河南民办教育政策支持体系的构建

1 三、河南民办教育政策支持体系的构建 民办教育的政策支持体系是由政府对民办教育采取政策支持的目标、内容和保障机制构成的一套科学的、统一的、有机的体系，其中，目标是所制定的政策和所提供的支持要达到的一种目的，能够为民办教育的存在和发展创造一种理想的条件和环境；内容是政府政策支持的范围和着力点，为民办教育的存在和发展提供具体的政策；而保障则是所有政策得以落实和贯彻的措施。 （一）河南各级政府民办教育政策支持的目标 目标是整个政府政策支持体系的核心，政府支持民办教育的所有政策和行为必须紧紧围绕这一目标。美国私立高等教育研究专家盖格（Roger Geiger）认为，私立高等教育政策应该包括三个目标：一是鼓励在可以接受的质量水平上，提高高等教育的入学率；二是鼓励私立学校通过创新活动，增加教育多样性；三是促进不同类型私立教育的发展，尤其是与公立教育相比具有相对优势的私立教育。[1]根据我国教育发展的水平和民办教育发展的现状，政府在确定对民办教育的支

持政策目标时，尤其要从政府、社会和市场三个方面综合考虑。总体而言，应当弥补市场失灵和社会对民办教育关注的不足，以为民办教育创造公平竞争的市场和社会环境为核心目标；要严格界定政府的作用范围，转变政府职能，给予民办学校充分的自主权，促进办学效率的提高；同时，发挥政府和社会作用，对民办教育进行必要的引导和规范，实现民办教育乃至整个教育事业健康可持续发展这一最终目标。 1．公平：保障民办教育的公平地位和权利 改革开放三十多年来，民办教育已经对我国经济、政治、文化和社会等各个方面作出了巨大贡献，并将继续在各个领域对社会产生重大作用。纵观民办教育的发展历程，分析民办教育发展趋势，我们不难发现，影响民办教育贡献力进一步提升的关键、根本的核心的问题是不公平。在《民办教育促进法》出台之前，民办教育处于显性不公平发展阶段；《民办教育促进法》出台后，“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”，但民办教育却始终无法真正获得公平的地位和权力，民办教育进入了隐性不公平发展阶段。因此，从政策目标来看，最根本的

[1] 盖格. 私立高等教育公共政策：在经济现代化过程中私立高等教育的角色[J].北京大学教育评论,2003,

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出发点应是提供一个公平的政策、社会和竞争环境，切实保障民办教育的地位和权利。 何谓公平？学界对此定义不一。《辞海》中“公平”的解释比较宽泛：人们从既定概念出发对某种现象的评价，亦指一种被认为是应有的社会状况，反映社会生活中人们的权利和义务、作用和地位、行为和报应之间的某种相适应的关系。这里所说的公平，指的是每一事物在社会中所处的一种状态，这种状态反映了一事物与它事物之间的关系。公平是一种主观体验，但不是主观形成的，而是一种裁判规则，是被“赋予”的。因此，政策“赋予”的民办教育公平性，必须建立在充分考虑民办教育这一客体的特点和发展规律上，坚持机会均等，同时实行差异对待。 民办教育政策目标定位，应该超越教育的所有制约束，与社会发展目标相统一。教育政策体系的公平目标，就是应该将民办教育真正纳入教育的范畴，从更好地满足社会成员受教育的需求角度来看待公办与民办教育，而不是从所有制的对立角度来看待公办与民办教育。政府在制定政策时应该立足于教育的整体利益，将民办教育纳入教育事业中，切实履行其作为公平与公正维护者的职能，合理地分配教育资源，赋予民办教育和公办教育同等的地位、机会和待遇；同时，民办教育作为新生事物，与公办教育相比，又有着先天不足的劣势，在起点不同的情况下，完全将其与公办教育同样对待实际上是一种隐性的不公平。为了达到实质的公平，政府在制定政策时应该立足于民办教育的实际需求，给予民办学校更多的财政资助和倾斜性政策支持，以期民办学校在吸引大规模民间资本投资和充分利用信贷资金的同时，进一步拓展办学空间和挖掘办学潜力，逐步提升办学层次和教育教学质量，进而最大程度地实现以较小的成本谋取教育较大发展的目标，使我国教育事业得以持续稳步发展。 2．效率：鼓励、支持民办教育快速高效发展 在我国，民办教育是伴随着市场经济的实施而复苏和发展起来的，与世界其他国家私立教育的发展一样，民办教育的兴起和发展在教育领域引进了市场竞争机制，增加了教育系统内部的市场竞争力，提高了教育效率。而公办教育在经历大发展之后，效率低下、机构膨胀、缺少活力等缺陷逐渐显露出来。相比之下，民办教育有着公办教育无可比拟的体制上的优越性，在提高教育效率方面具有得天独厚的优势。然而，这种先天优势在民办教育的发展过程中并没有得到政府足 3

