西方政府职能的定位_优化及对我国的启示

西方政府职能的定位、优化及对我国的启示

姜仁良

(天津商学院,天津300134)

摘 要:西方政府职能优化包括服务理念的优化,社会、市场管理职能的优化,公共服务市场化和对社

会中介组织的利用,对企业的协调与引导等。这些对我国政府有着启示与借鉴作用。

关键词:西方;政府职能;定位;优化;启示

中图分类号:D 035 文献标识码:A 文章编号:1672-5409(2005)07-0087-03

收稿日期:2005-03-06

作者简介:姜仁良(1973-),男,安徽寿县人,天津商学院人事处工作人员,从事人力资源开发与管理研究。

政府职能是政府依法对国家社会生活诸领域进行管理所担负的职责和功能,它揭示了政府在社会经济中的基本方向和基本作用,可回答政府在社会活动中 应该做什么,不应该做什么 的问题。一般来说,政府的规模、结构、组织形态和管理方式是由政府的职能决定的。研究政府职能是研究政府管理的出发点。西方政府职能的合理定位导致政府职能的优化。

一、西方政府职能定位

(一)政府职能的基本定位

政府职能的定位即解决政府 做什么 的问题,它是西方行政改革首先遇到的问题,是由政治压力和经济剧变(转型国家)引起的。基本定位是,政府主要承担以下职能:创造和维护正常的市场运行和竞争秩序;调节总供给和总需求之间的关系;提供经济发展所必须的基础设施;发展教育和科学技术事业;调节产业间的资源配置结构;调节地区间的平衡发展和合理分工;调节对外经济关系;调节收入分配和组建社会保障制度;维护国家安全。

(二)政府职能的市场化定位

现代市场经济是市场调节与政府作用有机结合的经济,市场调节的效率,政府作用的优劣,都取决于政府职能的准确定位。20世纪80年代开始的西方发达国家政府职能定位的市场化,特指重新检讨政府的社会福利职能、经济职能,将原来由政府承担的部分社会职能、经济职能推向社会、推向市场,从而减少政府负担,缩小政府规模,精简政府人员。压缩福利项目,收缩政府的社会职能;放松对工商业的管制,推行国有企业的私有化,收缩政府的经济职能,这些是西方发达国家政府职能重新定位的具体体现。政府职能定位的市场化,并不是把一切交给市场,收缩政府的社会与经济职能是有限度的。因为,总有一些职能(特别是社会公共服务职能)必然由政府承担。在公共服务供给领域引进市场机制,将政府权威与市场交换的优势进行 杂交 ,从而提高政府职能输出的能力。因此,政府职能的市场化也称为公共服务的市场化。

二、西方政府职能

(一)西方政府服务理念的优化

西方发达国家在20世纪的最后20年中掀起了政府改革的大潮,这场轰轰烈烈的改革运动极大地冲击了传统的行政模式,重塑了传统的行政理念。新的政府行政理念由以下几部分组成:政府服务应以顾客或市场为导向;政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量;政府的管理职能应是 掌舵 (决策)而不是划桨(执行);政府行政中需引入市场化模式。 服务是政府职能的必然选择 。西方各国通过多方面探索,最终实现了由过去重管理轻服务、 以政府为中心 到注重公共服务、 以满足人民的需求为中心 的

2005年第7期

(总第19期)边疆经济与文化THE BORDER ECONO MY A ND CUCTURE No 7 2005

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转变。服务行政已成为西方政府改革中的新兴指导思想。

(二)社会、市场管理与政府职能优化

20世纪70年代以来,西方国家推出了不同的新政府模式,如企业化模式、市场化模式、参与式模式、灵活政府模式、解制式政府模式等。它们都表明,政府职能向市场化的转移。具体来说,有如下方面:

1.非国有化。非国有化的原因很多,但从政府职能转变角度看,这样做至少有如下益处:减少了政府的管理职能和责任;减少了政府雇员人数并缓解了由此产生的管理困难;私有化后企业能够在资本市场上获得资金、改善生产条件,改变了过去对政府投资的依赖;出售企业增加了财政收入,减少了政府的财政赤字。

