和国实行社会主义制度。
社会主义制度是建立在生产资料公有制基础上的。
生产资料的社会主义公有制是我国社会主义制度的经济基础。
国家保障社会主义公有制的实现。
”这一规定为地主土地的收回提供了宪法依据。
2. 土地管理法《中华人民共和国土地管理法》是我国土地管理的基本法律，其中第三条规定：“国家实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
土地的社会主义公有制是我国社会主义制度的经济基础。
国家保障土地的社会主义公有制的实现。
”这一规定明确了地主土地收回的法律依据。
3. 土地征收与补偿条例《中华人民共和国土地征收与补偿条例》是我国土地征收与补偿的基本法规，其中第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法征收集体所有的土地。
征收集体所有的土地，应当依照法定程序，合理补偿，保障被征收土地单位的合法权益。
”这一规定为地主土地收回提供了具体操作依据。
三、地主土地收回的法律规定1. 征收条件根据《土地征收与补偿条例》第二条规定，征收集体所有的土地应当符合以下条件：（1）为了公共利益的需要；（2）依法取得土地征收许可证；（3）合理补偿被征收土地单位的合法权益。
2. 征收程序征收集体所有的土地，应当依照以下程序进行：（1）拟定征收方案；（2）征求被征收土地单位、个人和有关部门的意见；（3）公示征收方案；（4）报请有批准权的机关批准；（5）实施征收。
出让土地收回法律规定(3篇)
第1篇一、引言土地作为一种重要的自然资源，在我国的经济和社会发展中扮演着至关重要的角色。
土地出让是指国家将土地的使用权在一定期限内出让给土地使用者，以实现土地资源的合理配置和经济效益的最大化。
然而，在土地出让过程中，由于种种原因，有时需要收回土地使用权。
本文将对出让土地收回的法律规定进行深入研究，以期为相关实践提供参考。
二、出让土地收回的概念及法律依据1. 概念出让土地收回，是指土地管理部门依法将已经出让的土地使用权收回的行为。
这种行为通常发生在以下几种情况下：（1）土地使用者未按约定使用土地，造成土地闲置或浪费；（2）土地使用者违反土地管理法律法规，损害国家利益或公共利益；（3）国家为了公共利益的需要，依法收回土地使用权。
2. 法律依据我国《土地管理法》及《城市房地产管理法》等法律法规对出让土地收回作出了明确规定。
其中，《土地管理法》第四十八条规定：“土地使用者未按约定使用土地，造成土地闲置、浪费的，由土地管理部门责令限期改正；逾期不改正的，收回土地使用权，并处以罚款。
”第五十二条规定：“土地使用者违反土地管理法律法规，损害国家利益或公共利益的，由土地管理部门责令改正，并处以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
”此外，《城市房地产管理法》第二十一条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期。
”三、出让土地收回的程序1. 提出申请土地使用者需要收回土地使用权时，应当向土地管理部门提出书面申请，并提交相关证明材料。
2. 审查批准土地管理部门收到申请后，应当对申请材料进行审查。
审查内容包括土地使用者的基本情况、土地使用情况、闲置原因等。
经审查符合条件的，土地管理部门应当批准收回土地使用权。
3. 公告土地管理部门批准收回土地使用权后，应当依法进行公告，告知土地使用者及相关利害关系人。
4. 强制执行土地使用者收到公告后，应当在规定期限内自行腾退土地。
如何进行国有建设用地土地使用权的收回
如何进行国有建设用地土地使用权的收回国有建设用地土地使用权由国家有权机关依法出让或划拨给使用者后，在一定条件下可依法进行收回。
但是，在收回国有建设用地土地使用权时，往往面临一系列实体法律问题及程序法律问题，导致不少地方开展此项工作存在障碍，尤其是基础设施建设及城市更新改造过程中涉及国有建设用地土地使用权收回问题，因具体工作开展与法律规定往往存在一定差异，导致该工作难以推进并严重影响了项目的快速推进。
什么情况下政府可以收回国有土地使用权呢?国有土地使用权收回的流程和工作如何开展呢?本文简单阐释如下：国有建设用地土地使用权收回的法律依据1.《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