够的重视和充分的利用，政府往往在稳定名义下对民办教育效率进行政策上的“严防”，在公平名义下对民办教育效率进行政策上的“死守”，严格控制民办教育的发展，与鼓励、支持发展民办教育的方针背道而驰。为了打破这一政策僵局，通过鼓励和支持来促进民办教育快速高效发展应该成为政策目标之一。 何谓“效率”？效率是投入与产出之间的比率，它是投入与其所实现的目的之比，它所要说明和揭示的是在资源总量给定的情况下，如何使其收益最大化的问题。从教育领域来看，效率的尺度应该是衡量一个国家的教育在推动社会和个人发展、实现自身功能方面所达到的水平。[1]在我国，民办教育的复苏是市场经济的必然结果，也是社会发展的客观要求。当前，教育资源不足与人民群众日益增长的优质教育资源需求之间的矛盾依然存在，国家的教育经费投入远远不能满足人民群众对接受教育的渴求，民办教育靠多渠道筹集资金能在一定程度上弥补教育经费的不足。社会对教育多样化不断提出新的要求，与市场经济体制相适应的教育体制改革要求教育机构的优化，民办教育的发展适应了这一需求，并将继续促进和深化教育机构的优化；同时，基于生源的局限性，出于自身发展的需要，民办教育能够真正实现“有教无类，面向全体”。可以说，民办教育将会成为河南省基础教育普及化、高等教育大众化的重要支柱。所以，提高民办教育的效率其根本目的是促进全省教育水平的整体提高。 效率和公平之间存在着一种张力，是相辅相成的关系。而在制订政策时，政府对于教育效率和教育公平之间关系的探求，往往过分关注二者之间的相斥性，担心民办教育的发展占用教育资源，压缩公办教育发展空间，因而对民办教育始终不能从政策和执行上有实质性的突破，民办教育的发展始终是戴着镣铐跳舞。实际上，政府对民办教育政策制定的着眼点应该是整个国民教育体系的合理建构，在教育市场中探求公平与效率的动态平衡，提供与民办教育相适应的制度安排和政策支持，切实转变政府职能，发挥公共政策对于民办教育的积极影响，用市场的法则来审视并支配教育，鼓励公、私立学校竞争，扩大民办学校的办学自主权，在民办学校的设置、评估等方面能够提供切实有效的权利、责任、利益规则，为民办学校的一切创造性活动提供最大的空间，从而提高教育效率。 3．发展：促进民办教育的内涵提升和质量提高

