集体建设用地进入市场：现实与法律困境
兴化市农村集体经营性建设用地入市试点的实践与思考
开展农村集体经营性建设用地入市原则是坚
守改革底线、严格依法依规，以坚决维护好、实 现好、发展好农村集体经济组织的土地权益为首 要前提，以全面实现集中、集聚、集约保障发展 用地为改革目标，从整体性、系统性统筹谋划， 建立城乡统一的建设用地市场，有序推进集体经 营性建设用地入市试点。
4、 农村集体经营性建设用地入市思考与 建议
4.1 集体土地农转用补偿安置问题 根据新《土地管理法》，集体土地通过征收 变为国有土地时，需要给予失地农民补偿安置，
但是集体经营性建设用地入市时，通过办理农用 地转用手续后转为集体建设用地的，由于土地权 属性质仍为集体，地块上原承包经营农户的补偿 和保障，是否可参照征收集体土地的补偿标准和 方式，发放土地补偿费、青苗补偿费以及进入社 会保障安置。
通电、土地平整等开发建设条件，但集体经营性 建设用地使用权交易双方另有约定的除外。
2.2.3 采用多样化入市模式 一是直接就地入市。符合国土空间规划，经 依法完成确权登记的农村集体建设用地可直接就 地入市。二是依法审批农用地、未利用地办理农 转用手续后入市。三是异地调整入市。经各方协 调一致，采取布局调整等方式，可以先垦后用， 将腾挪出的建设用地指标在市域内调整使用，实 现异地调整入市。四是综合整治入市。依据国土 空间规划，对零星分散的存量农村集体经营性建 设用地统一开展综合整治，重新划分宗地并调整 确定产权归属，按照新规划条件入市。 2.2.4 统一市场化交易规则 集体经营性建设用地入市按以下程序进行： 入市前期准备—入市方案编制—供地方案编制— 方案审查报批—公开交易—成交及公示—签订合 同—申请规划许可—确权登记，统一采取公开挂 牌的方式，由自然人、法人和其他组织公平参加 竞买交易 [3]。一是集体建设用地出让。集体建 设用地所有权人将使用权在一定年限内让与土地 使用者。二是集体建设用地租赁。将集体建设用 地使用权在一定年限内出租给土地使用者，租赁 期限为 5 年 -20 年之间 [4]。三是集体建设用地 作价出资（入股）。集体建设用地所有权人以一 定年限的使用权作价，作为出资与他人组建新企 业或增资入股到已有企业，股权由集体土地所有 权人持有。 2.2.5 明确收益增值分配 建立土地增值收益分配机制 [5]，确保政府 通过收益调节金与税收收入保持基本一致，充分 考虑用途分地价因素，采用分级累进缴纳调节金。 以出让方式入市的，出让价格在每亩 21 万元（含 21 万元）以内免缴；出让价格在每亩 21 万元 -50 万元（含 50 万元）部分按 10% 缴纳；出让价 格在每亩 50 万元 -100 万元（含 100 万元）部 分按照 20% 缴纳；出让价格在每亩 100 万元以 上部分按照 30% 缴纳。以出租和作价出资（入股） 方式的，在取得租金、股息、红利收入时，按照 收入的 20% 缴纳。
关于集体经营性建设用地入市的几个问题，你都知道吗？
关于集体经营性建设⽤地⼊市的⼏个问题，你都知道吗？
为规范集体经营性建设⽤地⼊市⾏为，保障农民合法权益，构建城乡统⼀的建设⽤地市场，根据新《⼟地管理法》《中共中央国务院关于建⽴健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和国家关于集体经营性建设⽤地⼊市相关的⽂件规定，⼭东省曹县于近⽇发布《曹县集体经营性建设⽤地⼊市暂⾏办法》。下⾯我们就结合该《办法》以及《⼟地管理法》中的规定，就集体经营性建设⽤地如何⼊市等相关的问题来为⼤家浅析⼀下
何为集体经营性建设⽤地？ 该《办法》中规定，本办法所称集体经营性建设⽤地，是指依法取得并在国⼟空间规划（⼟地利⽤总体规划和城乡规划）中确定为⼯矿仓储、旅游、健康养⽼等经营性⽤途，并经依法登记的集体建设⽤地。
需要注意的是，该集体建设⽤地不包括居住⽤途的集体建设⽤地。 集体经营性建设⽤地⼊市原则 另外，该《办法》第三条就集体经营性建设⽤地⼊市原则作了详细的规定。在农村集体⼟地所有权不变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，优先使⽤存量集体经营性建设⽤地，严格控制新增集体经营性建设⽤地规模。集体经营性建设⽤地使⽤权按照依法、⾃愿、公平、公开的原则，实⾏有偿、有期限、可⼊市的使⽤制度。
