我国农村精准扶贫工作难点实证分析——以恩施自治州巴东县为例

第３８卷第２期　Ｖｏ１＿３８　Ｎｏ．２　开封教育学院学报　

Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｋａｉｆｅｎｇ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｏｆ　Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ　２０１８年２月２０口　

Ｆｅｂ．２０　２０１８　

ｄｏｉ：ｌＯ．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００８—９６４０．２０１８．０２．１２９　我国农村精准扶贫工作难点实证分析　

一一以恩施自治州巴东县为例　

王美文娄佶伟　（湖北大学政法与公共管理学院，湖北武汉４３００００）　

摘　要：我国作为一个农业大国，贫困问题由来已久，特别是在农村地区，贫困人口多，解决贫困问题难度　大。因此，扶贫、减贫问题长期处于我国国家发展的重要战略位置。近年来，我国在扶贫的道路上取得了举世　瞩目的成就，尤其是精准扶贫战略实施以来，脱贫人数大幅上升，人们生活条件明显改善，绝对贫困现象已基　本消除，得到了国际社会和国内民众的广泛认可。但在扶贫、减贫过程中，仍存在严峻的问题，无法发挥精准　扶贫的实际成效。本文以典型贫困县巴东县为例，有针对性地说明其扶贫过程中存在的难点及相应对策，以　期为其他县市脱贫工作的有效展开提供借鉴　关键词：扶贫现状；精准扶贫；扶贫难点　中图分类号：Ｆ３２３．８　文献标识码：Ａ　文章编号：１００８　９６４０（２０１８）０２．０２７８—０２　

一、

问题的提出　

进入２１世纪以来，随着世界经济的迅速发展，以及　周边国家的崛起和大国的霸权主义，使我国的发展面临　严峻挑战。尤其是贫困问题，一直是束缚我国经济发展　的绊脚石，且在农村地区极为显著。可以说，我国的扶　贫、减贫在很大程度上就是为了解决农村贫困问题。　自精准扶贫战略实施以来，我国农村贫困人口大幅　减少，贫困发生率持续降低，但脱贫攻坚的任务依然十分　艰巨。截至２０１６年，我国仍然存在５９２个国家级贫困县，　４　３３５万贫困人口　。目前，在尚未脱贫的贫困县市中，无　论是基础条件还是贫困程度，都远远滞后于已脱贫的其　他县市。此外，在扶贫过程中也存在诸多问题，致使扶贫　攻坚的任务更加任重而道远。　二、巴东县精准扶贫工作难点实证分析　（一）巴东县基本情况介绍　巴东县位于湖北省西南部，居恩施土家族苗族自治　区东北部，地势狭长起伏，西高东低，武陵山脉、巫山山　脉、大巴山脉余脉盘踞县境。全县总人Ｅｌ　４９．９６万人，平　均每平方千米１５０人，共１２个乡镇，４９１个村庄，３　９２９　个组，是典型的山区大县，贫困面大，人口素质低，投资　环境差，缺乏中长期的发展规划，而且基础设施建设整体　落后。为解决该地区突出的问题，多年来国家投入的专　项基金多达八十余项，但未能发挥应有成效。　（二）巴东县贫困现状分析　巴东县总人口４９．９６万人，其中，农村人口４５．７２万　人，占全县总人口的９１．５％。超高比重的农村人口，再加　上恶劣的生活环境，使巴东县成为恩施自治州最贫穷的　县市之一，也一直是国家级的贫困县，与其他县市相比，　巴东县的贫困程度及贫困发生率更为突出。　巴东县、鹤峰县和来凤县都是恩施自治州的典型贫　

困县，该区的几个县市都是国家和地方政府开展扶贫工　作的重点。由表１可知，在这三个县市巾，贫困情况最严　重的是巴东县，不论是系统贫困人口总数，还是贫网发生　率都高居不下，整个县市都处于百废待兴的状态，人民生　活艰苦，为了生计，越来越多人背井离乡，剩下人数众多　的孤寡老人，劳动力严重匮乏，区域发展缺少驱动力。因　此，解决这些贫困问题，不仅关乎当地百姓安居乐业，更　关系到民族团结和整个国家的国计民生。　图１　巴东县与其他县市贫困情况对比表　恩施贫　系统贫　贫困人口　贫困人口　闲县代　困人口　贫困发　２０１４证　贫闲发　总数／　生率（基　存量数　存量数　农村人口　牢（２０１６　

