浅谈当前农村基层腐败现象的新特点及其对策

浅谈当前农村基层腐败现象的新特点及其对策

李通春

农业、农村、农民“三农”问题是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题，农业丰则基础强，农村稳则社会安，农民富则国家盛。随着农村改革的深入和党和国家的惠农政策的落实，农村不断出现新情况新问题。近年来，涉农违法违纪案件频频发生，并呈现出形式越来越多样化的特点。这些腐败新问题严重影响了农村经济社会的发展和稳定，甚至影响到全面建设小康社会的大局和进程。笔者长期身处基层纪检监察工作一线，面对农村基层出现的新的腐败问题深有感触，经走访调研和参考有关资料，对当前农村基层腐败问题的新情况新特点及其危害作了一些理性的思索和探讨，并就如何防治农村腐败问题提出一些粗浅的看法。

一、当前村官腐败的新特点

处于最基层的村干部群体，“官”不大，却掌管着农村政务及村民生活的大事小情。在有着9亿农民的中国，行政村之多，村官人数之众，涉及面之广，腐败问题危害之大，可想而知。传统观念里，村干部腐败被大家理解为吃吃喝喝、多占多拿，因其“权小位轻”，人们并不将其与违法犯罪联系起来。值得注意的是，经济社会的持续发展，已经使村委会的权力明显增大，而随之而来的是权利的滥用和金钱交易。近年来村干部违法违纪呈高发态势，犯罪现象日益凸显，无论是案件数量，还是涉案金额都在不断增大。政法机关做过一项调查显示，村干部违法犯罪呈上升趋势，“村官”腐败成为破坏农村社会稳定的一大根源，由此引发的群众上访、举报占到了总量的70%以上。通过对我国纪检和司法机关近年来村官腐败等职务犯罪做了梳理和分析认为，除了过去经常出现的特点，例如:私自出借公款，个人收取好处;乱支乱花滥补，白条抵库;利用公款大吃大喝、外出游山玩水等，现在又出现了以下新特点:

（一）由挪用型逐步转变为直接占有贪污型。在四川成都市检察机关查处的

34件村镇干部侵害群众利益的职务犯罪案件中，挪用土地征用补偿税的案件9件，贪污土地征用补偿费的案17件，占此类案件的50%。河南省郑州市高新区大里村村主任金明池采取分批截留和用空白收据开“大头票”等办法，从1999年起，利用职务之便贪污上级财政拨款88万元，挪用公款53万多元，侵占各项工程款67万元。村干部犯罪之胆大，情节之恶劣，数目之惊心，可见一斑。

（二）由财会人员犯罪逐步转变为村镇相关负责人的犯罪。10年前，村官犯罪主要集中在财会人员身上，近年来，已经转变为村书记和村主任身上。主要是土地征用、退耕还林、扶贫救灾、良种补贴等上级拨款和补偿费用增加，被县、乡扣下部分后，村里再截留一点，上行下效，贪污挪用。特别是近年来，政府加大对农业的扶持力度，许多项目资金流向农村，某些村干部利用手中的特权，不是想办法把事情办好，而是雁过拔毛，想方设法侵吞国家专项资金，中饱私囊。从而导致腐败，走向犯罪。

（三）由单一作案逐步演变为合伙作案。由于工作关系，村书记和村主任很容易形成共同的利益关系，形成攻守同盟，共同侵占国家资产。近年来，合伙作案的案件屡屡出现。成都市检察机关在查处彭州市西郊乡原副乡长陈敬松10万元贪污案后，深挖细查，查出西郊乡陈家村原支部书记顾明琼贪污巧万余元的案件。辽宁省某市居委会6名干部采取合伙私分奖金的办法，将集体38万多元在3年中分光，当上级接到群众举报查处时，居然还理直气壮地说，我们的奖金是和工作任务挂钩的，是绩效制。邵阳市双清区某乡村主任、村秘书、村支书与村支委员,趁政府修建邵阳大道在当地征用土地之机，利用职务之便相互勾结，从2006年6月起，采取虚报征地款、私人建设设施、祖坟迁移等手段，一年来共结伙侵吞国家财产35005.88元。这样的腐败危害更大，更难防范。

