依法治国方略下推进依法治税的思考

依法治国方略下推进依法治税的思考发布时间：2014-12-29依法治税是依法治国的重要组成部分，是依法治国方略在税收领域的具体体现。

坚持依法治税，是国家税收工作走向法治化和现代化的必然要求。

党的十八届四中全会发出了建设社会主义法治国家的动员令，全面开启了依法治国“升级版”的新篇章。

在依法治国新阶段大幕徐徐拉开的历史性时刻，税务部门在国家法治建设大局中必然扮演不可或缺的重要角色。

笔者现就在依法治国方略下，如何进一步推进依法治税这一课题进行探究。

一、依法治税需要依法治国理论的指导依法治国与依法治税，二者均包含“治理”的内涵。

只有正确理清依法治国与依法治税的辩证关系，才能加深对依法治国和依法治税的理解，才能更好的指导税收实践，大力推进税收治理体系和治理能力的建设。

1.依法治国是依法治税的前提。

依法治国是建设社会主义法制国家的基本方略和世界文明国家发展的必然趋势。

依法治国是依法治税的重要保障，它的广度和深度决定了依法治税的进程。

依法治税只有在依法治国的大背景下，并作为依法治国整体系统工程中的一个子系统工程，在与其他包括国家事务、经济文化事业、社会事务等诸方面在内的法治子系统工程相互有机联系、互相促进的过程中才能切实开展并深入进行。

2.依法治税是依法治国的必然要求。

依法治税既是现代税收管理的基本特征、价值诉求和评价指标，与税制改革同步而行、相互支撑，也是国家治理体系建设的重点。

依法治税是依法治国的应有之义和实现程度的重要体现，是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，税收活动关涉国家与社会、公民自由与法律秩序、意思自治与国家规制，是社会生活、经济生活和国家治理的核心环节，为此，必须遵循现代国家治理基本规律，将税收活动建立在法律和规则之治的基础之上。

3.依法治税是依法治国的重要组成部分。

依法治税是依法行政的具体体现，是税收工作的基础、灵魂和立足点，是依法治国的重要组成部分，是依法治国方略在税收领域的具体体现。

坚持依法治税既是依法治国、建设社会主义法治国家的重要内容，也是增加国家财政收入、强化和改善国家的宏观调控能力、建设社会主义福利国家的有效杠杆。

二、依法治税基本条件的理性构建依法治税是指依据税收法定主义原则，通过税收立法、税收执法、税收司法和税收法律监督等一系列税收法律制度的创建和落实，使征税主体与纳税主体的税收行为纳入法治轨道，从而实现依法征税和依法纳税的良性社会秩序状态，其具体包含法律至上、权力法定、义务法定、程序法定和作为法定五个层面的含义：1.法律至上。

即在思想观念上，承认法律具有至高无上的地位，把法律看作是开展税收工作的依据和评判税务工作的核心标准；任何税务机关和税务干部，不论级别高低、职务大小，都必须服从法律的权威，而不能凌驾法律之上。