表　期）／％　（２０１６年　（２０１６年　总数／人　年底）／％　人　底），户　底）／人　巴东县　１８４１２４　４１．６３　３３　８０５　１０２　４７５　４４２　３００　２３．１７　鹤峰县　７１　３０２　３５．９４　７　９９８　２４　５３２　ｌ９８　３９３　１２．３７　来风县　７３　７２５　２６．１５　８　３１６　２５　７５７　２８１　９２６　９．１４　数据来源：湖北扶贫办《湖北省贫困人口、贫困发生　率（基期及２０１６年底）统计表》　（三）巴东县精准扶贫过程中存在难点的实证分析　所谓精准扶贫是指有针对性地对贫困家庭和人口进　行帮扶，力求真实、准确，使国家的扶贫政策和扶贫资金　能真正惠及贫困人群，从根本上消除导致贫困的原因和　障碍。对于巴东县而言，国家每年对该地区投入八十Ｊ余　项专项资金，却鲜见成效，这不仅是对国家资源的浪费，　更是对我国整个扶贫攻坚道路的一大挑战。究其原因．　

可从以下几方面探讨。　１．对象识别存在误区，建档立卡推进缓慢　精准扶贫的第一步是明确扶贫对象，这是扶贫活动　有效开展的前提条件，只有准确把握农村贫困人群，才　

能真正达到扶贫到户、扶贫到人的目的。然而，在具体　

收稿日期：２０１８－０２—０６　作者简介：王美文（１９７（卜），女，湖北武汉人，湖北大学政法与公共管理学院教授，硕士生导师，博士。研究方向：行政管理。娄估　

伟（１９９５一），男，湖北荆门人，湖北大学政法与公共管理学院行政管理专业２０１７级硕士研究生。研究方向：行政管理。　

－２７８·　识别过程中，存在主观和恶意的排斥。通过开展民主评　议活动，巴东县在２０１６年共筛选出不符合贫困条件的共　１２　５３９户，共３８　３５０人，这些非贫困户占用资源、浪费优　惠政策，使真正的贫困户享受不到应有的待遇。更为严　重的是，在建档立卡上，虽通过“五位一体”的方式锁定　了立卡对象，但仍有几十万人尚未建档，实施和行动机制　尚待建立健全（如表２所示）。　图２巴东县脱贫待建档人数表　“五位一体”待建档情况表　待建档户数　待建档人数　发展生产　３５　８６６　１１５　３６０　易地搬迁　８　７５７　２６　６０７　生态补偿　１５　２２８　４５　６９６　发展教育　２０４２９　４２　７１９　社会保障兜底　１９　ｌ１３　４１　８２４　资料来源：长江巴东网《关于巴东县脱贫攻坚的调研　与思考》　２．基础设施建设落后，经济发展能力有限　良好的基础设施是实现精准脱贫的重要壁垒，是人　民脱贫致富的保障。巴东县地处武陵山区，地表崎岖、　沟壑纵横，自然环境的恶劣使交通、水利、住建等基础设　施老化、损坏严重，阻断了与外界的密切联系，区域经济　辐射范围较窄，限制了多样化的发展出路。巴东县２０１６　年固定资产投资总额为９９９　８６９元，与整个自治州的　７　１９４　００８元相比②，几乎是凤毛麟角，其生产性的基础设　施、生活和环境基础设施投资额占比小，建设步伐与其他　县市相比较缓慢，整个进程有待进一步推进。　３．县域自身造血功能差，缺可持续发展的支柱产业　巴东县的财政收入主要来源于烟叶、房地产等第一　和第三产业，产业结构单一，缺乏活力，严重影响了生产　力发展水平。巴东县２０１６年全县财政收入为３４７　８９６元，　主要来源于上级转移性支付１６６　８９６元，即政府为扶贫工　作无偿提供的财政资金，而县本级收入仅有８５　０００元　，　即过度依赖政府的扶持。再者，由于气候年际变化较大，　时常发生洪涝、干旱等自然灾害，严重影响了农业活动，　当地农民收入渠道较少，收入来源缺乏多样性，一旦灾害　频发，人们又会再次返贫。　４．县域人口受教育程度低，人才匮乏　俗话说，教育是立国之本，是民族兴旺的标志。要想　消除贫困，打破陈规陋习，摆脱落后传统文化的束缚必不　可少。巴东县地处“老、远、穷、破”的山区，人１５受教育　程度低，思想观念陈旧，小农经济根深蒂固，人们很难受　到高等教育。