[1] 丁慧. 经济学视角下民办教育公平与效率的测度[J].会计之友,2008（12）:8-9. 4

在民办教育获得快速扩张和高速发展的同时，不可避免地会产生各种各样的问题，尤其是教育质量这一根本性问题。民办学校数量由少到多、又由多到少的变化历史已经说明了这一点；同时，历史也证明了大浪淘沙之后只有高质量高水平的民办学校才能得以生存和真正的发展。如何保证绝大多数民办学校都能经得起市场的考验，如何保证整个民办教育的质量都能对得起人民的选择，提升质量，促进可持续发展是政府和民办教育自身唯一的选择。就政府而言，在现代市场经济条件下，适时有效的宏观调控和长期正确的政策导向，对于保持地方民办教育健康快速可持续发展不可或缺。促进民办教育的内涵提升和质量提高，是现代民办教育政策的终极目标；保持一个持续稳定有序健康的民办教育发展环境，是地方民办教育发展政策成熟的重要标志。 何谓发展？发展是哲学术语，指事物由小到大、由简到繁、由低级到高级、由旧物质到新物质的运动变化过程。发展根据模式和形态的不同可以分为内涵发展和外延发展，而我们从理性的视角分析任何事物的发展均应从这两方面来综合分析。外延发展是以事物的外部因素作为动力和资源的发展模式，在发展的形态上主要表现为规模的扩大、数量的增长，重点是通过努力增加资源和资金的投入来促进发展；内涵发展是发展结构模式的一种类型，是以事物的内部因素作为动力和资源的发展模式，在发展形态上主要表现为事物内在属性的发展，如规模适度、结构协调、资源配置效率更高、追求数量、质量、规模、结构、效益的统一。对于民办教育发展而言，外延发展主要体现在外部环境和数量规模等粗放式发展，内涵发展主要体现在质量和品牌发展上。在当前背景下，民办教育内涵发展有以下几个方面的涵义：首先是精致化发展，关注质量。即重视软件建设，追求办学质量的提高，注重过程和细节的管理。第二是特色化发展，创建品牌。即将办学特色放在学校改革与发展的突出地位，跳出趋同化模式，创立自己的品牌，在特色的形成和品牌的培育中使学校上升到一个新的更高的水平。第三是创新化发展，追求卓越。即充分利用民办教育体制的灵活性，积极挖掘、利用、整合学校资源，并在继承的基础上，大胆创新，将学校引入一种新的发展境地，追求卓越。关注质量是内涵发展的核心，创建品牌是内涵发展的必要条件，追求卓越则是内涵发展的最终目的。 发展是主题。河南省发展民办教育必须向前迈步，不能停滞不前。过去民办 5

教育的发展是集中在外延发展上，关注的是数量和规模的扩张，但是，单纯的外延发展只是发展的一个方面，没有内涵发展的发展是没有保障的，是不能持续的。中国民办教育协会会长陶西平同志曾经指出：要“促进民办教育由机遇性发展向实力性发展转型” [1]。因此，在外延发展有了一定的基础的情况下，我省民办教育落实科学发展观，必须树立科学的教育质量观，走内涵发展道路，实现民办教育工作重心的转移，促进河南民办教育实现新的跨越。面对新的形势，政府必须用科学发展观作指导，坚持用全面协调、统筹兼顾的科学方法，正确处理民办教育发展过程中规模、结构、质量和效益的关系，才能把河南的民办教育做强，构建公办教育与民办教育和谐发展的格局，为富民强省作出更大贡献。 （二）河南各级政府民办教育政策支持内容 1．法律支持：健全民办教育法律体系，优化政策执行环境 当代社会是法制社会，市场经济是法制经济，民办教育的健康可持续发展必须以完善的法律制度为保障。健全和完善市场法律系统既是保护民办学校合法权益的制度屏障，也是规范政府和民办学校行为的基本规则，能够为民办教育政策制定提供法律依据，优化政策执行的环境。 （1）法律支持是我国民办教育发展的基本前提 我国民办教育从沉寂到萌芽，从边缘位置到“理直气壮”地进入我国教育体系，最基本的前提是其合法地位的确立，而赋予其这一地位的正是国家相关法律的支持。1978年，改革开放战略方针的确立，标志着我国逐渐打破了国有经济一统天下的局面，而随着政策的宽松和私营经济、民营经济、外资企业的发展，在中国沉睡了二十几年的民办教育又萌发了新芽。此时，国家和各级政府采取了一种“旁观者”的态度，民办教育在无名无份的境地中生存，得不到社会认可和政策支持，发展举步维艰。1982年l2月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法修改草案》第十九条明确规定：“国家举办并鼓励社会力量举办各种学校。”[2]从此，我国以宪法的形式第一次明确了民办教育的合法地位。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办