刍议生态文明视野下的政府管理创新_林纾

《福建论坛·人文社会科学版》2011年第5期摘要：传统政府管理架构中，生态管理职能居于弱势地位，不符合可持续发展的要求。在政府管理创新活动中，生态管理职能应被置于核心地位。受生态文明进程的影响，政府管理创新的内涵、动力及其实现的路径均不同于以往。

关键词：生态文明；政府管理创新；生态管理中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1671－8402(2011)05－0146－04

政府管理创新是面对市场经济和全球化趋势的必然选择。为应对全球化推动下的绿色浪潮，解决经济社会发展中的自然与人的矛盾，必须改变政府的管理理念。

一、生态文明视野下政府管理创新的内涵政府管理创新属于公共组织创新。在生态文明视野下，政府管理创新主要围绕政府的生态管理职能与公众的生态服务需求开展，目的在于为公众提供相应的公共产品，协调公众其它需求与生态环境之间的矛盾，确保经济社会的可持续发展与自然生态的健康稳定。政府管理创新的主要内容是通过改变现有的政府管理流程，提高对生态环境和公众需求的响应度，为公众提供优质的生态公共产品，同时满足经济发展的要求。（一）生态文明视野下的政府组织结构创新政府管理应以实现经济社会可持续发展为目标，将生态管理作为政府的基本职能，通过改进政府内部及政府间的沟通、组织和协调方式，创建新的政府组织或改善责任和义务的分布形式，进而提高政府的环境绩效。实现政府组织结构创新包括：根据相关法律法规，缩减政府规模，通过缩减中间管理层促进政府组织结构扁平化和网络化，以利于政府生态管理；充分发挥市场的资源配置作用，发展各种社会组织和中介机构，协调政府、企业和社区、居民的关系，

建立市场经济框架下政府与各种组织的合作伙伴关系，在生态管理各领域形成多方参与的网络型组织。（二）基于生态友好的政府组织文化创新基于生态友好的政府组织文化创新要求政府改进现有的组织文化，将可持续发展思想作为施政的核心指导原则，培育生态文化、学习型文化、法治文化和责任文化。生态文明视野下政府管理创新是持续的学习过程。学习型文化有利推动政府向生态型政府转变，牢固树立“法治型政府”理念，确保政府能够有力执行环保政策法规，公众能够遵守环保法规。法治文化既约束公民的行为，也约束政府行为，是善治的基本要求［1］。法治有利于确保政府生态管理的实施，也有利于促进政府塑造责任文化。责任文化要求政府对公众和社会负责，而不是凌驾于公众和社会之上。政府对生态环境的管理应处于有责状态，各部门之间必须权责明确，有明确的责任主体，环境管理活动与责任相连。（三）生态文明视野下的政府业务流程创新将生态观、学习观、法治观和责任观贯彻到政府管理创新中，利用信息技术手段对现有的政府业务流程进行革新，对原有流程进行必要的增减，提高政府业务的透明度，对生态环境和公众的要求积极响应，提高政府业务流程中的公众参与度，令公众可以与政府共同维护生态秩序，提升环境质量。