集体经营性建设⽤地是当前我国⼟地改⾰的重要⽅⾯，⽽集体⼟地⼊市，则是破天荒的⼤变⾰，国家推⾏这⼀改⾰的⽬的，其实就在于让集体经营性建设⽤地不需要再像过去那样先征收为国有，⽽是通过城乡建设⽤地“统⼀市场、同权同价”，增加产业⽤地，提⾼农民收⼊，改变原先地⽅相关部门通过⼟地财政增收的办法。
集体经营性建设⽤地如何⼊市？ 所谓集体经营性建设⽤地⼊市就是指允许农村集体经营性建设⽤地使⽤权出让、出租，实⾏，与国有建设⽤地使⽤权同等⼊市、同权同价。
对于集体经营性建设⽤地⼊市的⽅法，⼀般有出让、出租、作价出资（⼊股）及转让、转租等⽅式。 根据《⼟地管理法》中的相关规定，⼟地利⽤总体规划、城乡规划确定为⼯业、商业等经营性⽤途，并经依法登记的集体经营性建设⽤地，⼟地所有权⼈可以通过出让、出租等⽅式交由单位或者个⼈使⽤。
集体经营性建设用地入市政策及北京地区实践调查报告
集体经营性建设用地入市政策及北京地区实践摘要：1、《土地管理法》已经完成修改，但是其他配套法律法规尚未进行修订，关于经营性建设用地的用途、出让、抵押、处置有较多不明确的地方，但是按照集体经营性建设用地和国有建设用地同权同责的基本思路，规则也会类似。
2、农村集体经济组织（包括经济合作社、经济联合社、经济联合总社）是集体经营建设用地入市的主体，根据试点地区经验，也可以组建统一的入市平台公司，由该公司作为入市和金融业务的开展主体，信用风险判断时需要予以关注。
3、集体土地出让的土地使用权的期限与同类用途的国有建设用地使用权期限趋同；出租期限有可能受到合同法20年的限制，具体需待政策法规进一步明确。
4、集体经营性建设用地抵押可参照同类用途的国有建设用地执行。
5、土地入市及再转让环节，收入扣除取得成本和开发成本后，需要按比例缴纳土地增值收益调节金。
6、市场已有的针对集体经营性用地的融资方案有土地整治贷款、开发建设贷款、产业运营贷款、商业用房按揭贷款，覆盖集体土地从整理入市到持有阶段。
7、试点地区的政策法规由较多是不公开的，且试点的事项是没有特别明确的法律法规规定。
金融机构如果要介入类似项目，建议与当地的发改委、规划与自然资源部门对不明确的事项进行详细的调查。
8、如北京地区，土地竞拍保证金是缴纳至镇级统筹公司，可关注该类企业的存款营销。
一、试点时期的政策文件体系及北京市的相关规定根据相关文件，集体经营性土地入市试点自2015年始，至2019年12月31日开展试点的法律授权文件到期。
2020年开始后续将衔接修改后《土地管理法》，试点期间全国及北京市依据的法律法规及相关政策文件如下：(一)中共中央2014年12月中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出改革试点的主要任务“建立农村集体经营性建设用地入市制度。
针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度”(二)全国人大及其常委会2015年2月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。
农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记的法律问题探讨
农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记的法律问题探讨一、本文概述随着中国农村经济的快速发展和城乡结构的不断调整，农村宅基地和集体建设用地的使用权确权登记问题日益凸显，成为当前土地管理法律领域的热点问题。
本文旨在深入探讨农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记过程中存在的法律问题，分析其成因，并提出相应的解决策略。
文章首先梳理了农村宅基地和集体建设用地的相关法律法规及其演变历程，明确了确权登记的法律依据和政策背景。
通过实证分析，本文揭示了确权登记实践中的主要问题，包括但不限于权属界定不清、登记程序复杂、法律法规滞后等。
在此基础上，本文进一步探讨了如何完善相关法律法规，优化确权登记流程，以及如何加强农民土地权益保护等关键问题。