2.放松规制。规制是指政府为谋求社会整体利益,依据一定规则对社会特定主体的权利加以或课以责任的强制性行为。规制分为政府内部管理规制和政府外部管理规制。外部管理规制又有经济性规制和社会性规制之分。经济性规制主要是政府为确保市场公平竞争、资源配置有效和保障消费者利益而对经济主体设立的一系列认证、许可、条件、标准等规则。社会性规制主要是政府为了保证社会安全和公民权益而在相关领域设立的一系列规则。伴随各国政府职能的扩张,规制功能逐渐走向初衷的反面,成为限制企业发展和公民自由的工具。为了恢复民间的自主与活力,放松规制成为行政改革的主要内容之一。

3.压缩式管理。压缩式管理是为了应付财政困难而采取的管理策略,所涉及的主要是政府的社会服务职能。其具体措施包括:公共项目系统排序,分清主次,拨款时区别对待;中止效率和效益不佳的社会项目,解散相应机构,遣散有关人员;有选择地降低社会服务的总体水平;逐步实行公共服务使用者付费制度,节约公共开支。可以看出,政府职能优化的核心是 放手政策,只有对那些不该管理的事放手不管,才能集中财力和精力把该管的事管好。

(三)公共服务市场化和对社会中介组织的利用

1.公共服务市场化。公共服务市场化就是政府将原有的职能以多种形式委托给非政府机构,广泛利用市场的力量,由市场承担部分政府职能。公共服务市场化主要包括三个方面的内容,即政府公共服务决策与公共服务执行分开;在公共服务的执行过程中引入竞争机制;消费者具有选择的权利与选择的机会。

西方政府的市场化主要采取以下形式:(1)政府业务合同出租;(2)公私合作;(3)建立政府部门与私营企业的伙伴关系;(4)政府职能行使的市场化,市场化的实施,在一定程度上减轻了政府的投资压力,降低了公共服务的成本,又有效地回应了公众的需求。

2.社会中介组织利用。社会中介组织的广泛兴起是西方政府公共管理职能社会化趋向的重要反映。社会中介组织,有的西方学者称之为既不同于公营部门、政府,也不同于私营的赢利公司、企业的 第三部门,它可以向社会提供众多的服务,承担一些政府部门不该做或做不好,企业做亦未必有效的社会事务。具体说来,社会中介组织包括研究咨询服务机构、各种商会、各种行业协会、会计师事务所、律师事务所、公证机构以及各种各样的代理机构等,它们在政府与企业之间进行中介协调,承上启下。它们为政府服务,协助政府办理具体事务,接受政府委托管理某种事务,沟通政府与企业、社会之间的联系;它们为企业服务,为企业提供信息、法律、政策、经营方面的咨询。这样,既可避免政府对经济与社会干预过多、过细,又可弥补市场机制的不足。

(四)西方政府的协调职能

1.调整产业结构。如战后日本通产省每隔十年就要颁布一次!通商产业政策构想∀,这些构想都是依靠政府机构和民间咨询机构、审议机构反复研究而成的,用来协调全国产业布局、调整产业结构,推动全国产业结构升级。

2.协调生产计划和企业与职工的关系。如法国政府在制定经济发展计划时,就是通过著名的政府协调机构### 现代化委员会,把产业组织和工会代表、政府官员及专家组织在一起,共同起草各种建议和方案,供政府和企业选择。

(五)西方政府的引导职能

市场经济要求政府要尊重企业和市场机制的作用,尽量避免干预。政府要实现经济计划和宏观管理目标,可以利用各种政策手段进行引导,以使各项事业与各种工作配套实施。美国政府一般较少直接干预企业活动,而是利用货币政策、财政政策将政府意图转变为市场信号。通过改变市场秩序、环境、信号,间接影响企业决策。

三、对我国政府的启示和借鉴

(一)理念的重新定位

在转变、创新政府职能方面首先要做的,不是体制创新,也不是技术创新,而是政府治理理念的创新。 思想解放是社会变革的前提,观念创新是一切创新的先导,理念转变和重新定位是政府职能转变的决定性因素。

JI Y U WEN HUA