这里所讲的法律，不仅仅指税法，而是泛指一切与税务相关的法律。

2.权力法定。

即税务机关所具有的税收征管职权是由法律授予或设定的，各级税务机关必须在法律规定的职权范围内活动，非经法律或法规授权，不能具有并行使某项税收职权。

这是因为税务机关所具有的权力是公共权力，对于公权而言，凡是法律法规没有授予的，行政机关不得为之；当然法律法规禁止的，更不得为之。

否则，就是超越职权或滥用职权，必然要负法律责任。

3.义务法定。

即征纳双方所应承担的义务都是由法律规定的，而不是由哪级组织规定的，更不是由个别领导规定的。

税务机关和纳税人所承担的义务，与其他组织和个人承担的义务有所不同，既必须履行，而且要全面履行到位，否则就要承担相应的法律责任。

4.程序法定。

即税务机关执法所应遵循的程序是由法律规定的，税务机关不得违反；纳税人履行纳税义务的程序也是由法律规定，纳税人也不得违反。

如果税务机关违反法律程序执法，即使税务机关所依据的实体法依据是正确的，也要承担相应的法律后果。

如果纳税人没有按照法律程序履行法律义务，税务机关有权依法处理，并要求纳税人承担因此而引起的一切法律后果。

5.作为法定。

即税务机关和纳税人的作为方式、作为手段和作为后果都是由法律规定的。

（1）作为方式法定。

税务机关和纳税人在选择作为或不作为时，不是由税务机关和纳税人根据自身的主观意志来决定，而是由法律来规定；法律要求其作为时，税务机关和纳税人不能选择不作为的方式，相反，法律要求其不作为时，税务机关和纳税人也不能选择作为的方式，否则，必须承担其法律后果。

（2）作为手段法定。

税务机关和纳税人不能自行选择作为的手段，而必须根据法律赋予或设定的手段作为；税务机关和纳税人必须根据法律的规定，在不同条件下采取不同的作为手段。

（3）作为责任法定。

税务机关和纳税人在作为时，应对由其作为引起的法律后果负责。

法律规定税务机关和纳税人应作为的，税务机关和纳税人就必须作为，否则，必须承担因不作为而引起的法律责任。

反之，亦然。

三、当前我国依法治税的形势与环境分析依法治税是税收工作的生命线。

1988年，国务院在全国税务工作会议上首次提出“以法治税”。

时隔10年之后，1998年3月，新一届国务院又明确提出了"依法治税"。

20多年来，我国依法治税工作取得了长足的发展，依法治税思想逐步深入人心，实体法与程序法并重的税收法律法规体系基本建成，税收管理日趋科学规范，税务人员执法水平显著提高，税收执法监督机制初步建立，全民纳税遵从意识明显增强，税收收入连年稳步较快增长。

但也应当看到，影响依法治税的因素仍然较为突出，依法治税之路任重道远。

（一）依法治税外部环境不容乐观1.税收立法存有缺憾。

一是没有税收基本法,立法依据不足,对税收活动的基本规范和基本原则、税收立法权及管理权、税务机关职责权限等没有加以确认。

二是立法级次低,法律效力弱,大多数以行政机关暂行条例面目出现的税法在适用效力上显得刚性不足。

三是立法滞后。

比如跨境税源管理事关税收主权和经济安全，国际税源的竞争，已经从征纳双方的关系上升到政府间、国家间的关系，加强反避税立法，完善反避税防控体系，捍卫国家的税收权益迫在眉睫。

2.独立司法权缺位成为制约执法行为的"瓶颈"。

我国的最高法院每年都颁布大量的司法解释，实际上也在积极充当立法者的角色，但与税法有关的司法解释，除了税务犯罪的以外，几乎没有。

税务机关没有独立侦察、检察和审判等权力，甚至还没有专门用于审理税务案件的税务法庭，税务司法只能依靠税收非专业性的公、检、法等机关，难以对涉税违法犯罪行为进行应有的惩治。

3.行政干预频频“越位”。

一些地方政府部门从本地区利益出发，擅自出台与国家税法相违背的文件，有的越权执行减税、免税优惠政策。

有些地方政府对打击涉税违法犯罪活动的重要性、紧迫性认识不足，决心不大，措施不力，甚至出于地方保护主义而干预执法办案，涉税案件处理和执行难，在一定程度上制约了依法治税的进程。

4.公民税法遵从意识淡薄。

从我国的税收实践看,每年因各种偷税、逃税、骗税、越权减免等造成的税收流失相当严重。

2012年的统计数据显示，我国通过税务稽查方式检查纳税人19.1万户，共查补收入1250亿元，占纳税人主动申报缴纳税款的比例达到1.1%（以上数据源自《中国税务年鉴2013》），而实际漏征、逃缴、骗取的税款则可能超过应征税款的10%以上。