文章提出了一系列具体的法律改革建议，以期为促进农村土地使用权确权登记工作的顺利进行和农村经济的健康发展提供理论支持和政策参考。
二、宅基地和集体建设用地使用权确权登记概述在农村土地管理中，宅基地和集体建设用地使用权的确权登记是确保土地资源合理利用和农民合法权益得到保护的重要环节。
宅基地使用权指的是农村集体经济组织成员依法享有的，在集体所有的土地上建造住房及其附属设施的权利。
而集体建设用地使用权则涉及更广泛的用途，包括但不限于农村公共设施、工商业设施以及其他非农业用途的土地。
确权登记工作的核心在于明确土地使用权的归属，界定土地使用范围，以及确认土地使用权的性质和期限。
这一过程不仅需要依据《土地管理法》、《物权法》等相关法律法规，还需结合地方政策和实际情况，通过土地测绘、权属调查、登记申请、审核发证等一系列程序来完成。
在实际操作中，宅基地和集体建设用地使用权确权登记临着诸多挑战。
由于历史遗留问题，一些地区的宅基地和集体建设用地权属不清、界限不明，导致确权工作难以开展。
土地登记信息系统的不完善，使得信息共享和数据更新存在困难，影响了确权登记的准确性和时效性。
农民对土地确权的认识不足，以及部分地区在推进确权登记过程中的行政效率问题，也是制约确权登记工作顺利进行的因素。
农村集体经营性建设用地入市政策是什么？
Competitors are like whetstones. It sharpens us very sharply. Then we pick up the knife and cut it off.简单易用轻享办公（页眉可删）农村集体经营性建设用地入市政策是什么？建立城乡统一的建设用地市场。
在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
说起农村集体经营性建设建设用地，想必很多人会一片茫然，农村集体所有的土地不再仅限于用来耕种农作物，为了提高经济水平，农村的土地用途也开始有所改变。
下面就为大家详细介绍下关于农村集体经营性建设用地的相关知识。
一、农村集体经营性建设用地的含义农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括”农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业和招商引资用地。
农村集体经营性建设用地，在符合规划和用途管制的前提下，可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。
农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和集体建设经营性用地。
二、农村集体经营性建设用地入市1、农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)发布。
其中《决定》指出要建立城乡统一的建设用地市场。
建立城乡统一的建设用地市场。
在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。
农村集体建设用地使用权流转的现状与完善
企业 ， 取得建设用地使用权 。这种 出租的特点是将地 价 隐于 租金 当 中 ， 租金较 高且一 次性支付 ， 租期 甚 至 长达 几十年 。第三 。 国法 律允许转让集体 土地上 的 我
房屋 ， 因此集 体建设用地 的所有者或使用者 依照受让 方 的要求 建造房屋 。 再与受 让方签订很长 的转让房屋 的合 同 ， 价隐于房价 中。这种 以“ 将地 房屋转 让” 形式
用者将 集 体土地 直接 出租给城镇 企业 、个人 等 承租 人 以建 造 工厂 、 业用房 等建筑 ； 商 或是集 体 土地所 有 者将建 好的房屋 出租 给承租人 ；或是城镇 的企业 、 个 人挂靠集体经济组织 ， 以集体经济组 织的名义办 乡镇
