政策创新及其在创新体系中的地位和作用

政策创新及其在创新体系中的地位和作用
摘要：政策创新具有六个方面的具体含义，其在整个创新体系中发挥着引领性、制约性、瓶颈性、关键性、宏观性、指导性功能。

在新时期、新形势下，应高度重视政策创新在整个创新体系中的地位和作用，通过政策创新推进其他方面的创新及经济社会的全面进步和科学发展。

关键词：创新体系；创新理念；政策创新
一、领域性创新体系与手段性创新体系
创新是我们的时代特征，社会生活各个领域里的创新构成了一个相互渗透、相互联系、相互制约、相互影响的创新体系。

根据三大板块的社会结构，我们可以将这个体系分为经济、政治、文化三部分，由此就有了经济创新、政治创新、文化创新、科技创新、教育创新等内容。

但这样的划分只是指出了创新的方面或领域，未能揭示出创新的手段和途径。

因此，我们可以用创新的精神将整个创新体系划分为领域性创新体系和手段性创新体系两大类别。

1、领域性创新体系。

领域性创新体系包括五个方面：(1)经济领域的创新，指在经济领域中引入新的生产要素或重新组合生产要素以获取经济效益，具体包括经济制度创新、科技创新、管理创新、产业创新、企业创新、产品创新、市场创新等。

(2)政治领域的创新，指政治文明进程中的改良、改革或革命，包括政治制度创新、政治组织创新、政府职能创新、政策创新等。

(3)文化领域的创新，指各项文化事业的显著进步和变革，包括文化制度创新、文化组织创新、文化管理创新、文化成果创新、文化设施创新、文化产业创新等。

(4)科技领域的创新，指科学技术的显著进步和革新。

科技创新本属于文化创新的内容，但它在当今社会中的发展越来越迅速，对创新的作用越来越大，相对独立性越来越强，因而被单独提出来了。

(5)教育领域的创新，指教育事业的显著进步和革新，包括教育制度创新、教育手段创新、教育方法创新、教育内容创新等。

教育创新虽然也属于文化创新的范畴，但它在整个创新体系中具有相对独立性。

2、手段性创新体系。

按照贝塔朗菲的一般系统论观点。

系统是由一些相互联系、相互作用的要素按照一定结构组成的具有特定性质和功能的有机整体。

据此，创新体系从所采用的手段的角度可以定义为，引发整个创新过程和结果的各创新要素的功能及其内在有机联系的关系链条。

对手段性创新体系的分析有助于我们认识这个链条或体系的构造及运行机制。

二、创新关系链与创新体系
按照唯物主义历史观，我们可以从人类社会的发展进程中归纳出一条“创新关系链”，即观念创新—科学创新—技术创新—产业创新—制度创新—社会创新。

这个链条对我们认识创新体系的特征很有帮助。

根据这个链条，我们可以把现有创新体系中最主要的内容归纳为观念创新、技术创新、管理创新和制度创新四个方面，从而进一步推出政策创新的概念和内容。

1、观念创新。

观念可被理解为由表象到抽象的认识链条(意识—观点—观念—概念—思想—理论)上的一个基本结点。

观念自身有其不以人的主观意志为转移的吐故纳新、新陈代谢、与时推移、生生不息的发展规律，它正如黑格尔所描绘的文化传统一样，“不是一尊不动的石像，而是生命洋溢的，犹如一道洪流”。

观念创新是指思想领域的革命或变革，亦即认识的飞跃、观点的更新、思维的突破，它是科学革命的前提，也是技术创新的先决条件。

观念创新的物化成果就是理论创新，包括自然科学理论成果和社会科学理论成果，它们是技术创新和制度创新乃至一切创新的基础，又是对其他创新的总结和深化。

2、技术创新。

技术创新一般是指某项新产品从设想、研究、开发到工程化、市场化等一系列创新活动的总和。

早在18世纪末，法国科学家狄德罗就在其主编的《百科全书》中为技术下过一个经典的定义，“技术是为某一目的共同协作组成的各种工具和规则体系”。

技术创新主要是物质生产领域里的创新活动，是一种高风险、具有超前性的活动，它在人类历史上起着社会进步的杠杆的作用，在社会生活中起着推动社会变革的作用，是整个创新体系中推动创新过程的物质力量。

3、管理创新。

管理创新是指创造一种更新颖、更有效的资源整合范式，对人、财、物、信息、知识等生产要素进行更有效的时间和空间的合理配置的创新活动，其主要功能是实现对策划、决策、组织、运筹、协调等管理手段、管理机制、管理方法和管理过程的创新。

