我国大学生自主择业的就业政策述评

我国大学生自主择业的就业政策述评

一、前言

已有的研究都将我国大学生就业政策的变迁分为三个阶段，即计划经济下的统包统分时期（新中国成立至20世纪80年代中期）、供需见面向双向选择的过渡时期（20世纪80年代中期至20世纪90年代中后期）、市场下的自主择业时期（20世纪90年代中后期至今）。从大学生就业问题来看，这三分法可以直接分为计划经济体制下的毕业分配时期（新中国建立至20世纪80年代中期）和经济体制改革后的自主择业时期（20世纪80年代中期至今）。这种分法对应的是我国大学生就业问题的两个不同内涵。计划经济体制下的大学生就业问题主要是供不应求的问题，该时期的大学生就业政策是计划配置政策。而与之相反的则是20世纪80年代以后随着我国社会主义市场经济体制的建立，我国的大学生就业问题呈现出另一种内涵。自1987年第一次出现5000大学毕业生被接收单位退回学校的就业问题的出现，我国出现了大学毕业生不适合岗位要求的结构性失业问题。随着1999年我国开始的大学扩招，这种结构性失业问题又叠加了表面“总量过剩”的问题，其中还夹杂着一定程度的摩擦性失业问题。大学生就业问题已经引起了社会和政府的高度关注，已经是一个关乎民生的重要社会问题。由于在计划经济体制下我国大学毕业生不用面对就业问题，因此，本文主要回顾了我国经济体制改革后的大学生就业政策的发展与变迁，对这段时期的大学生就业政策进行了评述。

二、经济体制改革后大学生就业政策回顾

1985年5月27日《中共中央关于教育体制改革的决定》拉开了大学毕业生就业政策由分配向自主择业的改革序幕。在接下来的二十多年，我国大学毕业生自主择业政策经历了由“供需见面”到“双向选择”的过渡期和“大学生自主择业、政府宏观调控、市场调节”的完善期。

（一）过渡期

1985年5月27日我国政府颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，国家计划内学生的毕业分配，实行在国家计划指导下，由本人选报志愿、学校推荐、用人单位择优录用的制度。这是对以往毕业生分配制度的突破，为日后进一步深化改革并逐步过渡到“自主择业”的毕业生就业制度奠定了基础。1989年3月，国务院批转了原国家教委提出的《高等学校毕业生分配制度改革方案》，明确提出了在过渡阶段实行以学校为主导向社会推荐就业，毕业生和用人单位在一定范围内双向选择的办法。1993年2月13日的《中国教育改革和发展纲要》指出，改革高等毕业生“统包统分”和“报当干部”的就业制度，实行少数毕业生由国家安排就业，多数由学生“自主择业”的就业制度。1994年，《国务院关于<中国教育改革与发展纲要>的实施意见》又进一步明确规定了招生和毕业生就业制度的改革措施，即高等学校逐步实行“并轨”招生，学生“缴费上学，毕业后自主择业”。1996年4月10日的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》指出，近期内以实行“供需见面、双向选择为主”，到2010年前，除实行定向招生和享受定向、专项奖学金的学生按规定方向或合同就业外，其他毕业生基本实行在国家政策指导下自主择业的就业制度。