（四）由过去收钱不入账逐步变为造假账骗钱。过去农村有“三筹五统两提留”，每年一个村都有几十万至几百万元的农业税、提留款、水费等要经过村干部之手，收钱不人账揣进个人口袋的情况时有发生，取消农业税和县乡提留后，

每年仅有很少的现钱，如“一事一议”款，或机动田和鱼塘、“三荒”发包，切断了贪污挪用的资金渠道，可是现在，什么良种燃油、化肥补贴、救灾钱物、改水工程款、合作医疗补助等，财政转移支付的力度和额度都在加大，由于外出打工农民多了，有的村干部就盯上了这些外出农民的应得款物，通过编假计划、造假名单、做假账等方法套骗国家补贴款。辽宁省瓦房店市得利寺镇一村干部帮助村民制造了一份假的房屋买卖契约以及收据，然后，又去相关部门办理了房证。最后，往镇里填表申报同意生态移民。骗取３万元生态移民补助款。河南省南召县城郊乡董店村村干部利用二广高速公路通过的机会。在从事征地补偿工作中，采取虚填被补偿户名、虚报附着物种类、数量的手段，骗取国家补偿款466660元。其中该乡国土所长分得赃款16万元，该村书记献分得赃款96260元，村主任和村秘书各自分得赃款86000元。余下42400元分给被冒名的户主谷某等人。数目之大，触目惊心。

这些腐败新的形式使腐败更加隐蔽，反腐败难度更大，其危害也更加严重。首先，破坏农村生产、生活秩序，严重影响农村稳定。村官一旦腐败，将严重影响了党和国家各项政策在农村的贯彻实施。就由农民群众的“公仆”、“领头人”，变成了依附在农民身上的“寄生虫”、“吸血鬼”；原先存在的鱼水关系，变成了油水关系，甚至水火关系，难以相融。有的甚至造成村民集体上访、越级上访，酿成群体性事件，影响农村生产、生活秩序、直接或最终侵害都是广大农民的利益。其次、严重影响、损害党和政府形象。村干部是国家庞大行政机器中的“末梢神经”，直接面对着基层的农民，其一言一行直接关系党和政府的形象。农民群众大多数都是普通人，他们更多地是通过每一个党员、每一个农村干部的言行来认识和评判整个党和国家。广大农村干部很得力、很模范，一个支部一盏灯，一个干部一面旗，就能树立党和政府的良好形象，增强人民群众对党和政府的信任。反之，就会给党和国家抹黑，让群众失望。不难看出，村官腐败已经成为破坏农村社会稳定的一大毒瘤。如果不深刻认识村官腐败的严重危害，不及时

采取措施根除这一沉疴，农村的长治久安就得不到保障，国家的惠农政策得不到落实，社会主义新农村建设也将受到影响，国家的基础也不能稳固。那么，农村基层产生腐败的根源究竟是什么呢？我认为主要有一下几个方面。

二、村官腐败的原因分析

从对查处案件的调查分析看，导致“村官” 违法违纪的原因是多方面的，既有主观上的因素，也有客观上的原因；除“村官”自身思想觉悟不高，法制观念淡薄的原因外，还有以下五个方面。

原因一：认识不到位是防治“村官”腐败的思想障碍。一些地方对村级党风廉政建设的重要性认识不够，表现出六种倾向：一是“小题大作”论。认为农村税费改革以后，“村官”的权力进一步压缩，村级腐败的土壤已不存在，抓村级党风廉政建设是舍本逐末；二是“主体不符”论。认为党风廉政建设是党委、纪委、“一把手”的事，与己无关；三是“经济对立”论，认为当前农村面临的主要问题是如何促进农村经济发展，狠抓村级党风廉政建设，会影响村干部的工作积极性；四是“被动应付”论。村干部由上级任免改为由村民大会选举产生以后，少数干部由先前的“眼睛向上”变为一味“眼睛向下”，不同程度地存在对上级政策贯彻落实不力的情况，特别是对落实计划生育政策等可能与部分群众意愿相悖的工作，不愿抓、不敢抓，失职渎职现象大量存在；五是“团体利益”论。认为对村级党风廉政建设，谁抓早了、抓紧了、抓狠了、抓实了，会让自己的人吃亏，因而出了问题瞒着护着，“自行消化”，不愿真抓；六是“自我保护”论。少数村干部自身不干净，怕拔出萝卜带出泥，担心引火烧身，因而不敢抓。

