提高我国基层政府行政效率的基本方略

提高我国基层政府行政效率的基本方略
—以甘肃省白银市平川区乡镇为例
王继顺
【摘要】在当代，政府能力是构成一个国家或地区竞争力的重要核心或主导的方面。

提高政府效率尤其是基层政府行政效率对于社会稳定和服务型政府建设意义重大。

本文通过对甘肃省白银市平川区基层乡镇的行政状况的调查研究，试图从小的角度切入当代中国基层政府在行政效率方面存在的问题，并运用科学的研究方法探究影响基层政府行政效率的因素，进而提出解决基层政府行政效率低下的可行性措施，从而更好地促进我国服务型政府建设，实现科学发展。

【关键词】基层政府；行政效率；行政体制改革
Improve our country basic unit government administrative efficiency of the basic strategy
—In gansu province PingChuanOu BaiYinShi township, for example
[Abstract]：At present, the government ability is consists of a country or region of the important core competitiveness or leading aspects. Raising government efficiency especially the basic unit government administrative efficiency for social stability and service-oriented government building is of great significance. This article through to gansu province BaiYinShi PingChuanOu grassroots township government administration in the investigation of research, attempts from the perspective of contemporary Chinese grassroots government in the problems of the administrative efficiency, and use of scientific research methods to explore the basic unit government administrative efficiency of the
influence factors, and then put forward to solve the basic unit government administrative low efficiency of feasibility measures, so as to better promote our country's government service government construction, realizes the scientific development.
Key words：Grassroots government；Administrative efficiency；Administrative system reform
行政效率与行政管理的有效程度密切相关。

对一个企业来说，效率是生命，对于一个国家而言，行政效率高低同样也关系到国家的竞争力、管理水平和社会的发展。

因此，世界上所有的国家无不讲究行政效率。

当前，我国的基层政府行政管理面临着自身发展与客观实际要求不相适应的矛盾，经济和社会飞速发展，迫切需要政府实施有效的行政管理，以确保政府总目标、社会总效益的实现。

因此，采取积极措施提高政府行政管理效率势在必行。

一、行政效率的界定及影响行政效率的主要因素
(一)行政效率的界定
行政效率是指所获得的行政效果与所消耗的人力、物力、财力及时间的比率。

即在单位时间和空间内开展行政活动,所获得的改造客观世界和主观世界的效果,与所付出的物质和精神代价的比率。

以最少的代价获得最佳效果的,效率就高,反之则低。

行政效率是积极的、具有正价值的行政管理行为的效率[1]。

我国各级政府都以全心全意为人民服务为宗旨，群众的满意程度，群众生活水平和生活质量的提高是评价各级政府从事公共行政管理行为的根本标准，也是衡量行政效率的基本前提。

行政效率还具有渐进和累进的特性，行政管理行为往往是复杂的、长期的。

因此对行政效率的评价既要看子目标、分计划的行政效率，更要看行政管理的最终结果，行政管理行为要追求系统组合的最优化，有时为了总目标的需要，可以暂时牺牲局部的效率[2]。

(二)影响行政效率的主要因素
影响行政效率的因素是多方面的，从地方政府行政管理的实践看，影响行政效率的主要因素有以下几个方面：
一是行政管理体制。

主要是指与国家政治体制、经济体制以及其他与社会制度相适应的行政管理体制，主要有行政机构的设置和行政管理职能。

行政机构是具体实施行政管理的主
[1]姬云香.中国西北贫困农村基层政府行政效率低下的主客观因素分析[J].社科纵横,2008，1.
[2]薛全荣.试论提高我国地方政府行政效率的基本途径[N].上海行政学院学报，2001,1.
体，行政机构的设置、编制等都会影响行政效率，比如，行政机构的设置是否符合行政管理客体和对象的要求，行政机构设置的层次是简还是繁等等。