管理创新包括五种情况，即提出一种管理新思路并加以有效实施；设计一个新的组织机构并使之有效运转；提出一种新的管理方式或方法；设计一种新的管理模式；进行一项管理制度的改革。

管理创新从本质上保证了技术创新和制度创新的实现。

4、制度创新。

制度是对社会系统或组织的运行方式的原则性规定，是对社会或组织成员的权、责、利关系的合理界定，一般包括社会机构、组织结构、权责划分、运行规则和管理规章等。

新制度经济学的代表人物诺思认为，“制度经济学的目标是研究制度演进背景下人们如何在现实世界中做出决定和这些决定又如何改变世界”。

制度创新是创新体系的核心。

以企业制度为例，其作为企业财产关系、组织结构、运行机制、管理规范等方面的一系列制度安排，是企业技术创新、管理创新的基础和前提，带有综合创新的特点。

三、政策创新的六层含义
政策创新的目的是使政策决策更科学、政策过程更规范、政策目标更准确、政策手段更完善、政策效果更明显。

政策创新应有六层含义：
一是政策观念的创新，即对政策功能、政策生命过程、政策过程的合理性和政策本质的科学认识。

政策观念的创新是政策创新的首要条件，其要解决的关键问题是：政策的目标是为谁设定的?有没有永恒的、一成不变的政策?政策制定主体是少数精英还是尽可能广泛的群体?政策质量对政策生命力的影响是否具有决定作用?等等。

二是常用的政策工具或手段的创新，包括传统手段和新手段的结合以及各种政策手段的配合。

在现实中，人们比较看重金融、财政、税收等政策，因为这些政策的供给直接关系到经济利益的调整。

但调整经济利益只是政策的功能之一，我们可以把政策分为工具性政策，具体包括金融、财政、货币等政策手段；制度性政策，即许可或不许可某种行为和制度安排的政策；目标性政策，即针对某个领域、某个宏观问题、某个区域或地区的政策如扶贫政策、区域开发政策等。

三是政策目标的创新，即使政策目标和政策供给更符合政策需求，政策要解决的问题更有紧迫性和现实性。

我们要解决的社会问题或经济问题往往很多，而政策不能包罗万象。

政策目标的精确化和合理化是决定政策效应好坏的关键因素。

四是政策的制定和执行主体的政策能力创新，包括中央和地方政策创新水平的提高，政策贯彻者能力的提高等。

政策归根结底要由人来制定、实施、调整和维护，人的素质高低决定着政策质量高低和政策效应好坏。

一些政策在贯彻中走样或被有意歪曲，一些政策得不到贯彻或漏洞较多、副作用明显，都是由于政策制定者或执行者的素质不高而引发的。

市场经济是无数市场主体的活动，应该在党和国家大政方针、基本政策或总政策的框架内，在政策过程科学化、透明化的前提下，鼓励政策主体进行三类政策创新。

第一类是中央的宏观政策，第二类是由若干地区共同出台、共同实施的政策，第三类是局部地区出台的切合本地实际的具体政策措施(但这绝不是指那种作为对策出现的劣质“土政策”)。

这三类政策主体的创新能力的有效发挥，有利于彻底改变计划经济体制下形成的“等、靠、要”的指令性意识，调动多方面政策创新的积极性。

目前的关键问题是地方性政策创新的配套措施不够。

五是政策过程的创新，包括政策生成、政策反馈、政策运行、政策调整、政策中止等整个政策生命过程的科学化。

使整个政策过程不断改进是时代提出的课题，暗箱操作、反馈不灵、程序缺失、调整不力是制约政策效应发挥的主要障碍。

注意政策过程各环节的科学化，就能有效保证政策的质量和政策执行过程的质量，使政策真正起到应有的作用。

六是政策内容的创新，即能够不断推出新的政策及政策措施，使政策措施更加具体细致，足以解决社会经济活动中的新问题。

在全面建设小康社会、推进社会主义现代化建设的历史时期，有许多新的社会经济难题需要我们去攻克，有许多社会经济发展的新思路和新措施需要我们去总结，各级政府宏观调控和管理社会的手段和途径需要创新，地方政策创新的积极性需要进一步调动，与市场经济体制不相符合的陈旧政策需要终止或调整。

这一切，都为我们提出了一个不得不正视的课题——政策内容创新。

在上述政策创新的含义中，政策过程创新是前提和保障，政策手段和内容创新是核心，政策主体创新是创新的活力来源。

市场经济越发展，社会对公共产品的需求越迫切，就越需要不同手段、不同层次、不同内容的公共政策的有效供给来实现社会整体利益和长远利益。

四、政策创新在整个创新体系中的地位和作用
政策是个人、团体或政府在具体情境下的行动指南或行为准则。

在我国，政
策是党和政府用于规范、引导有关团体、机构和个人行动的准则或指南，其表达形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明以及行动计划与策略等。

