市政道路项目采用PPP模式适宜性分析
PPP项目管理实施要点及典型案例分析--课程大纲--高拥军
PPP项目管理实施要点及典型案例分析PPP模式项目作为国际上非常流行的投资建设与经营运作模式，作为国家政府部门在特定时期、特定行业领域所采用的项目合作开发模式，既促进了经济的发展，同时带动了社会资本的大量参与，形成了良性的公共部门与社会组织和资本的充分融合与合作。
传统工程项目越来越少，PPP项目逐渐增多，参与PPP项目是建筑企业必然的选择。
PPP模式项目的提出与应用为我们带来了巨大商机和价值。
通过此课程的学习，帮助建筑企业开拓PPP项目，掌握PPP项目的操作要点和难点。
第一部分PPP项目实施要点第一章PPP项目策划要点分析一、PPP项目适宜领域、特征、运作模式、付费机制及资金解决方法二、PPP项目实施流程三、PPP项目实施方案内容四、PPP项目合同五、PPP项目成功实施的重点和难点第二章PPP项目通用合同指南要点介绍一、总则二、合同主体三、合作关系四、投资计划及融资方案五、项目前期工作六、工程建设七、政府移交资产八、收入和回报第三章PPP项目风险管理一、PPP项目风险分担机制二、PPP项目的主要风险分析三、PPP项目风险管理与控制第二部分PPP项目案例分析案例1.徐州水司PPP运作的实例案例3.南京二桥PPP运作的实例案例3.前车之鉴：PPP失败案例分析案例4.国家体育场PPP项目融资模式案例分析第三部分PPP热的问题探讨一、施工企业参与PPP的若干问题--底气不足，信心该从何而来？核心能力？二、PPP项目全操作流程中社会资本方需关注的法律风险三、现阶段PPP立法的若干法律冲突四、PPP项目盈利模式分析五、PPP项目审计重点全过程跟踪。
海绵城市PPP项目成功案例分析
PPP项目成功案例择抄海绵城市PPP项目案例分析2015年4月，武汉入选国内首批海绵城市建设试点城市并于当年启动青山、汉阳四新2个海绵城市示范区建设。
截至去年底，试点区内计划的288个项目已基本完工，涉及城市水系、管渠、小区、公建、市政道路、公园绿地等，建设面积38.5平方公里，初步实现海绵城市的“呼吸吐纳”功能。
在此基础上，2018年将向全市7个中心城区和东湖高新区、武汉经开区拓展，重点针对存在“水问题”的小区，并与“四水共治”紧密结合。
今天就让我们带领大家走进青山区，看看这里的南干渠海绵城市PPP项目建设有哪些先进的技术和理念可以供行业参考。
一、武汉海绵城市建设综框作为曾经享誉全国的“百湖之城”武汉曾有大小湖泊166个，合计面积779.6平方公里，占全市总面积的10%。
其典型的老城区如青山区，大量社区建于上世纪八九十年代，地下雨水管网老旧不足，雨季期间下大雨后积水严重，历史上和近年城区均出现过大规模的洪涝灾害。
作为华中地区特大型城市，武汉频频“看海”的现象引起了国家高度重视。
在此背景下，2015年武汉通过竞争性评审成为海绵建设第一批16个试点城市之一，下图是这三年来武汉海绵城市建设的重大事件和时间轴：二、青山区南干渠海绵PPP青山区南干渠海绵城市PPP项目作为武汉海绵城市建设的两大示范核心之一，项目西起工业路，东抵滨港路，南起友谊大道，北至和平大道，总面积约3.84 km2，惠及周边近10万居民。
涉及到市政道路13项、小区公建59项、公园绿地2个、城市管渠3项、城市水系1项，项目总投资约12.74亿元。
下图为青山区示范区总改造范围：下图为武汉市青山区南干渠PPP项目工程平面图：在经历了如下正式程序： 1、立项--2、项目建议书获批--3、可行性研究--4、初步设计--5、PPP项目实施机构甄选--6、实施方案获批--7、招标--8、正式签订PPP合同后，武汉钢铁建工集团有限责任公司、武汉钢铁(集团)公司、武钢现代城市服务(武汉)集团有限公司联合体城市成为青山示范区海绵城市(南干渠片区)的中标联合体，项目期限内政府付费总额17.9亿元，可用性付费：2.011亿元每年，运营维护绩效服务费2267万元每年。
PPP模式的原理、操作与政策
1-4月累计，全国政府性基金预算收入11547亿元，比去年同期下 降34.7%；考虑部分政府性基金转列一般公共预算影响，同口径下 降31.1%。其中，地方本级政府性基金预算收入10444亿元，下降 37%，同口径下降33.3%，主要是国有土地使用权出让收入9016亿 元，同比减少5572亿元，下降38.2%。 1-4月累计，全国政府性基金预算支出10355亿元，比去年同期下 降21.5%；考虑部分政府性基金转列一般公共预算影响，同口径下 降19.1%。其中，地方政府性基金预算支出9970亿元，下降20.8%， 同口径下降18.4%，主要是国有土地使用权出让收入安排的支出 8878亿元，同比减少2545亿元，下降22.3%。
处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。 地方政府执行四本预算管理制度。
二、PPP的基本概念和财政部门职能
财政部《关于运用政府和社会资本合作模式有关问题
的通知》 政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领 域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本 承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作， 并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合 理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格 和质量监管，以保证公共利益最大化。 发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共 产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、 购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益 共享、风险分担及长期合作关系。
项目范围
适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格