二是行政管理运行机制。

主要是指行政管理的各个过程和各个环节的运转情况，包括行政咨询、行政信息、行政决策、行政执行、行政反馈以及行政监督等各个环节。

准确、齐全的行政信息会推动形成正确的行政决策，从而提高行政效率；行政反馈渠道畅通、及时，就可以及时修正行政管理计划，少走弯路。

在地方政府行政管理运行中，行政执行令行禁止，攻令畅通，行政效率自然就高。

如三令五申，反复部署，行政效率自然就低。

三是行政人员综合素质。

行政人员是行政管理任务的执行者，公务员的政治素质、业务素质、道德素质、心理素质等都直接影响到行政效率的高低。

行政管理活动并非单个人的活动，而是集体的行为，如何充分调动行政人员整体的积极性和主动性，使人与事很好地结合起来就显得特别重要。

只有人尽其才，事得其人，并配合一系列科学合理的奖惩、晋升、考核制度，才能不断提高行政效率。

四是行政管理手段和方法。

当今社会是现代化的社会，随着科学技术的不断进步，新的理论、方法和工具不断涌现，能否将系统论、运筹学、控制论、信息论以及计算机技术、网络技术等现代科学理论和方法运用于行政管理之中，会对行政效率产生重要的影响。

以上四点是就影响行政效率的内在因素而言的，实际上，影响行政效率高低还有许多外在的、客观的因素。

如政治制度、经济制度、生活方式、自然条件等等都在不同的程度上影响着行政效率。

二、平川乡（镇）政府行政效率低下的表现及影响
（一）平川区乡镇行政效率低下的表现
平川区位于甘肃省中部，下辖红会路街道、共和镇、黄峤乡、种田乡、复兴乡等11个乡镇、街道办。

长期以来，由于受官僚主义思想和自然环境的影响，平川乡（镇）政府行政效率低下的状况一直存在。

主要表现在：
一是在管理方式上，运行机制落后、呆板，内部行政效率低下，工作过程中相互推诿、办事拖拉。

乡镇的中间管理层次繁多，组织内部职责不清，出现有职无责、有职无权、有职无事等不合理现象。

机构庞大臃肿，造成人员膨胀，出现人浮于事，不少人无事做，不少事无人做，结果是助长官僚主义和形式主义，阻碍了政令上下畅通，造成多头领导，扯皮误事，以及政府资源和经费的严重浪费。

二是行政权力配置不合理、不科学，行政监督不力[3]。

主要表现为乡镇行政权力结构性缺陷，集权与分权的关系不够恰当，权力的良性运行失去合理的基础。

加之行政法规不够健全，对基层政府行政监督不力，行政管理透明度不高，各乡镇部门在缺乏有效监督机制的条件下，权力的使用和运行就会扭曲走样，产生滥用权力、以权谋私、违法违纪等权力腐败现象，削弱和损害行政效率。

三是思想观念的僵化、落后，在与行政相对人沟通过程中，个别乡镇工作人员存在官本位思想，甚至个别工作人员还有作威作福的思想，自认比人民群众高出一等。

由于缺乏公共服务精神，权责意识淡薄，不能做到权为民所用，利为民所谋，情为民所系，这些思想观念严重妨碍了政府行政效率的提高。

四是依法行政存在困难，违法行政在相当范围内依然存在。

个别乡镇基层工作人员在履职过程中，存在以权谋私、假公济私等现象，甚至部分乡镇工作人员违反程序、滥用职权，知法犯法，在具体行政过程中搞“变法”，钻政策和法律的空子，使法律法规或上级决策的目的不能达到，严重影响了乡镇政府行政效率的有效提高。