（二）发展期

1998年12月24日，《面向21世纪教育振兴行动计划》提出到2000年左右，建立起比较完善的由学校和有关部门推荐、学生和用人单位在国家政策指导下通过人才劳务市场双向选择、自主择业的毕业生就业制度。在接下来的几年中，所有的政策都是围绕如何构建起完善的大学生就业政策体系而制定的。在就业服务上，2004年2月16日人事部颁布了《关于加快发展人才市场的意见》，意见指出要进一步办好基础性人才市场，完善人才市场资讯化建设，加强人才市场监管力度，从而为中国人才服务业建构竞争有序、积极引导的发展环境。在大学生创业扶持上，2003年6月10日工商总局颁布了《关于2003年普通高等学校毕业生从事个体经商有关收费优惠政策的通知》，规定自主创业的应届大学毕业生自工商部门批准之日起1年内免个体工商户登记注册和多项管理费。在开拓就业领域上，2003年7月11日，为拓宽高等毕业生就业渠道，中组部、人事部、团中央、中央编制办、教育部联合颁布了《关于选拔高校毕业生到西部基层工作的通知》，决定当年组织600名应届大学毕业生到西部基层工作。2004年4月14日共青团中央、教育部颁布《关于实施大学生志愿服务西部计划的通知》，决定每年招募一定数量的普通高等学校应届毕业生到西部贫困县的乡镇从事为期1——2年的志愿服务工作。2006年2月25日中组部、人事部、教育部、财政部、农业部、卫生部、国家扶贫开发办公室、共青团中央联合颁布《关于组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的通知》，指出从2006年开始连续5年，每年招募2万名高校毕业生，主要安排到乡镇从事“三支一扶”工作。2007年8月30日《中华人民共和国就业促进法》的颁布为我国实施积极的就业政策提供了法律保障。自此，我国的大学生就业政策已经建立了比较完善的政策架构，从法律的制定到教育体系内部的调整，到中介服务的不断完善，到自主创业的鼓励，到新就业领域的开拓都围绕促进大学毕业生能在有利的环境中自主择业。

（三）2008年全球金融危机下的大学生就业政策

2008年开始的全球性金融危机加剧了我国大学生的就业形势。为此，我国出台了大量促进大学生就业的政策，这些政策的出台进一步完善了我国已有的大学生就业政策体系。2008年底至2009年3月底由国务院和各部委颁布的促进大学生就业的相关政策达11部之多，这段时期成为我国建国以来大学生就业政策制定数量最多、密度最大的一个时期。2009年1月19日，国务院办公厅颁布了《国务院办公厅关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》。《通知》从国家宏观角度对促进大学生就业的各项政策进行了整合，可以说是该时期有关我国大学生就业政策的纲领性政策文件。《通知》鼓励和引导大学生毕业生到城乡基层就业，制定了针对这些部门就业的大学生的具体补偿措施；鼓励大学毕业生到中小企业和非公有制企业就业，对接受大学毕业生的这类企业给以相应的补偿，并取消了非直辖市各地城市对于大学毕业生落户的户口限制；鼓励骨干企业和科研项目单位积极吸纳和稳定高校毕业生就业；鼓励和支持高校毕业生自主创业，给予了这类毕业生免收行政事业性收费，给以小额担保贷款和其他一系列扶持措施；强化高校毕业生就业服务和就业指导，高校必须将就业指导课作为必修课；提升高校毕业生就业能力，完善毕业前见习实践；强化对困难高校毕业生的就业援助。围绕落实《通知》要求，2009年2月20日，教育部颁布了《教育部关于加快高等职业教育改革促进高等职业院校毕业生就业的通知》；2009年1月23日，人力资源和社会保障部、中华全国总工会、中国企业联合会、中国企业家协会联合颁布了《关于应对当前经济形势稳定劳动关系的指导意见》；2009年2月

23日，中华人民共和国教育部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国人力资源和社会保障部、中央机构编制委员会办公室联合颁布了《教育部财政部人力资源社会保障部中央编办关于继续组织实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”的通知》；2009年2月27日，科技部、教育部、财政部、人力资源和社会保障部、国家自然科学基金委员会联合颁布了《关于鼓励科研项目单位吸纳和稳定高校毕业生就业的若干意见》。这一系列政策的出台既是面对当前严峻的就业环境做出的反应，也是对前期有关大学生自主择业政策的整合和完善，为解决当前就业问题起到了及时的指导和调节作用，也将更有利于未来我国大学生的择业行为。

概括现阶段我国政府促进大学生就业政策，主要有创造就业岗位的政策，鼓励自主创业的政策，增加大学生就业竞争力的政策，鼓励大学生到西部和基层就业的政策，实施大学生自主择业政策等。