”2.《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。
”3.《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的;(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的;(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。
关于国有建设用地使用权到期处置探讨
关于国有建设用地使用权到期处置探讨我国地基本土地制度不断的在进行完善和修改，其中依法、有偿、有权限出让国有建设用地使用权是我国现行的基本土地制度之一。
自上世纪八十年代以来，这项制度在全国逐渐的开始推行，有效的对国有建设用地的使用权管理问题进行了划分和规范，同时也解决了商业用地的问题。
标签：国有建设用地；使用权；使用期限国有建设用地使用权限的出让，促进了国计民生的发展也规范了我国国有土地的使用情况。
随着时间的推移，部分土地到达了使用年限，后期使用大笔的资金缴纳“延期”费用的报道不绝于耳。
关于国有建设用地使用权到期处置问题，得到了全国人民的广泛关注。
1、国有建设用地使用权到期处置问题现状我国虽然实行了土地有偿制度，但是制度中的许多内容还不完善，导致后期实践当中问题重重。
国有土地出让制度中，土地的出让期限和到期处置问题得到了人们广泛的关注。
虽然不同用途的土地可使用的最高出让年限经过法律的明确规定，但是在处理中仍然有许多模棱两可的地方，这些规定大多都会比了土地出让续期的问题，关于续期是否需要交费、如何交费、交费比例多少等等都没有明确的规定，这就导致了在管理当中面临无据可依的问题，切实的影响了我国国有土地的管理和再利用。
目前，我国在逐步开展国有建设用地使用权限到期处置问题，这样既符合当前我国土地管理的需要，有能够促进我国土地管理制度的进一步完善，为我国的土地管理工作提供更合理的方案。
明确国有建设用地使用权到期处置问题，能够有效的提高土地的利用率，推进了我国城镇化发展的进程；实现了国有资产的增值保值问题，并能够完善我国现有的土地管理制度，具有十分深远的意义。
2、权限处置在国内外的实践2.1深圳经验：缴纳方式与产权效力的平衡为了更好地解决到期土地续期问题，深圳市规定，如果续期，业主必须支付地价。
有两种支付方式可供业主选择：一是一次性支付，补交地价数额为相应用途公告基准地价的35%，并按約定年期修正；二是采取年地租的方式，业主每年交付租金，标准由国土部门定期发布。
浅谈国有土地使用权的收回补偿问题
浅谈国有土地使用权的收回补偿问题作者：罗艳来源：《农村经济与科技》2018年第20期[摘要]随着城市的不断扩张，在城市房屋拆迁中，容易出现政府和被拆迁者双方意思表示不一致，从而导致拆迁困难的情况。
另外不仅在城市扩张的过程中涉及该种问题，在城市内部翻新的时候也会遇到这种问题，而这些问题都会导致社会不安定因素的发生，为了社会的稳定和城市化进程的稳定发展，我们需要对国有土地使用权的收回补偿问题做出规定。
所以本文就对国有土地使用权制度及收回制度的确立做出探讨，并对国有土地使用权制度的收回补偿制度做出解释，并提出了一些解决该问题的办法。
[关键词]国有土地;使用权;收回补偿问题[中图分类号]F301 [文献标识码]A在国家把土地分配给各单位各组织使用后，在现在会由于城市化的原因或者新功能区划分的原因需将这些土地都回收起来，而这就涉及赔偿问题，政府统一的国有土地收回与企业的征地还有不同的是拆迁款协商的问题，也就是国有土地使用权的收回补偿问题，政府在做出统一规划后补偿款是确定的，而企业是可以协商的，这就导致了各组织机构对拆迁的不支持甚至闹出不愉快的问题。
于是各种拆迁闹剧就出现了，而解决这些的办法就是需要一个明确的制度来规定，规范政府、企业和各单位的行为，共同为国家的发展做出贡献。
1 国有土地使用权收回制度的确立1.1 城市国有土地制度的确立我国自从1839年签订《马关条约》后，开始走入半殖民地半封建社会，此时的土地都是地主或者官僚、殖民者的。
民众是没有土地可言的，即使是有，大多也是寥寥无几。
到1912年，清政府灭亡，我国开始进入新民主时代，虽说是新民主时代但是土地还是掌握在地主和军阀手中，民众并没有拥有土地的权利。
到1949年新中国成立，土地制度确立，所有土地属于国家或者部分集体，由政府统一调配，这就开始了公社运动。