（二）乡（镇）政府行政效率低下的影响
乡镇行政效率低下对政府职能的发挥影响重大，主要有以下几方面：一是不利于资源的有效利用，阻碍乡镇建设健康发展。

党和政府历来高度重视农村、农民和农业的发展，随着社会主义新农村建设的不断深入，陆续出台了一系列惠民、利农政策。

但从现实来看，由于乡镇政府行政效率低下，严重妨碍了各项惠民、利农好政策的落实。

同时，造成行政资源浪费巨大，给原本捉襟见肘的乡镇财政带来了更大负担，这严重阻碍了乡镇建设的健康发展。

二是政府形象受损，进一步开展工作困难。

乡镇政府效率的低下，既使相关行政职能不能够有效完成，还在群众中形成了拖沓懒散的印象，这严重影响了政府形象，并给政府工作的进一步开展带来了巨大困难。

三是不利于维护农村稳定，阻碍和谐社会的构建。

尽管中央和地方政府都相继出台了有关维护农村稳定、发展农村经济、增加农民收入等好政策。

但是，由于乡镇政府行政效率低下，使得这些好政策都没有得到及时有效的落实。

近年来，有关塌陷区搬迁，农村低保等群体性、突发性事件频繁发生，这严重阻碍了地区经济发展和干群关系的和谐。

三、平川乡（镇）政府行政效率低下的原因分析
平川区乡（镇）政府行政效率低下有其深层次的原因，经过对平川区各乡镇政府的调查研究，笔者发现了很多乡镇在行政管理过程中存在的弊病：
从客观因素来说，一是自然环境恶劣，平川区许多基层政府一般地处偏僻,同时作为直接管理对象的农民却较零乱地分布着,山大沟深,如种田乡、复兴乡，黄峤乡等地，在大山深处，就连一般农用车辆都难以进去，这直接导致这些地区基层政府行政决策、行政执行、会议的召开、命令的传达时间过长,最终影响着政府的行政效率。

二是基础设施建设落后，种田乡、复兴乡地处偏远山区，交通设施落后，有很多村镇虽然“大电”入村,但由于个别农户家庭住在大山深处,至今都没通电线,个别农民信息闭塞,无法及时知悉国家的相关政策,也导致信息获取的时间过长,进而影响行政决策的科学性和时效性。

三是现代化办公设备缺失，现代高效的行政效率建立在网络和电子政务基础之上,在基础设施建设落后的条件下不可能谈什么电子政务,这进一步导致基层政府的行政效率相对低下。

从主观方面来说主要由于以下几方面的因素：
（一）乡（镇）政府机构职能不清
平川乡（镇）政府机构职能不清问题突出，主要表现为“缺位”和“越位”。

“缺位”是指本来应该由该部门机构履行的职责，由于职责没有落实到本部门机构人员身上，最后使本属于自己部门机构的任务没有完成，导致乡镇政府工作不到位；“越位”就是指做了超越本部门机构职能范围和权限的事，这样做大多数是因为采取该行政行为可以得到利益，在利益面前，这些机构人员冒险以身试法，违法违规行政。

如在整治平川区钨砂开采过程中，为了本部门的利益，有些职能部门收取好处而不管不问，而其他无关部门为获得利益也大张旗鼓的罚款，参与执法。

乡镇机构职能的不清，不仅阻碍了把乡镇政府建设成为精干、统一、效能的基层政府的进程，而且有悖于建设服务型政府建设的要求，严重影响到新时期新阶段中国政府体制的转型。

（二）乡（镇）政府机构的“条块分割”问题
在乡镇机关，有些理应下放给乡镇政府直接管理的事务及权力，却被上级职能部门所把持；有些需要由上级职能部门业务指导和行政管理的乡镇事业单位，却被上级职能部门当作“包袱”甩给乡镇政府管理。

那些由上级职能部门实际管理的乡镇政府机构，往往不愿服从于乡镇政府的管理和领导，更为严重的是，它们在一定范围内行使着本来属于乡镇政府的职权，从而削弱了乡（镇）基层政府的管理职能和领导权威，从而将乡（镇）基层政府的权力架空，将乡（镇）基层政府肢解为一级不完整的政府。

这使得乡镇基层政府既不能对乡镇经济事业发展实施有效的促进，也不能对乡镇社区实施有效的管理和控制，更不能给农民群众提供有力的政策服务。

（三）乡（镇）政府机构面临财政问题
经济基础决定上层建筑，乡镇的财政状况关系到乡（镇）政府机构的运行状态，所以乡镇财政是乡（镇）政府机构运转的根本之处和关键所在。

平川区许多乡镇是典型的传统农业，且由于土地塌陷，旱灾等原因，经济发展缓慢，财力基础薄弱，基本公共服务难以保证。

再加上平川区没有中小型企业作为创收点，财政收入来源单一，这给本来就捉襟见肘的乡（镇）政府财政雪上加霜。

由于乡镇财政紧缺，致使乡镇的很多举措无法付诸实施，有的乡镇甚至无法给政府从业人员发工资薪酬，更别说推进乡镇改革与农村发展了，财政紧缺已成为制约乡镇行政效率提高的重要因素之一。