整个县域中，初中和小学学历人口比重最　大．分别为１５３　２４４人和１４５　３７８人，高素质、高学历人才　极度匮乏，仅１７　３８４人　，人们对先进的管理经验和科学　技术接受能力有限，不能熟练地掌握和运用，从而阻碍了　生产力发展，即使投入了大量资金和生产性物资，其经济　效益也收效甚微。　三、我国农村精准扶贫政策建议　巴东县存在的问题是我国整个扶贫道路上共同面临　的难题，不仅仅是巴东县，全国５００多个国家级贫困　县都存在诸如此类的问题，不论是识别机制缺失，还是　基础设施落后，在大部分贫困村中都是具有普遍性的　发展阻碍。因此，基于巴东县扶贫过程中所表现出来　的典型障碍，可以采用“从个别到一般”的方式探讨应　对措施　（一）让百姓当“裁判”，精准识别到人、户　首先，精准扶贫要明确什么人需要扶贫，造成其贫困的　原因是什么，以及找到最适合他们的扶贫方式，这样才能切　实做到“精准”。因此，我们可以借鉴巴东县的成功经验，　通过大力开展民主评议筛选贫困户，让百姓充当甄选“裁　判”，不仅能真实、准确地识别贫困户体现的“精准”，而且　避免了过去识别过程中存在的以权谋私、滥用职权的行为。　其次，加快建档立卡步伐，及时甄别和剔除不符合贫困条件　的民户，对符合实际的民户加紧立卡登记，做到实事求是，　客观公正，确保精准扶贫的实际成效得到真正发挥。　（二）加快基础设施建设步伐，配合适度的易地搬迁　基础设施落后是束缚地区生产力和经济发展能力的　最大因素，落后的基础设施无法承载区域经济发展，使得　发展无门路、无方向。目前，尚未脱贫的贫困县中大多位　于偏远山区，交通、住建、水利等基础设施严重匮乏，阻　碍了商品、货物和先进技术的交流与吸收，人们依赖传统　的生产方式、经验和惯例办事，致使生产率低下。因此，　加大基础设施建设力度势在必行，与此同时，地方政府还　应配合进行适度的易地搬迁，让受困严重的民众移居到　适合生存和生产的地域，生活环境的改善将有利于人们　获得稳定的收入来源，从根源上脱离贫困。　（三）因地制宜，打造自身特色产业　摆脱贫困的主攻方向是发展生产，对多数贫困县来　说，致使其贫困的很大一部分原因是本地区发展能力有　限，发展方向不明。因此，打造本地区自身可持续发展的　特色产业，因地制宜，利用自身独特的资源，打造属于本　县域特有的产业优势是脱贫的根本之策。各贫困县应在　稳定传统产业不动摇的基础上，着力打造新型产业链，此　外，不同地域的发展条件不同，发展潜力也不尽相同，应　充分利用自身优势　并将其作为发展突破口，转劣为优，　为区域经济发展增添新动力。　（四）大力发展教育和培训，健全人才培养机制　从古至今，教育在任何时期都扮演着重要角色，有了　知识才能产生智慧，进而进发出新技术、新思想。对于偏　远落后的山区而言，由于民众思想观念老旧，传统的生产　方式根深蒂固，对新技术和市场机制不敏感，很难提高农　作物生产力，也不善于发现新的增收途径。因此，地方　政府应积极举办和创建科学技术交流与培训大会，通过　对村民进行专业教育和培训，提升其文化水平和专业技　能，帮助村民进行专业化和机械化生产，调整和改变其发　展方向，进而摆脱贫困。　注释：　①２０１６年国民经济和社会发展统计公报（２０１６年）。　②恩施土家族苗族自治州统计局、统计年鉴（２０１６年）。　③巴东县２０１６年财政预算执行情况报告。　④巴东县第六次全国人Ｅｌ普查数据公报（２０１０年）。　参考文献　［１］阁柏．民族自治地方政府能力与区域经济社会发展［Ｍ］．昆　明：云南人民出版社，２０１０．　［２］许飞琼．中国贫困问题研究［Ｊ］．经济评论，２０００，（１）：　１０５．　［３］俞可平．治理和善治引论［Ｊ］．马克思主义与现实，１９９９，　（５）：３７—４１．　［４］胡正天．湖北省插花贫困地区精准扶贫研究［Ｄ］．武汉：湖