三、评述

双向选择、自主择业的就业政策逐步建立和完善是经济体制改革，尤其是社会主义市场经济体制建立和发展的需要，它打破了计划分配模式所造成的人才浪费现象，使得毕业生可以根据社会的需要和个人的选择就业，从而极大地调动了毕业生的积极性；打破了大学生在学校学好学坏一个样的现象，调动了学生学习的积极性和主动适应社会和经济发展需要的主动性；也在一定程度上打破了用人单位对这项改革消极等待的现象，激发了用人单位主动引进人才的竞争意识。但同样的，随着我国经济地进一步发展，这种实质是竞争机制引入到大学生就业体系当中的自主择业的就业模式使得高校毕业生就业成了社会的难题。大学生就业的一系列政策正是对就业问题演化的最好诠释，那么到底是什么原因导致了如此严峻的就业形势呢？这一系列的就业政策又是在怎样的背景下出台的呢？在全球化背景下的经济体制的改革是这些就业政策的根本原因，其中也还受到教育、观念等因素的影响。这里着重分析2008年全球金融危机以来我国的就业政策。（一）经济结构的变化

随着经济的发展，经济产出的结构将会出现一个逐渐从农业向工业转移，再向服务业转移的过程。而不同的产业对劳动力的吸纳能力不同，产业结构的变化趋势是影响劳动力市场的重要因素。

1.就国际环境而言：全球化引起了经济结构的深刻变化，而经济结构的变化又对人力资本提出了新的要求。

在全球化的推动下，2002年以来，世界经济连续5年强劲增长，不少发展国家进入经济起飞的阶段，世界失业率也从2003年的 6.3%下降至2007年的5.7%。但是，全球化为经济增长提供机遇的同时也使世界各国的经济更加紧密地联系在一起，由美国开始的次贷危机迅速波及其他经济体，演变成全球性的经济危机。高收入国家和发展中国家的GDP增长率在2008年都出现了不同程度的下滑。出口方面，全球出口量2009年将下降2.1%，是自1982年以来首次出现下降，超过了1975年1.9%的减速。由于日本和美国经济前景的恶化降低了出口增速，东亚国家（除中国）的出口增速从2006年的10.5%下降到2008年的4%。而固定资产投资近年来一直是发展中国家经济增长的有力推动因素，尤其在东亚和太平洋地区，对整体经济增长的贡献率几乎到达4个百分点，远远超过贸易的贡献率。但是，这次危机的加深促使高收入国家的银行和投资基金从发展中国家市场撤出，将对发展中国家的经济增长前景产生负面影响。危机除了对经济增长

起抑制作用，更给劳动力市场带来了负面影响。因次贷危机而导致金融机构的连锁性破产，引发了金融行业的裁员风潮。而危机带来的投资及出口的下降则导致相关行业的就业岗位的缩减。全球失业率在连续4年的下降之后，从2007年的5.7%上升至2008年的6.0%。其中，男性、女性劳动力的失业率分别上升至5.8%和6.3%。2008年，全球新增失业人口1070万，是自1998年以来增幅最大的一年。根据国际劳工组织2009年的最新预测，最乐观的估计，全球失业率将上升至6.1%，新增失业人口1800万。而最坏的估计全球失业率将达到7.1%，失业人数较2007年将增加5100万，主要集中在发展中国家。

2008年以来，国际金融危机对全球产业发展带来严重冲击，为应对挑战，各国把产业结构调整升级作为应对危机的重要举措，使世界产业发展出现了一些新的动向与趋势：大力发展低碳经济，促进经济增长模式的转型；各国积极培育战略性新兴产业，努力抢占国际经济制高点；全球化对外直接投资总额下降，国际产业继续向发展中国家转移；国际贸易保护主义抬头，反倾销，反补贴摩擦案件大幅上升；更加重视科技创新，新科技革命和产业革命正孕育新的重大突破。