目前 ， 国有土地使 用权在 国家经济建 设 中 日益 升 值却又紧缺。 因此 ， 经济利益的驱动下 ， 在 农村集体建 设 用地使 用权 突破 《 土地 管理法 》 的规 制而进行 流转 已是 公开的秘密 ， 体建设用 地流转 隐形 市场的形成 集 已是不可避免的现实 ， 并呈现 出纷繁复杂的现象。 是全 国各地 集体建设用地 隐形交 易不断 ， 流转 现象普遍 。据 张家港市调查 ， 市农村集体建设 用地 该 总 面积达 ４ ３ 亩 ， ２ ｏ 年至 ２ ０ ３０ ８ 从 ０ １ ０ ５年 ， 实现 流转 的已达 １ ６ ６５ ４宗 。涉及农村集 体建设用地达 １ ４ ５４ ６
用 很 明显 。但 目前 的集体 建设 用地流转 毕竟是 自发 的、 不规 范 的 ， 这也使 集体 建设用 地使用权 在 流转 时
难 免 出现 问题 。 （ 自发 流转 带来 土地和 国 家资产 流失 一）
给受让方（ 以是城镇企业、 人、 可 个 其他组织等任何 主体 ） 于建厂 房或 做项 目。第 二 ， 出租 ” 用 以“ 方式 流 转 集体建 设用地 。这 种方 式主要 是集体 土地 的所有
集体经营性建设用地入市流转价格评估初探——以佛山市禅城区一宗集体工业用地流转出让价格评估为例
集体经营性建设用地入市流转价格评估初探——以佛山市禅城区一宗集体工业用地流转出让价格评估为例摘要：《土地管理法》修正案通过后，明确集体经营性建设用地可在符合规划和用途管制前提下入市流转。
本文通过对集体经营性建设用地等概念、集体经营性建设用地入市意义、入市问题研究现状进行分析，并基于《农村集体土地定级与估价技术指南》（T/CREVA1201—2021），结合笔者从事的估价实务项目进行实证分析，以期对集体经营性建设用地入市涉及的价值量化问题进行探索研究。
关键词：集体经营性建设用地入市、集体工业用地、价格评估一、引言十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《土地管理法》修正案，修正案自2020年1月1日起施行（以下简称“新《土地管理法》”）。
新《土地管理法》其中一个亮点是破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍。
集体经营性建设用地入市有利于保护农民集体利益，为农村经济发展注入活力，对推动城乡融合、乡村振兴发展具有重要的现实意义。
在集体经营性建设用地入市过程中必然涉及价值和收益的厘定，与之相关的土地价格评估具有现实研究意义。
目前，集体土地入市流转价格评估实务较少，市场上难以找到可供参考的集体土地成交价格案例，评估中对如何一方面借鉴现有国有建设用地价格评估规范，另一方面也符合《农村集体土地定级与估价技术指南》提出了技术要求。
本文结合一宗位于佛山市禅城区的集体建设用地流转出让价格评估项目实例，对集体经营性建设用地入市流转价格评估进行一次探索。
1.相关概念辨析1.集体经营性建设用地集体建设用地是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。
集体建设用地分为三大类:宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。
集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地[1]。
1.集体经营性建设用地入市根据新《土地管理法》及有关规定，集体经营性建设用地入市，是指农民集体以土地所有者身份通过公开的土地有形市场，依法将集体经营性建设用地使用权在一定期限内以出让、出租、作价出资（入股）等有偿方式交由单位或者个人使用，并以书面合同约定与土地使用者权利义务的行为。
农村集体存量建设用地挖潜的法律困境
另 方 面 ， 随 着 经 济 建 设 步 入 高 速 发 展
产 权 制 度 的不 完善 以 及 管
理方面的滞后 ，到 目前为
止 ，集 体 建 设 用地 的利 用
律障碍 、土地产权 制度 的不完善 以及管 理方面 的滞后 ，到 目前为 止 ，集体 建设
台的 《 权法 》 ，事实证 明 ，这两部 法 物
律 对此事 都没有 给 出依据 。
家近 年 出台了大量 的法 规政策 ，但 《 土
２ ０ 年 ３ ， 国土 资 源 部 下 发 《 ０６ 月 关
率 ，还会 大大 减弱经 济建 设的高速 发展 对耕 地保 护 的压力 。我们应 从现在 开始 着手 准备 ， 以迎接 这一天 的到来 。