在经济体制的进一步转型时期，在宏观调控的市场经济体制下，政策创新实际上已成为拉动整个社会创新链条的重要因素，其含义可以定义为：在国家总政策和基本政策稳定和相对稳定的前提下，在国家基本政策的总框架内，根据客观实际的需求，由国家或地方对政策所做的革新决定，对原有政策向着科学化、合理化方向发展所做的调整和对整个政策过程所做的较优化或最优化的努力。

政策创新的目的是使政策决策更科学、政策过程更规范、政策目标更准确、政策手段更完善、政策效果更明显。

在整个创新体系中，政策创新之所以起着对整个创新体系的牵引作用，基本原因有五方面：一是我国尚处于体制转型期，在这一历史过程中，制度创新如果没有政策创新的拉动是非常困难的；二是即使市场经济体制完全成熟了，经济政策的宏观调控作用也不能取消；三是像区域经济协调发展这样一个全局性、战略性目标，单凭市场机制是不能解决的，必须有宏观区域政策的引导；四是法律总是具有滞后性和相对稳定性的，在解决复杂多变的社会经济问题时，其远不如政策那样及时有效；五是目前经济政策创新已明显赶不上经济实践对政策供给的要求，政策投入不足以成为制约区域经济协调发展的瓶颈。

从整个创新体系来看，政策创新和制度创新、科技创新、管理创新、观念创新之间有着密切的关系。

(1)观念创新是政策和制度创新的前提，不思进取、默守陈规、观念滞后，就不可能产生政策创新的动机，也不可能产生好的政策思路。

而且，对政策的认识也必须从传统观念下解放出来，要明确认识到政策是有一定生命周期的；政策不是精英行为而是亿万人民的实践活动，其不仅是自上而下的，而且是自下而上的，是一系列双向互动的探讨和实践活动的产物；检验某项政策的科学性和合理性的标准是社会实践。

政策创新的动力来自于社会实践，来自于改革开放的伟大实践。

(2)科技创新是政策创新和制度创新的结果和前提，而政策创新和制度创新又是科技创新的保障。

正是科学技术的创新，使社会经济生活发生日新月异的变化，促使政策创新去应对和解决新问题、推进新实践。

技术创新既为经济活动注入动力，又为政策过程的科学化、合理化和管理的科学化提供技术支持。

(3)制度创新和政策创新密不可分，制度创新为政策创新提供动力，政策创新为制度创新提供保障。

制度创新的成功经验为政策创新提出新思路、新问题、新要求；政策创新又将制度创新的成果予以肯定、总结和提炼，更好地推进和鼓励制度创新。

政策必须通过制度来贯彻，制度必须依据政策来制定和完善。

尤其是在宏观调控下的社会主义市场经济运行中，经济政策创新起着制度创新的牵动者的作用。

没有政策创新作引导和保障，制度创新难以开展，但没有制度创新，政策就会总是停留在原则和大的指导方针层面。

(4)管理创新为政策运行提供保证，为政策创新提供实践需求。

管理的微观层次和宏观层次都有一个不断创新的问题。

政策的制定、出台和运行需要管理，管理的科学化、现代化也需要政策来保证和推动。

管理创新的成果为政策创新提供实践依据，为政策运行提供途径和办法，并有利于政策过程的科学合理。

管理创新是制度创新的实践基础和落脚点，政策创新导致制度创新，制度创新引发管理创新；反过来，管理创新对制度创新提出要求，制度创新对政策创新提出需求。

我们可以将观念创新、政策创新、制度创新、技术创新和管理创新看做一条相互依存、相互制约、相互促进的创新关系链，它们构成整个创新机制的内在组成要素。

政策创新实际上是指政策运行机制的创新，其中包括政策决策体系创新、政策程序创新、政策问题的捕捉能力创新、政策环境创新等。

政策创新机制的建立和运行离不开科技创新、管理创新和制度创新的配合，它是一个系统工程。

由于对观念创新、科技创新、制度创新、管理创新已有明确界定并已成为共识，而政策创新会引起许多误解或麻烦，其虽然在客观上影响着其他方面的创新，但总有人想回避它，所以必须将政策创新纳入整个创新体系之中。

必须深刻认识在宏观调控的市场经济框架下政策创新与其他创新的关系，必须特别强调政策创新对推进其他创新的决定性作用及引领性、制约性、瓶颈性、关键性、宏观性、指导性功能，必须高度重视政策创新在整个创新体系中的地位和作用，以政策创新来推进其他方面的创新和经济社会的全面进步与科学发展。

责任编辑邓林。