原因二：制度落实不力使“村官”缺少监督制约。目前，已经建立了一系列比较完备的村级管理制度，以此来规范和约束村干部的行为。但如何使制度从“墙”上走下来，用以“方圆”村官，通过调查与剖析看，监督约束机制在执行上力度还十分软弱，对很多“村官”来说基本上是形同虚设。同时，个别乡镇对

“村官”的监督不到位、村级监督虚化、群众监督不力，尤其是少数乡镇对“村官”存在一些“迁就”思想，正是由于在监督管理上失之于软，失之于宽，失之于执行的惰性，才给了“村官”违法违纪之机。

原因三：财务管理混乱给“村官”腐败造成可乘之机。因其村级特定的环境原因，村干部变动频繁，帐目交接不清，谁当干部谁管钱，帐目设置不够规范，财务审批不够严格，村干部权力过于集中，所有支出全凭一人说了算，“白条”自批自支现象在村级财务管理中较为常见。部分村村务公开栏都设有“其他”概括开支，因没有列明支出的用途，给“村官”以权谋私带来可乘之机。

原因四：“村官”大权独揽是导致“村官”腐败的必然因素。有权力的地方就会滋生腐败，没有制约的权力必然产生腐败。在农村受传统宗族观念和家长作风影响，村党支部书记和村委会主任一般都是本村大姓人氏担任，有的支村两委成员都是一个家庭的，大权集中在村党支部书记和村委会主任手里，这些“村官”大小事情由其说了算，权力的过度集中使他们作案时有恃无恐，使他们独断专行，使他们贪婪无忌。

原因五：法律法规不健全导致“村官”犯罪界定不严。随着农村经济的发展，举报“村官”腐败案件线索较多，但农村帐务混乱，办案费时费力，证据难以确定，调查的多，成案的少，打击力度削弱，助长了“村官”的行为。再加《刑法》对村官犯罪范围不够广，让承办人无所适从。根据《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释，明确了村委会工作人员犯罪行为的犯罪对象仅限于七项工作中的财产，而村级组织中的资金还包括本村的自有资金。村级财务并未对不同资金进行分类管理，导致在司法实践中，“村官”侵占或挪用的资金性质难以界定，案件定性难以把握，管辖不明确，为惩治“村官”犯罪留下一个空白地带。法律规定，农村基层组织人员贪污不足5千元，职务侵占不足1万元的不能立案，只能移交当地政府有关部门查处，使打击力度受到限制。另外，对农村党员干部的管理存在盲区。一些非党员的村干部实施了需要追究责任的违纪行为或其他重

大过错行为后，缺乏对其进行处理的依据，依现行法律法规只能通过召开村民代表大会的形式启动罢免程序，在操作上存在很大难度，造成部分村干部产生“党纪管不着、廉政制度约束不到”的错误认识。对村级“零招待”制度反映也比较集中，认为对村级招待费一刀切不符合基层实际，一些为村集体事务产生的费用，不能通过正常渠道报销，只能变相处理。他们呼吁在“零招待”制度中补充特殊条款，开前门，堵后门，使制度更科学、更具有可行性。