（四）乡镇工作人员综合素质相对较低
平川区乡镇工作人员普遍具有受教育水平相对较低、思想观念比较落后、政策水平不高、业务能力有待提高等问题[4]。

特别是随着信息化、电子化政府的到来，很多乡镇政府工作人员不懂计算机技术和网络技术，无纸化办公对于大部分乡镇政府来说还遥不可及。

由于所处在相对偏僻的乡镇，个别乡镇政府工作人员公共服务意识相对缺乏，没有牢固树立公共服务意识，相当部分工作人员仍然把自己的工作看成“铁饭碗”，根本就没有把广大群众的利益放在心上，导致在工作中随意、随性、散漫的情况时有发生。

此外，部分乡镇政府工作人员法律意识淡薄，依法行政尚待落实。

工作人员违反程序、滥用职权、执法不力的现象时常发生，这严重影响了乡镇政府行政效率的有效提高。

四、提高基层政府行政管理效率的途径
行政效率高低关系到国家的竞争力、管理水平和社会的发展，要改变平川乡镇行政效率低下的状况，除了推进乡镇行政体制改革，还应该制定一系列切实可行的基层政府机构管理的法律法规，加大对工作人员的培训，从多方面提高乡镇的软硬件设施，从而提高行政效率。

（一）合理进行基层乡镇政府行政体制改革
深化行政管理体制改革，必须遵循积极稳妥，循序渐进，务实管用的原则，以有利于管理，有利于提高行政效率，有利于促进经济社会发展，有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合当地实际进行。

应合理设置乡镇党政机构，合理规划乡镇行政职能，合理规划乡镇行政区划，加强乡镇机构编制管理，引入市场机制深化乡镇站所改革，建立健全科学民主的管理决策机制。

进行乡镇机构改革，必须从有效发挥党和各级政府赋予乡（镇）政府的职能，有效提高乡（镇）政府为广大群众服务效率出发为前提。

首先，思想上要高度重视。

要把乡镇机构改[4]季乔.我国乡镇政府行政效率问题研究[N].成都学院学报，2011，2.
革看成是转变乡（镇）政府职能、提高乡（镇）政府行政效率的重要手段。

要让全体乡镇工作人员重视提高效率的重要性，这样可以用最小的代价办最多的事情，从而提高效益。

其次，对于乡镇行政机构改革的成果要进行评估和考核，通过及时的评估才能保证乡镇机构改革向着提高行政效率的方向发展。

而通过事后的考核和监督，则可以有效确保乡（镇）政府行政效率的提高。

（二）优化公务员责质结构，提升工作人员综合素质
随着传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，人们的价值观念、思维方式、行为准则等都发生了变化。

在这种背景下，观念的更新尤为重要[5]。

要把行政效率作为考核乡（镇）政府、各工作部门及工作人员政绩的主要标志，在政府机关中形成人人讲效率、事事讲效率的良好风气。

优化公务员素质结构，包括行政管理领导者和一般公务员的思想觉悟、知识水平、行为能力以及品德修养等[6]。

提高领导者素质，必须建立和健全科学的干部选拔任用制度，形成能者上平者让、庸者下的良好风气；同时，领导者也要不断加强自身修养，提高行政领导艺术。

基层工作人员要特别注重知识积累和为公众服务意识的培养，增强服务社会的责任感，提高职业道德水准。

乡镇工作人员要采取走出去的方针，让公共服务和行政行为相关的相对人，从广大人民群众的角度进行评价。

这样既可以防止官僚主义的蔓延，又可以加强政府部门与群众的了解沟通，也让人民群众理解政府的政策和困难，从而通过双向沟通减少乡镇政府与群众的摩擦，在树好形象的同时提高行政效率。

（三）制定和完善相关法律体系，把依法行政落实到基层
依法行政是依法治国的具体体现,依法行政的水平和能力是衡量政府工作的重要标准,对于建立和完善社会主义市场经济体制,推进社会主义民主政治建设,加强廉政建设,预防和惩治腐败,提升政府形象有十分重大的意义。