作者简介：林纾，男，（1982—），华侨大学博士研究生，集美大学工商管理学院讲师，研究方向为战略管理与社会责任。

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146《福建论坛·人文社会科学版》2011年第5期政府应明确环境管理流程的责任主体，向公众公布流程的服务质量标准，接受监督，不断提高环境管理服务的水平：一方面，政府管理须有良好的工作状态、秩序和工作速度，能做出科学的环境规划，迅速响应环境事件；另一方面，政府管理须给社会带来良好的生态效益。即政府的业务流程创新须在生态管理方面带来效率和效果的双重改进。二、我国生态管理现状分析（一）构建“生态型政府”面临两难境地当前我国政府的生态管理面临自然生态严重失衡、政府的调适职能滞后之境态。一方面，经济发展方式未能摆脱“GDP崇拜”，以破坏自然环境为代价换取GDP增长。另一方面，政府职能尚未实现向“生态管理”的转变，属于问题产生之后被迫治理的“干预型”。作为公共品，生态环境问题具有跨区域性，不仅是国内问题，也是国际事务。在企业公民、第三方生态组织和生态公民社会的发展均不成熟的情况下，政府的生态管理职能仍居于主导地位。然而，我国政府管理仍欠缺“生态管理”理念，无法杜绝资源浪费现象，行政成本居高不下。职能部门条块分割严重，政策制定缺乏连贯性、系统性，政策执行常出现虚位、越位和错位现象。由于条块分割，职能部门间缺乏必要的协调，当生态保护与经济发展相矛盾时，前者往往要屈从后者，导致政府生态管理能力低下。（二）建设生态文明的社会资本缺失社会资本是社会结构中体现为信任、规范、互助互利及社会网络等因素的集合，在社会参与者广泛信任、协同的基础上追求社会公益目标的实现［2］。建设生态文明的社会资本包括互利规范、信任和社会参与网络。互利规范的缺失体现为生态文明制度的短缺，这些互利规范能够增进社会信任，降低交易成本。规范是制度的基础，既包含了价值观、伦理观和风俗等非正式制度，也包含法律和政策等正式制度安排。我国已有的生态保护法规仍不完善，改革中的管理体制必然存在缺陷，且地区发展模式未能摆脱“GDP崇拜”思维，助长了对生态环境的破坏，生态领域的互利规范社会资本难以形成。生态文明建设参与各方缺乏信任。政府官员具有“经济人”理性［3］，导致政府的生态价值观消退，屡禁不绝的权力寻租行为进一步削弱了政府的公信力，令公众对政府更加不信任［4］。在不信任的氛围中，生态文明建设停滞不前。同时，我国社会系统内部存留的传统社会资本导致人们只信任家庭成员，普遍的社会信任无法扩展；市场经济诱使人际关系趋于利益化。因此，个人与他人、个人与组织之间缺乏共同信任，需要共同参与的生态文明建设因缺乏“信任”这一社会资本而停滞。社会参与网络欠发达，生态文明的社会基础薄弱。完善的社会参与网络增加了人们在交易中进行欺骗的潜在风险，有利于形成较强的互利规范，鼓励公众共同参与生态环境治理。然而我国公众参与生态文明建设的意识较弱，参与的主动性与自觉性不高，兼以地区、城乡等差异，公众参与生态文明建设的广泛程度和深入程度受到限制。非政府组织是政府职能的有效补充，也是公众参与生态治理的重要渠道，但我国的环保组织数量有限，且带有浓厚的行政色彩，目标与权责不明确，缺乏非政府组织应有的灵活性与创新性，缺少与政府合作、沟通的经验，无法合法、自主地参与生态管理。（三）政府生态管理面临的技术约束现代社会的生产、生活方式均会给自然环境带来压力，这些恶化的压力与政经制度没有必然联系。工业生产对自然环境的影响最甚，而新的科学转化为可以大规模应用的生产方式的周期较长，目前的工业生产方式并不会很快被取代［5］。当前我国工业生产进程中，主要能源和原料均来自矿物，而矿物资源在利用中无法得到相应的绿色技术支持；国家缺乏在资源再生方面的战略投资，大量可再生资源被浪费，大大迟滞了工业绿色化进程。在已经产生技术进步的领域，对生态环境压力更小的技术正在逐步替代原有的技术，但“沉没成本”的支付直接影响到技术选择决策，新技术的应用因此被限制。

三、生态文明视野下政府管理创新的动力（一）国际环境变化高度发达的信息技术与全球化趋势相结合，加强了我国与世界各国的联系，也使得信息透明化程度提高。一方面，政府管理面临以跨国公司为载体的全球事务的挑战，管理主体和客体多元化、国际化，传统治理环境中的内部事务演化为诸多主体参与的涉外事务，令管理的难度加大。例如绿色壁垒即是利用国家间的科技发展水平差异将国内生产的环境影响作为进入他国市场的条件，以提高竞争的门槛，而信息技术加剧了这一趋势。另一方面，信息技术令公众可获得的公共信息