调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模 相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重 点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、 供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地 下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优 先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。 PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运 作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、 供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机 场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培 训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境 和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政 工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模 式建设。
PPP模式在城市公共产品投资中的应用研究
共 产 品 也遇 到 了 困难
一
如 何 解决 这
与 合 作 的 各 方 共 同 承 担责 任 和 ．
，
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代 表 的是
一
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。
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。
融资
1
．
、
建 设 和 管 理 的复 合概 念
关注 的主 题
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在 ＰＰ Ｐ 模式的组织机构中 ， 参与
项 目的 公 共部 ｆ； 私 人 企 业 之 间都 ｌｎ Ｔ
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。
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．
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而 是 由参
共 产 品 私 人 供 给 的 无 效率 以 及 政 府
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，
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。
任 全 部 转移 给 私 人 企 业
风险
P PP
政府 的公共 部 门与私人参与者
以特许 协议为基础 进行博弈合 作 。 他们的合作始于项 目的确认和可行 性研究阶段 ，并贯穿于项 目的全过 程 ，双方共 同对项 目的整个 周期负
ＰＰ Ｐ 模式适用的范围较广 ，包括 城市建设 、 医疗卫生 、 文化教育、信
息技术、 环境 保护 和政 府融 资等 ， 因
、
关 系 或 P P P 模式
这
模式将 有望 解
建设和 管
次 适 用 领域 运 作特 点和 合作博 弈
、 、
决 包 括 中 国 在 内 的各 国 城 市 公 共 产
PPP项目的运作模式论述分析
• PPP项目实施全流程
• SPV公司运作简述 • 北京京投公司轨道交通PPP操作案例 • 固安工业园区新型城镇化项目
第一章
PPP 的 概 念 原P2+P3
PPP为“Public-Private Partnership”的简写，中文
可直译为“公私合伙制”。PPP模式称为“政府和
（《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关 问题的通知》，财政部2018年3月28日）、以及最新的54号文， 一年时间内，财政部连续出台政策，对PPP模式的规范运用提
出新的要求。特别是2017年11月份财政部办公厅发布的《关于
规范政府和社会资本合作（PPP）综合平台项目库管理的通知》 是PPP大潮以来最为严厉的监管政策。PPP第四批示范项目2017 年10月份进行的评审，评审之后一直没有发布。与第三批PPP
示范项目相比，第四批示范项目入选的项目数量减少了120个，
入选投资额也减少了4120亿元。在此背景下，业内普遍认为这 是PPP市场收紧的信号。这些政策是否表明PPP模式要停止使用？ 当然不是！这次的大整顿正是为了让PPP更加规范的发展下去 的必要措施，显示了政府将PPP作为基础设施运作模式的决心。
第二章
· 编制、审查PPP项目实施方案，明确政府投资、财政承受 能力、物有所值等关键问题（PPP特需） · 起草合同（协议）草案（依照财政部和发改委颁布的合同 指南）
· 做好项目规划与储备，发挥政府主导作用（行政、资金、 税收等手段）
· 向社会推介项目，吸引社会资本（用什么来吸引？政策优 惠、税收、价格等）
资本签订PPP项目合同，项目总投资1.37亿元，其中政府以特许经营权0.22亿元出资
，社会资本方1.15亿元，占股84%。回报机制为社会收费+财政可行性缺口补助。
PPP模式介绍
政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补
贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年 财政收入的一定比例。 PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运
营补贴、风险承担、配套投入等。
政府 PPP合作中心负责组织开展行政区域内 PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政 部门负责汇总统计行政区域内的全部 PPP项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况
风险分担
这是PPP模式区别于公共部 门与民营部门其它交易形式 的显著标志。
服务价格和质量监管，
以保证公共利益最大化.