现实 问题 。
土 地 用 途 管制 的情 况 下 ，建 设用 地 吃 紧 ，耕地保 护的形势 也越来越严 峻 。由
此 可以看 出，形势 已经迫使我们 ＿ 集体 在 建 设用地挖 潜上寻求 发展空 间，集体 建 设 用地挖潜 利用在 当今 已是箭在 弦上 。
体建设用 地 的潜 力是 当前 土地 管理理论 和实践 中急需解 决的现 实 问题 。本 文在 结合集 体建设用 地管理 的相关法 律法规 的基础 上，就集 体建 设用 地挖潜 的法律
来 ，随着 工业化与城 市化 的进 程逐 步加 快，建设 用地 的供 需矛盾 也 日益突 出 ，
国有建设 用地 的利 用率越 来越高 ，而集 体建设用 地的利用 率仍 旧保 持在一 个较 低的水平 上 。国家对 集体 建设用地 管理 的政策和 法律在不 断地调 整，但是 针对
由 于 法 律 障碍 、 土 地
仅 会 大 幅 度 提 高 集 体 建 设 用 地 的利 用 效
农村集体建设用地问题产生与存在的根源
内蒙古农业大学学报（社会科学版） ＪｏＪｍａｌ ｏｆＩｎｎｅｒＭ ｉａＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌＬｈｉ，ｍ．ｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ ＳｃｌｍｏｅＦ￣ｔｌｔｋｘ０ ２０１０年第３期（第１２卷总第５ｌ期） Ｎｎ ３ ２０１０（Ｖｏ１．１２ Ｓｕｍ Ｎｏ．５１）
农村集体建设用地问题产生与存在的根源 ●李承辉 （江苏工业学院法学与公共管理学院，江苏常州２１３００１）
摘要：农村集体建设用地问题是个历史遗留问题，集体所有制是国家经济政治制度选择的结果，土地管理法制体系建 设跟不上经济建设中土地需求与问题产生的速度以及中央与地方的分权、分税制改革促成的地方“土地财政”催生了大 量农村集体建设用地问题。实践层面的试点、理论层面的探讨、体制层面的改革都还不足以支撑起土地管理法律大幅度 的改革，是农村集体建设用地问题对策现状的根源。 关键词：土地政策；集体用地；问题；根源； 中图分类号：Ｆ３２４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９－－４４５８（２０１０）０３－－００９２－－０３
农村集体建设用地流转在法律允许的狭窄空间与实际施行的 普遍存在之间构成了突出的矛盾，因而造成了围绕农村集体建设 用地的一系列社会矛盾与问题，学术界与实践界对这些问题与矛 盾的分析及对策探讨已经非常丰富，本文试图对农村集体建设用 地这一制度在确立与发展过程中的深层制度历史背景进行探讨。
一、
集体土地所有制的确立背景
土地集体所有制是中国的特色，其他国家的土地所有制一般 只有公有制、私有制或公、私有制并存。中国建国初期的土地所有 制是私有的，然而从１９５３年开始的社会主义改造，经历了互助组、 初级社、高级社到１９６２年的《人民公社工作条例修正草案》“完全消 除了私有制的存在空间，我国农村土地的集体所有制完全建 立。”［１ｊｌ 在短短三年时间内就开始将土地私有制向集体所有制转 化，有如下背景原因： 从政治背景来看：实现耕者有其田是中国共产党在领导中国 人民革命过程中与农民一贯的政治契约，解放前中国共产党领导 的历次土地革命都是以分土地、打富豪或减租减息以不断满足农 民对土地和粮食的需求为核心目的的，因此，在抗战胜利后的１９４７ 年７—９月间，“中共中央工作委员会召开全国土地会，制定了《中 国土地法大纲》，决定实行彻底平分土地的政策”。Ｆ１］１９１在夺取政权 之后，中央政府于１９５０年６月２８日通过《中华人民共和国土地改 革法》开始在全国内推行土地改革，到１９５２年底，全国大部分地区 完成土地改革，使大约３亿农民无偿获得了土地的所有权和其他 生产资料，免除了每年的地租，铲除了土地的地主所有制，形成了 “耕者有其田”的农民所有制。封建土地租佃关系基本被消灭，但 并没有改变土地私有制的性质”。［１１１９３ 但是，社会主义公有制是共产党的政治社会理想，“政治上的 压力，确实是５Ｏ年代农村合作社制度形成时所处的基本环
农村集体经营性建设用地入市问题分析