要追求较高的行政效率，也离不开依法行政。

因此,我们要积极采取可行的措施,树立牢固的法制观念,贯彻落实好相关法律法规,不断改善执法环境,提高执法人员的素质,强化行政执法责任制,要将行政法制建设作为提高行政效率的基础性工作，集中力量抓紧制定和完善各种必要的法律和制度。

上级区一级政府要加强对乡镇政府的指导和监督作用。

各级行政机关还应按照法制和科学的原则，建立和完善适合于本机关特点的日常工作制度，并对是否依法行政进行考核，加大对违法行政的处罚力度。

一切行政机关和公务员都必须严格遵循法律法规，做到有法可依、有法必依、执法必严、违
[5]吴理财.从“管制”到“服务”—乡镇政府职能转变研究[M].北京:中国社会科学出版社，2009.
[6] [6]孙钱章沈远新.做好基层工作的新思路与领导方法[M].北京:中共中央出版社，2000.
法必究。

（四）进一步完善乡镇财政体制和保障制度，增加中央补贴
解决好当前乡镇财政面临的问题，要因地制宜，“对症下药”，切不可照抄照搬，要按照科学发展观的要求，充分发挥乡镇政府主体作用和上级财政及各相关部门的辅助作用，面对问题，要不遮不掩，立足当前，着眼长远，统一思想，凝心聚力，把乡镇财政建设当成一项不可或缺、迫在眉睫的事情来抓。

一是要因地制宜，着力抓好当地支柱性企业建设，培植新的财源增长点，不断壮大乡镇财源基础，做大收入“蛋糕”。

如在黄峤乡可以适度发展西瓜种植，在种植范围、选种及后期管理等方面，由乡镇相关部门进行指导和规划，并适当进行资金扶持；共和镇有丰富的煤炭资源，但由于不合理开发，造成资源严重浪费，因此，可以指导共和镇进行煤炭资源整合，建设大中型煤炭企业，增加安全设施建设，引进先进的生产设备，提高开采效率，扩大乡镇资金来源。

二是加大对镇级财政转移支付力度，提高镇级基本公共服务保障能力。

切实把新农村建设工作落到实处，突出科学发展，体现财力向下倾斜，公平和效率相统一，积极引导加快转变经济发展方式，积极推进基本公共服务均等化，加大社会保障，促进城乡统筹发展. 三是积极争取国家扶贫开发工作，增加中央财政投入，对不适宜居住和生产生活的地区如种田乡，复兴乡等地区进行整体搬迁，加快乡镇交通，基础设施，公共卫生和服务建设，实施城镇化带动战略，加快城镇化步伐。

乡镇政府可以采取出台优惠政策，作好城镇开发这篇文章，不断扩大城镇规模。

通过这样进一步活跃城乡经济，也可让农村土地逐步向业主或经营大户转移，实现农村土地的规模经营，增加农业经济效益。

四是积极推进乡镇机构改革，整合事业站所，同时科学合理地确定乡镇内设机构和人员编制，利用区划调整的机遇对乡镇机构进行改革，消除机构臃肿、人浮于事的现象，提高工作效率，减轻财政负担。

五、总结
行政效率高低关系到国家的竞争力、管理水平和社会的发展。

乡（镇）政府是党和国家在农村工作的基石，其行政职能必须随着市场经济体制的发展变化而发展，必须随着广大人民群众的意见要求而发展。

因此，要不断完善影响行政效率的因素，建立高效廉洁的政府，为群众提供满意的服务，只有这样，才能更好的为我国社会主义现代化建设事业服务。

参考文献：
[1]姬云香.中国西北贫困农村基层政府行政效率低下的主客观因素分析[J].社科纵横,2008，1.
[2]薛全荣.试论提高我国地方政府行政效率的基本途径[N].上海行政学院学报，2001,1.
[3]王琳黎抒屏.提高政府效率增强国际竞争力[J].理论界,2006,5.
[4]季乔.我国乡镇政府行政效率问题研究[N].成都学院学报，2011，2.
[5]吴理财.从“管制”到“服务”—乡镇政府职能转变研究[M].北京:中国社会科学出版社，2009.
[6]孙钱章沈远新.做好基层工作的新思路与领导方法[M].北京:中共中央出版社，2000.。