PPP模式应用领域
PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施 类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、 机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务 项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。
1984—1993年：探索阶段
主导部门：无 主要依据：无 代表项目：北京国际饭店
1994—2002年：小规模试点阶段
主导部门：国家计委 主要依据：《关于试办外商投资特许 权项目审批管理有关问题的通知》 代表项目：北京国际饭店
2003—2008年：推广试点阶段
主导部门：建设部 主要依据：建设部《市政公用事业特 许经营管理办法》 代表项目：北京地铁4号线、鸟巢
五、关于“综合信息平台运行”解析 • 关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知（财金 [2015]166号）—-2015 12 18
政府与社会资本合作模式的政策小结
主要职责 政府
政府部门在PPP模式中的职能主要体现在几个方面：招投标和质量监管、特许经营权 授予、价格监督、部分政府付费（含补贴）、融资支持基金（包括股权、债权、担保 等形式的支持）；76号文要求政府部门的角色在于必要的政府付费（最低需求风险） 和价格质量监督。另113号文还提到，“财政部将积极研究利用现有专项转移支付资 金渠道，对示范项目提供资本投入支持。同时，积极引入信誉好、有实力的运营商参 与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。 地方各级财政部门可结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资 本补助等多种形式的资金支持”（说明政府可能会根据项目的具体情况提供一定的资 本投入和补贴支持，同时在项目公司的外部融资方面起到一定的协调督促作用） 社会资本要承担包括建设、运营、维护、融资的大部分职能，项目公司可以按商业化 原则举借债务，但政府不承担项目公司的偿债责任；财政部76号文规定，PPP的通常 模式是“由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作”；同时发 改委《指导意见》中页明确“社会资本主体应承担的主要工作，如项目投资、建设、 运营、维护等”。国务院43号文规定，“投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、 企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式对举债并承担偿债责任。政府对投 资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责 任。不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。“财政部《操作指南》明确”项目融 资由社会资本或项目公司负责。
PPP的模式
PPP的模式、合作关系及制度建立近期以来，财政部在促进政府和社会资本合作（PPP）方面不断出台规范文件。
可以说，自2013年12月全国财政工作会议专门召开PPP专题研讨会以来，中国的PPP制度机制建设取得显著成果。
一年多来，PPP在中国发展如何，目前存在哪些问题，应该如何解决？4月8日至11日，在财政部金融司、国际经济关系司、国际财金合作司、干部教育中心与亚洲城市发展中心共同举办的“政府和社会资本合作（PPP）国际研讨班”上，国内外专家学者围绕这些问题展开了思想的交锋。
PPP模式：能解决问题，但并非“万能钥匙”PPP模式在中国还是个新生事物，但其作为一种国际通行的模式，已经开展了20多年，在很多国家取得了成功。
当前，在我国推广PPP模式具有重大现实意义。
从政府角度看，通过动员社会资本参与，不仅可以减轻当期财政支出压力，而且可以平滑年度间财政支出波动。
政府职能由“既做运动员又做裁判员”向“做裁判员”转变。
从社会角度看，通过发挥政府和社会资本的各自优势，能“让专业的人做专业的事”，并建立激励相容的机制，把政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步内在动力结合起来，充分提高公共产品供给效率。