DOI：10.16675/14-1065/f.2020.08.035农村集体经营性建设用地入市问题分析□裴陈诚摘要：随着农村集体产权制度改革的推进，城乡规划和农村集体性经营用地的开发越来越受到重视。
简要分析了我国某地区农村集体经营性建设用地入市情况，以及涉及到的制度、收益分配、历史遗留等问题，并提出相应的解决策略，以期为进一步规范和完善农村集体经营性建设用地入市工作提供借鉴。
关键词：土地制度；集体土地；农村集体经营性用地文章编号：1004-7026（2020）08-0063-02中国图书分类号：F321.1文献标志码：A（安徽农业大学经济管理学院安徽合肥230000）农村集体经营性建设用地入市虽然不能从根本上解决城市住房紧张问题，但增加了城镇化工业用地的供给渠道，在很大程度上缓解了城市用地供给压力。
对于农村主体而言，集体经营性建设用地入市可以吸引更多投资商进入农村，从而促进农村的发展，减小城乡差距，提升农民的经济收入[1]。
1农村集体经营性建设用地入市范围及进展党的十八届三中全会将农村集体经营性建设用地入市作为改革重点，统筹推进农村土地制度改革三项试点，并拉开了农村集体经营性建设用地的改革大幕。
当前我国农村集经营性建设用地主要存在于以下3个区域：一是沿海地区，主要是工业分布广、数量大的江浙一带的城镇地带；二是城乡结合地带，农民集体利用宅基地发展非农产业；三是传统农区，集体建设用地存量大、面积广，主要是曾经的村办企业建设用地。
截至2018年，我国试点入市地块已经超过1万余宗，建设面积超过6]000]hm2。
“三块地”改革试点已经正式打通并取得了明显成效，有效推进了农村土地资源利用方式的转变以及农村基础设施建设现代化水平的提升[2]。
2农村集体经营性建设用地入市存在的问题2.111入市管理机制不健全当前，农村集体经营性建设用地入市中仍存在一些问题。
一是土地产权的界定与权能保障不够明晰，农村集体土地的所有权归属于农民集体，但是在实际中，还包括政府和企业。
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集体建设用地进入市场：现实与法律困境
高圣平 中国人民大学法学院 副教授 , 刘守英 国务院国家发展研究中心农村部
关键词: 集体建设用地/集体建设用地的流转/土地级差收益/《物权法(草案)》
内容提要: 现行立法对集体建设用地进入市场采取了严格限制的态度。伴随工业化和城市化的进程，农村土地的价值不断提升，集体建设用地隐性市场普遍存在，许多地方也在进行集体建设用地进入市场的探索。但是，地方政策和法规无法根本保护农村集体建设用地所有者和使用者的权利，集体建设用地市场急待规范运行。农村集体建设用地市场必须在政策和法律上寻求根本突破，必须从根本上改变土地制度的二元性，实现农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”;尽快修改《土地管理法》中禁止集体建设用地出租、转让的条款，制定规范集体建设用地进入市场的条文;充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利;改造农村集体所有制，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。 文章来源：中顾法律网 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题
在现行的制度框架下，我国的土地分为农地和建设用地，建设用地又分为国有建设用地和集体建设用地。农地可以通过征收和办理农地转用审批手续变为国有建设用地，但它要变为集体建设用地，除了要办理农地转用审批手续外，还被严格限定在农民自用或以土地合伙或入股与他人办企业、进行农村公共设施建设和自建宅基地的范围，而且集体建设用地流转处于法律严格限制的范围。事实上，集体建设用地占建设用地相当大的规模已成事实，据统计，全国集体建设用地总量1700万公顷，相当于全部城市建设用地700万公顷的2.4倍。集体建设用地的流转早已自发存在，甚至在数量、规模及地区覆盖面上有不断扩大之势。面对这一矛盾，在政策层面，国土资源部早在1999年开始，就陆续在江苏省、广东省、浙江省、河南省等地进行试点。本文将回顾集体建设用地在法律上的演变，并结合全国几个集体建设用地的试点，探讨集体建设用地进入市场的必然性、形式以及面临的问题。