到小岗村“包田到户”生产体系责任制的出现，个人使用集体土地进行生产或者房屋建造。
再到1986年《土地管理法》的颁布明确了国有土地使用制度和回收制度，然后1994年《城市房产管理法》颁布后，更奠定了《土地管理法》基本法的地位。
《2024年违约性收回国有建设用地使用权法律问题研究》范文
《违约性收回国有建设用地使用权法律问题研究》篇一一、引言随着城市化进程的加速，国有建设用地使用权的流转日益频繁。
然而，在土地使用权流转过程中，违约性收回国有建设用地使用权的问题逐渐凸显。
本文旨在通过对违约性收回国有建设用地使用权法律问题的研究，分析其现状、问题及成因，探讨其解决路径，以期为相关法律制度的完善提供参考。
二、国有建设用地使用权概述国有建设用地使用权是指国家依法将一定年限的国有土地使用权出让给单位或个人使用，由受让人支付土地出让金的权利。
国有建设用地使用权的流转主要包括出让、划拨、租赁等方式。
在土地使用权流转过程中，违约性收回是指因土地使用权受让人违反合同约定或法律法规规定，导致国家有权机关依法定程序收回土地使用权的行为。
三、违约性收回的现状及问题1. 现状分析当前，我国在国有建设用地使用权收回方面存在较多违约性收回的情况。
由于部分受让人在取得土地后，未能按照合同约定的用途、期限和条件进行开发利用，导致国家有权机关依法定程序收回土地使用权。
此外，部分地区在土地征收、拆迁等过程中，存在违规操作、损害受让人合法权益的情况，也导致了违约性收回的发生。
2. 问题剖析违约性收回国有建设用地使用权的问题主要表现在以下几个方面：一是法律制度不完善，导致收回程序和标准不明确；二是执法不严，部分地区在执行收回决定时存在滥用权力、忽视受让人合法权益的情况；三是监管不力，土地使用权流转过程中的监管机制不健全，导致违规行为频发。
四、违约性收回的成因分析1. 法律法规体系不完善当前，我国关于国有建设用地使用权收回的法律制度尚不完善，导致收回程序和标准不明确。
部分条款过于笼统，缺乏可操作性，难以适应实际需要。
此外，相关法律法规之间存在衔接不顺畅、相互矛盾的情况，也影响了法律制度的执行效果。
2. 利益驱动下的违规行为在土地使用权流转过程中，部分受让人为追求短期利益，忽视长期发展，违反合同约定或法律法规规定，擅自改变土地用途、延期开发等。
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收回国有土地使用权有关问题的探讨（三）/曲宇
辉
收回国有土地使用权有关问题的探讨（三)
曲宇辉
新《土地管理法》[1]实施以来，尤其是《国务院关于深化改革严格土地管理
的决定》（国发[2004]28号）下发后，各级地方政府及其土地行政主管部门加
强了对建设用地清理工作力度，一些地方己依法收回了一些土地，但也由此引
起了一些诉讼。在这些诉讼中，对行政划拨土地的收回是行政机关依据国家公
权力、依据行政职权作出的行政行为，各方面都一致认同。但对出让土地使用
权的收回，不仅原、被告双方，包括法院的同志，对这些诉讼应按行政诉讼还
是民事诉讼审理，都存在不同的看法。
笔者在《收回国有土地使用权有关问题的探讨（一）》中，已对收回土地使用
权行为的性质，按行政处罚的“收回”、土地使用权期满的“收回”和其他法
定事由的“收回”作了分类，这种分类是按“收回”原因的分类。本文讨论：
收回出让土地使用权是行政行为还是民事行为，以及由此引起的不服收回出让
土地使用权的诉讼应属于行政诉讼还是民事诉讼。
一些同志认为，收回出让土地使用权是县级以上人民地方政府及其土地行政主
管部门的行政职权，是行政行为，由此引起的诉讼都应作为行政诉讼。这种观
点，还至少可以得到下述理由的支持：一是土地出让的行为性质是行政行为，
只有土地行政主管部门才能出让土地，二是《国有土地使用权出让合同》的性
质是行政合同或者说是政府经济合同，只有土地行政主管部门才能代表政府签
订《国有土地使用权出让合同》，三是属于依照《城市房地产管理法》和《城
镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定“依法收回”。
另一些同志认为，对《国有土地使用权出让合同》中约定的四种收回情形[2]，
是双方履行《国有土地使用权出让合同》，由“甲方”依合同约定收回“乙方”
的土地使用权，因此这四种“收回”是民事行为，由此引起的诉讼，应作为民
事诉讼。
笔者的观点，试图以土地出让的行为性质、土地使用权出让合同的性质、或者