三、村官腐败的防治措施

（一）活化教育，强化村干部廉洁意识。把村干部纳入干部教育培训的总体规划，在教育内容上，结合社会主义荣辱观教育活动，教育村干部时刻牢记“两个务必”，始终保持勤俭节约、艰苦奋斗的优良作风，切实增强纪律意识和法制观念，尊重农民群众的民主权利，做到严格依纪依法办事。在教育形式上，坚持因时因事因地施教，不断提高村干部的自律意识。例如结合农村党员活动日，开展村干部讲廉政党课活动；开展手机短信节前倡廉提醒；组织村干部参观监狱，通过贪官现身说法，开展警示教育活动。

（二）硬化制度，促使村干部廉政勤政。一是完善村级事务决策管理机制。凡涉及村级发展和村民利益的重大事项，决策前广泛征求党内外群众意见。二是强化村级财务公开工作，做到公开内容、公开形式、公开时间、公开程序都严格按要求开展，防止搞形式主义。三是完善村级财务管理制度。严格实行村财乡（镇）管村用，加强对农村集体资金、资产、资源的管理。严格实施村级公务零招待制度。严禁转嫁招待费用。四是完善建立村级党风廉政建设责任制度。制订村干部廉洁自律行为规范，完善村干部任前谈话、廉政谈话、信访谈话制度。明确村党支部书记为第一责任人，乡镇党委书记为乡镇范围内廉政建设的第一责任人，一旦发生腐败，应追究第一责任人的责任。同时，将对村级党风廉政建设和村干部廉洁自律情况的检查考核，与村干部的业绩评定、报酬待遇、选拔任用挂钩。

（三）优化保障。解决村干部后顾之忧。参照国家干部审批、任免、管理规定，把村级干部纳入干部管理序列。尤其是国家取消农业税费后，村干部工作内容发生了变化，报酬也由政府拨给，这就要求地方党委、政府更要加强对村干部的管理、考核工作；并要建立合理收入机制。避免以前“白条字”式的工资形式再次挫伤村官们的工作积极性。因此，建立合理的个人收入保障机制就显得十分迫切，这也是预防村官腐败的有效措施之一，有条件的地方应该积极探索新的分配和保障机制，让风里来雨里去的村官们辛勤一年不再拿白条，有一个相对稳定的收人，还可逐步为他们办理养老、医疗保险等，解除他们的后顾之忧，这也不失为预防腐败和职务犯罪的一个治本之策。

（四）细化监督，规范村干部权力运行。村委会是村民自治组织，实行民主管理。只有把中央要求的农民群众的“知情权、决策权、参与权、监督权”落实好，才能充分发挥村民自治的民主作用。同时，降低村民罢免村官的程序和操作难度，群众每天用雪亮的眼睛盯住“乱作为”或“胡作非为”的村官，一旦发现问题，就能启动罢免机制，这是对村官最好的民主监督，也是保护村官的有效措施。另外有关职能部门应该守土有责，监管一方，把各项规章制度落到实处，还权于民，参与监管。

（五）刚化立法，明确村干部违法责任。国家有关部门应加强涉农法规的配套，规范村干部的各种行为。对村干部干部的违法行为，必须增加处罚条款和约束村干部的相关条款。特别是在刑法中，将村干部从事公务活动明细到列举比照国家公职人员进行约束，使司法机关介入有法可依；对村干部在村自治范围的事项，比照企事业法人进行约束。通过完善法律，明确村民会议和村民代表会议的权限，减少和制约村干部的权力。通过立法形式，在法律上对村干部中主要负责人的任期作出一定的限制，以避免长时间在位所带来的负面影响加大村务公开的力度，使村干部不能腐败。

（六）强化查处，形成对村干部腐败的高压态势。要配强配齐乡镇纪检干部，

切实解决好一些乡镇纪检工作有岗无人、有人无时间、无精力的问题。乡镇党委要认真落实党风廉政建设责任制，大力支持乡镇纪检干部的工作，对群众反映的村干部违法乱纪问题，要认真核实，做到件件有落实，件件有回音。对村干部的违纪、违法案件，要发现一起、查处一起，绝不姑息迁就，该处理的处理，该处分的处分、该法办的法办。对重大的典型案件要及时通报，形成对村干部腐败的高压态势，使其不敢贪、不敢腐。