一、集体建设用地的法律空间 (一)集体建设用地管制之变迁 改革开放之前，集体建设用地实行集体所有、集体统一经营;集体建设用地的流转局限于所有权人之间且完全依靠行政权力进行划拨和平调。[①]虽然这一时期集体建设用地基本上由社队自行管理， 文章来源：中顾法律网 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题
但在计划经济的严格管制下，并无土地市场的生存空间，更无集体建设用地进入市场之可言。
20世纪70年代末至80年代，农民在集体所有的土地上创造了两项奇迹。一是通过土地的集体所有集体经营转变为集体所有农户承包经营，创造了农业生产增长和农民收入大幅增加的奇迹。另一是农民利用集体的土地创办乡镇企业，创造了农村工业占据全国工业半壁河山的奇迹。遗憾的是，支撑这两项奇迹背后的土地制度安排却面临完全不同的命运。
当农村集体土地作为农用时，经由20世纪70年代末以来的以包产到户为核心的农地制度变革以及相关的法律政策演变，现行法律对土地使用者的权利已有很高程度的保障，且权利的取向也越来越明确和清晰，具体体现在2004年颁布的《农村土地承包法》和新近向全民征求意见的《物权法(草案)》[②]中。
20世纪80年代中期以后，面对土地承包到户后产生的大量剩余劳动力的严峻形势，在城乡分割的户籍制度壁垒下，农民在集体所有的土地上办起了企业。乡镇企业的兴起改变了传统的国家工业化模式，让几亿中国农民以自己的土地、劳动力参与到工业化的进程，因而也得到中央政策的许可与支持。应当承认，那个时期乡镇企业的高速发展，也得益于当时在建设用地管理上相对宽松的环境。 文章来源：中顾法律网 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题
当乡镇企业于20世纪80年代初在沿海及大城市郊区发轫时，我国直到1986年才有第一部《土地管理法》(以下简称1986年《土地管理法》)。这部法律经历过1988年的第一次修正，但直到1998年通过新的《土地管理法》(以下简称1998年《土地管理法》)之前，对集体建设用地还是采取了与国有建设用地相对平等的态度。它在国有建设用地和集体建设用地的处置上，按照《宪法》的精神，将土地国有制和土地集体所有制并立，如“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”;将“国有建设用地”和“乡村建设用地”分别用两节来做出管理规定。
尽管1986年《土地管理法》中有“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，以及“国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠”的规定，埋下了由于未对公共利益作明确限定、国家进行任何建设用地都可征地、且被征地单位都必须服从的种子，但是，农村集体建设用地的使用还是比较容易的。具体表现为：乡(镇)村建设用地的批准权主要在县及县以下。农村居民住宅建设，乡(镇)村企业建设，乡(镇)村公共设施、公益事业建设等，只要符合乡(镇)村建设规划，就可进行。如果使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地进行建设，只需乡级人民政府批准，只是在使用耕地时才需报县级人民政府批准;农民建住宅，也只原则性地提出不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。对于乡(镇)村企业 文章来源：中顾法律网 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题
建设用地，也是由县级人民政府土地管理部门批准，县级以上政府只是规定了一个不同企业规模的用地标准而已。乡(镇)村公共设施、公益事业建设用地，则是经乡级人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请。应该说，在当时大力提倡发展乡镇工业的大政策环境下，乡村建设用地审批权主要在县乡两级，对农村集体建设用地的使用、尤其是乡镇企业发展用地的管理还是有利于农民利用集体土地发展经济的。