从市场角度看，通过PPP模式，社会资本可以进入电力、道路、供水、供热等公共服务领域，从而大幅拓宽国内企业特别是民营企业的发展空间。
同时，PPP 模式也是全面深化经济体制改革，发展混合所有制经济的一项重要内容。
在国务院发展研究中心宏观经济部副部长孟春看来，PPP模式有利于把市场在资源配置中的决定性作用与政府在经济发展中的引导性作用结合在一起，充分利用市场机制和资源。
因此，PPP模式的发展可以成为新常态下做好“加法”、拉动经济增长的重要引擎。
“但PPP并非解决所有问题的法宝。
”亚洲城市发展中心中国区域办公室主任AdolfoGuerrero表示，实际上，社会资本投入基础设施建设的成本有可能会更高，即使政府提供了良好的PPP环境，谨慎的社会资本还是会担心债务问题如何解决等。
ppp模式简介
PPP模式简介推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式是落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神的一项重要举措，是支持新型城镇化建设、推进国家治理体系和治理能力现代化、构建现代财政制度的体制机制变革。
2014年以来，随着国家财政部、国家发展改革委关于PPP政策的密集颁布以及各省市PPP项目的不断推出，一大批PPP项目“落地”实施。
初步统计，目前各省已公布的2015年PPP项目计划投资总额已近万亿元。
【什么是PPP？】Public-Private Partnership，简称PPP，是社会资本参与基础设施和公用事业项目投资运营的一种制度创新。
从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有广义和狭义之分。
广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。
狭义的PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构SPV (Special Purpose Vehicle)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。
在我国，PPP是指政府和社会资本合作模式。
国家财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中指出，PPP是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。
通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
国家发展改革委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中指出，PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
【PPP典型特征】伙伴关系。
伙伴关系是PPP第一大特征，所有成功实施的PPP项目都是建立在伙伴关系之上的。
PPP模式
2015-06-25PPP政策解读PPP政策解读一方面为了控制政府负债，财政预算管理日趋严格，地方政府越来越难以单纯依靠政府负债进行公共基础设施等方面的建设，增加公共服务供给。
但另一方面随着中国城镇化不断推进，对于公共服务的需求日益增多。
为调和两者之间的矛盾，迫切需要地方政府在融资机制方面进行大胆创新。
在这样的背景下，PPP作为一种在不增加或者很少增加政府负债情况下，解决公共服务供需矛盾，提高经济效率的方案，在2015年进入全面推广的“元年”。
我国PPP模式推出的初衷是解决政府融资难，建设资金困难的问题，这本来无可非议，但是在政策落实的过程中暴露出来的希望尽可能多、甚至所有项目建设资金都从私人企业获取的思想存在严重问题，它将导致PPP模式的推行缺乏可持续性。
1 目前推进PPP存在的错误理念一是把PPP当作融资工具的理念。
在PPP概念没有正式提出但事实存在的过往实践中也有明显的反映。
如今被热议的PPP模式，实际上只是十数年发展后的第三波热潮：90年代中后期，国家计委（现发改委）推动了第一波热潮；2004年由建设部（现住建部）推动了第二波热潮，达到高峰后于2009年结束。