以《城市房地产管理法》有无规定、《国有土地使用权出让合同》有无约定，
来分析收回土地使用权的行为性质是行政行为还是民事行为，是徒劳的。因为
在土地出让、土地使用权出让合同以及土地出让后对土地使用者的监督中，土
地行政主管部门都是双重身份，双重角色：既是行政机关，又是合同当事一方；
既有依据行政职责的权利、义务，又有甲方的权利、义务。而受让人的身份也
是双重角色：既是行政管理相对人，又是合同当事一方；既有作为行政管理相
对人的权利、义务，又有作为乙方的权利、义务。分析收回土地使用权行为的
性质是行政行为还是民事行为，不可一概而论，应当具体情况具体分析。分析
的落脚点，应放在“收回”这一具体行为，是作为行政机关依行政职权的行政
行为，还是作为“甲方”依合同约定的民事权利。
1、行政处罚的“收回”，是因土地使用者违反法律法规禁止性规定，由行政机
关作出的行政处罚行为，这类“收回”所引起的诉讼，是行政诉讼。
2、土地使用权期满的“收回”，应分为两种情况对待，一是因受让人没有提出
续期申请而“收回”，此种情况下可以看作是双方履行《国有土地使用权出让
合同》，由“甲方”依合同约定收回“乙方”的土地使用权，因此属于民事行
为，由此引起的诉讼，应作为民事诉讼；二是因受让人申请续期但依照规定未
获批准而“收回”，如果对“收回”这一行为有争议，应以“不批准”这一具
体行政行为为行政诉讼标的。但是，在土地使用权期满的“收回”中，无论对
“收回”有无争议，对“收回”过程中的地上建筑物、其他附着物的相应补偿
问题的争议，都应作为民事诉讼，因为此时的补偿都是“甲方”对“乙方”的
补偿。
3、其他法定事由的“收回”，其行为主体是行政机关而非“甲方”，权力依据
是国家公权力而非民事权利，因此，这类“收回”是依据行政职权作出的行政
行为，由此引起的诉讼，应作为行政诉讼。包括因“收回”过程中涉及的对地
上建筑物、其他附着物的相应补偿问题的诉讼，也是行政诉讼，因为此时的补
偿，是国家补偿，并非“甲方”补偿。
4、前面讨论以外的另一种情形，即受让人不能按时支付土地使用权出让金，被
出让人解除合同而收回土地使用权[3]，是“甲方”因“乙方”违约而依据《国
有土地使用权出让合同》的约定，收回“乙方”的土地使用权，是一种比较典
型的甲乙双方之间的民事行为，由此引起的诉讼，应作为民事诉讼。但在实际
操作中，应按照《中华人民共和国合同法》第96条[4]的规定，以通知形式解
除合同。若使用《收回国有土地使用权决定书》，会被误认为是行政机关依行
政职权收回土地使用权。
[1] 这里指1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议
修订的《土地管理法》。
[2] 国土资源部、国家工商行政管理局关于发布《国有土地使用权出让合同》
示范文本(GF-2000-2601)的通知(国土资发[2000]303号)，有四种情形，可
以收回土地使用者的土地使用权，第一种情形是受让人超过合同约定的动工开
发日期满2年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权；第二种情形是
土地出让期限届满，受让人没有提出续期申请，或者虽申请续期但依照规定未
获批准的，出让人代表国家无偿收回土地使用权，并根据收回时地上建筑物、
其他附着物的残余价值给予受让人相应补偿；第三种情形是在特殊情况下，根
据社会公共利益的需要，出让人依照法定程序报批后，提前收回土地使用权，
并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年期土地使用权价格，给
予受让人相应的补偿；第四种情形是受让人不能按时支付土地使用权出让金，
延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地。
[3] 见前引[2]第四种情形。
[4] 199
9年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民
共和国合同法》第96条规定，“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九
十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。
对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力”。