(二)现行制度之解析 相比于1986年《土地管理法》，1998年《土地管理法》对集体建设用地则施加了明显的限制，大大缩小了农村集体建设用地的利用空间。尽管1998年《土地管理法》仍然维持了《宪法》对“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区土地属于农民集体所有”的二元格局，但对两种性质土地的管理的表述则改变了1986年《土地管理法》将其并立的做法，如1986年《土地管理法》中的“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，在1998年《土地管理法》中已变成了“土地使用权可以依法转让”;1986年《土地管理法》中将“国有建设用地”和“乡村建设用地”分节处理，在1998年《土地管理法》中则合并成了“建设用地”一节。除此之外，1998年《土地管理法》在关于集体建设用地管理的具体细节上也作了严格的限制。在关于“建设用地”部分的第1条，就明确提出“任何单位 文章来源：中顾法律网 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题
和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，这就把“任何单位和个人”使用集体建设用地从事非农建设的路给堵住了;当然，它还为农民留下了一个尾巴，那就是，“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。(第43条)
从1998年《土地管理法》来看，保留给农民集体将农地转为集体建设用地的范围包括：①农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业;②村民住宅建设;③乡(镇)村公共设施和公益事业建设。就是在这些许可的范围内，还有两条约束着农民对集体土地的使用，一个是用途管制制度，另一个是上收农地转为建设用地的审批权。以上两条是1998年《土地管理法》与1986年《土地管理法》相比最为不同的地方。用途管制和审批权上收，是针对农地转为所有建设用地的，也就是说，所有建设占用土地，只要涉及农用地转为建设用地的，就应当办理农用地转用审批手续，当然包括转为集体建设用地。因此，与1986年《土地管理法》相比，在1998年《土地管理法》生效后，农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，乡(镇)村兴办公共设施、公益事业 文章来源：中顾法律网 上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题
建设使用土地的，农村村民建住宅时，除了要得到有关批准外，就是增加了占用农地时的审批。而占用基本农田和占用一般农田35公顷的审批就要上报国务院，在地方重点工程和产业优先发展项目的建设用地都要经过严格审批才能获得的现实下，农民利用集体土地从事建设在政府的考虑中无疑处于不利的地位。我们可以从1998年《土地管理法》中提出的对“兴办企业的建设用地必须严格控制”，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定中，感到政府对农村集体建设用地供应的从紧倾向。
因此，20世纪80年代和90年代初，农民利用集体建设用地发展经济、以及土地农转非相对较便利的环境，到了1998年《土地管理法》实施后发生了根本改变。1998年《土地管理法》框定了建设用地使用的基本格局，那就是，非农建设用地主要靠国有土地来满足。由于该法对公共利益没有任何规定，国有土地实际上通过征收农民集体土地来满足。尽管保留了农民集体建设用地可以创办乡镇企业、可以从事乡镇公共设施和公益事业建设、可以建农民住宅的权利，但是，由于对“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”和农民宅基地只允许一户一宅的规定，加上建设用地的指标管理和农转非时的审批中的弱势地位，就决定了集体建设用地规模和比例不断缩小的现实局面。由此不难理解，1998年《土地管理