回顾前两轮热潮，每次开始都起于地方政府财政紧张之时，结束均为融资较为便利之日。
比如第二波热潮的结束，正由于2008年政府推出了四万亿投资计划。
二是转嫁风险的理念。
既转嫁已经形成的地方政府存量债务风险，又转嫁未来本来可能需要承担的债务风险。
据对省级地方政府工作报告的不完全统计，目前已披露的2015年PPP项目计划投资总额达11209.8亿元。
显然，在这么短的时间内无法对相关项目进行周密的可行性认证和预决算制订，更何况项目的认证还需要大量目前尚未到位的社会合作方一同进行，因此，也就不大可能有政府的相关周密认证、预算和风险管理措施出台，于是大量PPP项目的推出也就不大可能带有合理的风险管理方案，在项目推出的过程中，显然是夹带了转嫁风险的思想。
那些项目适合采用PPP模式？
那些项目适合采用PPP模式？
佚名
【期刊名称】《中国建设信息》
【年(卷),期】2016(000)005
【摘要】经过几十年的实践，我国对PPP模式如何适应中国实际情况也摸索了几十年。
现在，我国对PPP模式的应用越来越广泛，具体的实施形式也越来越多。
尽管PPP模式有诸多优势，但并不是所有项目都适合PPP模式。
判断一个项目是否适合PPP模式最核心的原则是：运用PPP模式后，能够降低成本，提高效率，改善公共服务。
基础设施和公共服务项目通过恰当的机制安排皆可采用PPP模式。
【总页数】2页(P65-66)
【正文语种】中文
【中图分类】F299.24
【相关文献】
1.棚户区改造项目采用PPP模式的几点思考 [J], 王晓宁;杨珊珊
2.市政道路项目采用PPP模式适宜性分析 [J], 陈伯明
3.污水处理领域典型项目后评价及采用PPP模式的思考 [J], 朱红; 蒋松凯; 赵金明; 王媛霞; 刘佳琳; 严华东
4.采用PPP模式的公路工程项目管理要点分析 [J], 武斌
5.鼓励采用PPP模式建设水利项目 [J],
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市政道路项目采用PPP模式适宜性分析
随着城市化进程的加快，城市道路建设和维护成为各地政府关注的重点。
传统的政府
投资模式在一定程度上存在资金压力大、效率低下等问题，因此采用PPP（政府与社会资本合作）模式来推动市政道路项目建设和运营已成为一种趋势。
对于不同城市的市政道路项
目来说，是否适宜采用PPP模式，需要综合考虑各种因素，包括市政道路项目的属性、市
场环境、政策法规等因素。
本文将对市政道路项目采用PPP模式的适宜性进行分析，旨在
为各地政府在推动市政道路项目建设和运营中提供参考意见。
一、市政道路项目的属性
市政道路项目相对于其他基础设施项目来说，具有以下特点：1、长周期：市政道路
项目一般具有较长的周期，包括建设和运营周期；2、较高风险：市政道路建设和运营面
临的风险种类多样，如土地征用、交通拥堵、交通事故等；3、公共属性强：市政道路项
目是为市民服务的公共设施，因此政府对其监管和服务质量要求较高。
综合考虑这些属性，可以得出市政道路项目相对较适宜采用PPP模式。
市政道路项目周期长、风险高，需要更
多的资金支持和风险分担，PPP模式可以吸引社会资本来参与项目建设和运营，减轻政府
财政压力。
市政道路项目具有较强的公共属性，PPP模式可以引入社会资本的管理经验和
创新理念，提高服务质量，满足市民需求。
二、市场环境分析
市场环境是影响市政道路项目采用PPP模式适宜性的重要因素。
市场环境主要包括投
资市场、融资渠道、市场需求等方面。
投资市场：市政道路项目需要大量资金投入，因此
需要有成熟的投资市场来支持项目的融资。
融资渠道：市政道路项目需要多元化的融资渠
道来支持项目的资金需求，包括银行贷款、债券发行、股权融资等。
市场需求：市政道路
项目的建设和运营应该符合市场需求，主要表现为交通便利、交通安全等方面。
综合考虑
市场环境因素，可以得出较适宜采用PPP模式。
PPP模式可以吸引社会资本来参与市政道
路项目的投资和融资，减轻政府财政压力。
市政道路项目的建设和运营需要满足市场需求，PPP模式可以引入市场机制，提高项目运营效率和服务质量。
市政道路项目采用PPP模式适宜性分析需要综合考虑市政道路项目的属性、市场环境、政策法规等因素。
在实际推进市政道路项目建设和运营时，各地政府应结合实际情况，科
学分析和评估市政道路项目采用PPP模式的适宜性，在确保项目安全和效益的前提下，积
极探索新的合作模式，促进市政道路项目的可持续发展。