全社会护税协税的意识薄弱，有些方面如主动申报涉税信息、协助配合检查意识的缺失甚至成为依法治税的重要制约因素，税收执法综合协调机制有待健全。

（二）税收法治内部环境亟待优化1.法治管理机制不健全。

在信息化建设进程中，往往孤立单纯的强调应用技术手段，忽视了管理观念、管理体制的创新；强调以技术设备的配置为主体，忽视了以税收执法水平的提高和税收管理的优化为支撑点，期望通过信息化解决征管难题。

这使税收信息化建设在税收管理体制落后、低效的构架上，高技术与低产品并存，税收成本不但没有减少，反而逐步攀升，影响了执法水平的提高。

2.税务人员执法水平仍待提高。

税务人员的素质与能力是实现依法治税的保障。

当前，有些税务干部自身法治意识不强，当工作中遇到深层次矛盾和复杂问题时，不能很好地用法律思维去分析、处理问题；执法程序不规范、税收执法权行使质量不高，文明执法以及办事的公平性、公正性、公开性不够强，审批环节多程序繁琐；税收违法处罚的自由裁量空间较大造成权力寻租等问题制约着依法治税的具体实践。

3.政策管理和制度建设有待加强。

税务机关部分内部制度存在职责界定不合理或模糊之处；政策管理的信息化水平不高，政策执行的不统一问题还待有效解决；政策效应评估反馈的主动性不强，服务经济社会发展的能力还有待提高。

4.征管改革顺应税收法治有待深化。

一段时期以来，税务机关为了服务经济发展和服务纳税人，在征管模式、服务举措等方面做出了一些新探索，取得了一定的成效。

但也出现了新问题，如管理职责交叉重叠造成多头监管，纳税人负担明显加重；过多地强调服务，有可能掩盖企业涉税问题的性质，导致税法刚性的削弱等。

征管改革与税收法治难以呼应合拍，直接影响了依法治税水平的提高。

5.内部执法监督有待跟上。

执法内控机制和管理机制有待进一步完善；自由裁量权的应用须进一步规范；执法风险的事前防控能力还需提高；执法检查和风险防控的针对性还需加强。

四、新形势下推进依法治税的思考党的十八届四中全会第一次把"依法治国"作为全会的主题，将"依法治国"重要思想提升到一个新的高度，标志着我国正式迈上依法治国的道路，也预示着依法治税的进程将进一步加快。

推进依法治税，应以依法治国理论和现代先进管理念为指南，逐步理顺税收立法、执法、司法各环节，兼顾影响依法治税质量和成效的内外部因素，充分运用现代化技术手段，由浅入深，循序渐进，逐步建立和完善现代税收法治管理内外部体系，内外融合、相互促进，不断推动我国的税收法治建设走向深入。

（一）完善税收立法。

目前，我国执行的税法、单项条例及实施细则有些规定已不适应现代市场经济高速发展和市场转型的需要，缺乏相关配套的单项管理法律条文或实施办法，税收执法人员自由裁量权过大，可操作性差，日常执法过程中出现依据不充分甚至无法可依的情况。

针对这些情况，今后在税收立法方面，重点应从以下几个方面完善：一是制定我国的税收基本法，明确税收职能、作用，税务机构的法律地位，税收立法权限划分，征纳双方的权利和义务，税务司法保障等。

二是提高税收暂行条例、法规等法律级次，提高其权威性和稳定性，增加透明度。

三是加快反避税立法的步伐，更好地维护国家税收主权，更好地服务对外开放大局。

四是应当正视实体法和程序法各自的价值及其局限，达到实体和程序公正的统一。

五是规范税收优惠政策的立法和实施，消除恶性税收竞争，营造一个公平合理的税收环境，实现良性循环。

（二）规范税收执法。

具体包括税收政策管理、税收执法管理、税收执法监督、税收争议预防调处、税收执法综合协调、法治意识和能力培育保障等，这些都是事关税收执法全局的重要内容，必须依靠税务机关自身来解决。