147《福建论坛·人文社会科学版》2011年第5期倍增、扭曲，同时将不同时空、不同发展水平的社会纳入同一个交互框架，给政府管理带来巨大的压力，促使我国加快政府管理创新的步伐。在良好的信息技术条件下，一个突发的环境事故信息能够比以前更加迅速地传播，使得相关各方能够提前采取措施以消除影响，同时也提高了对政府生态治理的要求，令生态环境管理水平较低的地区政府感受到更大的压力。公众以绩效显著的政府生态管理为标杆，对本地政府管理提出更高的要求，促使政府间相互借鉴经验，推行有效的生态管理。随着西方文明利用高水平的信息技术对其它文明进行渗透，借助信息技术对政府管理进行改进势在必行。（二）经济环境变化随着我国经济改革的深入，多元所有制结构和市场经济条件对政府管理水平提出了更高的要求。一方面，政府无法代替市场的职能，但需要对市场进行培育、监督和调控；另一方面，要在提高经济发展效率的同时政府须兼顾发展质量，防止经济高速发展对自然的过度索取。因此，政府必须对管理的内容和方式进行创新，恰到好处地处理经济与自然环境之间的关系。西方国家经历了20世纪30年代“市场失灵”和70年代“政府失灵”，催生了“第三部门”如环境保护组织、绿色和平组织等。在政府与私人部门有效运行时，第三部门能弥补市场与政府的不足，也为政府管理创新提供了可观条件。但是当政府存在寻租行为时，第三部门就无法发挥作用，即政府履行环境保护职责、市场机制完备是第三部门有效运行的基础。我国的民间环保组织正处于发展初期，面临市场机制不够完备、缺少政府引导和扶持等困难，亟待政府通过管理创新提高行政效率，保障市场有效运作，从而充分发挥民间组织对市场和政府管理的补充作用。（三）社会环境变化传统政府管理体制遵循韦伯创立的科层制，体现了劳动分工原则与制度非人格化。官僚制要求官员队伍具备非人格化的工具理性，然而这与公众的民主诉求相冲突。传统政府管理体制把公众排斥在政府行政之外，只重视管理技术与量化方法，忽视了管理的价值观与伦理，政府管理沦为简单的政策执行与管理工具［6］，是舍本逐末的管理方式。随着公众参与意识的增强，政府管理中的环境伦理问题被越来越多地提及，政府在环境问题上的低绩效激起公众的强烈谴责，在西方民主体制下公众用选票来表达不满。改革开放后，我国的思想文化环境发生了巨大变化，实事求是路线取代了教条主义，对政府管理绩效的评价标准转变为“无功就是过”，思想观念趋于开放、自主、创新、务实，公众希望政府既廉洁高效又敢于创新。在这宽松的环境中，政府管理者有更多的空间进行创新，环境保护问题在这样的环境中能够因地制宜地得到解决。（四）政府的利益追求布坎南认为政府也有其自利性，政府在维护公共利益的同时，亦可在市场条件下追求其它正当利益，不同的是政府利益比市场更加广泛。各级政府为提高公众对其满意度，会尽力地通过政府管理创新来加强其统治的基础［7］。在体制改革中，各级政府都成为利益主体。政府通过提供各种公共产品来换取公众的支持，因此必须不断创新来发展辖区内经济，提供良好公共服务来获得更稳固的支持、更高的管理权威。随着资源枯竭、环境恶化，公众将环境保护视为基本的公共产品，对于政府环境管理的要求日益提高。政府官员必须具备相应的科学决策能力、专业知识和实践经验才能适应信息条件下的生态环境管理，提升工作质量，从而获得职务、荣誉等利益。为了使自己不被淘汰，政府官员必须积极学习与环境管理相关的知识技能，从而推动政府管理创新。