2.就国内形势而言：考虑到金融危机从全球范围看，可以说是原有经济平衡被打破而重新寻找再平衡的过程，那么，与欧美等经济体提高储蓄率、减少消费、降低杠杆率想对应，中国必然需要降低对外出口的依赖，转向推动消费增长和扩张内需，来替代出口下滑可能带来的冲击。从经济结构的角度看，中国经济应当说正处于转向新的增长动力结构的转折点上。经济结构转型的方向，大致可以分为三个方面：中国经济要从过分依赖投资和出口带动增长的模式转为消费、投资和出口均衡带动增长的模式；从主要依靠第二产业带动增长转变到依靠第一、二、三产业协调带动；从主要依靠资源消耗转变为主要依靠提高劳动力素质，提高企业创新能力来发展：扩大内需的切入点——城镇化重新加速；区域结构调整——中西部率先复苏，沿海地区面临外部流动性支持；战略性新兴产业。

在这样的背景下，政府制定了一系列创造就业岗位的政策。中央地方各级政府和相关部门，一方面针对国家重点加强的优先发展产业对大学毕业生的需求情况，依托国家重点工程项目，制定了一系列优惠政策，积极引进大学毕业生。制定扶持政策鼓励中小企业和非公有制单位吸纳大学毕业生，为大学生到中小企业和非公有制单位工作创造条件。另一方面，扩大政府公共部门对大学生的吸纳能力，“按照公开、公平、竞争、择优原则，加大从大学毕业生中考试录用公务员力度，继续做好选拔大学毕业生到农村基层锻炼工作，积极引导和组织大学毕业生到社区街道工作，以适应城市社区发展的需要。”“逐步实行市级党政机关从具有2 年以上基层工作经历的高校毕业生中考录公务员的办法。”“每年选拔一定数量的优秀高校毕业生到基层工作，主要充实到农村乡镇和城市街道等基层单位。”（二）分割的劳动力市场

由于分配与歧视的存在,客观上造成了劳动力市场分割。一方面是用人单位，主要是国有部门改革相对滞后，国有单位，特别是机关和事业单位的用人观念转变仍不到位，在用人时有歧视，主要表现在招聘人才时，没有完全按照岗位需求来制定用人标准，仍存在简单地以性别、年龄、学历或者是否来自名牌大学等作为录用依据的现象；另一方面是由于收入分配制度改革不到位，我国就业的地区性、行业性差别非常大。由于地区间的工资收益水平的较大差异,大学毕业生就业呈现出一定的地区与城乡差异,其就业选择往往呈现“梯度分布效应”,这种梯度层级表现为特大型城市——大城市——中型城市——小城市——县城——乡镇；在地域上往往表现为沿海开放地区——东南部地区——中部地区——西部地

区。由于工资收益市场的分割与明显差异,最终导致毕业生流向的大中城市取向与东部地区取向。

因为存在劳动力市场的分割,“次劳动力市场”的劳动者无法直接进入“主劳动力市场”；“主劳动力市场”的“当然”就业者和失业者也不愿意在“次劳动力市场”就业，这导致了我国劳动力市场上出现了大学生自愿性失业的现象。

针对这种劳动力分割的情况，政府出台了鼓励大学生到西部和基层就业的政策：国务院规定，“政府支持的西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、国家西部地区两基、攻坚等重大项目，要积极吸纳高校毕业生。”加大实施“大学生志愿服务西部计划”力度，扩大由中央财政支持的西部志愿者规模;各地区结合本地实际，实施地方项目，引导大学生到当地贫困地区，地方财政给予支持。鼓励高等学校与本校志愿服务地建立起长期、稳定的对口支援关系，开展教学、实践、扶贫等全方位的合作与援助、提供高校奖学金适当用于鼓励和支持毕业生到西部、到基层就业。还进一步放宽高校毕业生在城市落户就业的政策以及一系列自主创业的优惠政策，以使高校毕业生能各尽其才。

（三）高等教育的弊病

大学生就业难问题实质上反映了经济体制改革与教育体制改革之间的内在矛盾。一方面，高校“扩招”在事实上增加了就业的难度。这种难度主要源自：“扩招”过速、“增幅”过大而社会需求的增长又十分有限；最初“扩招”的专科生大多以本科压缩型方式进行培养，既无学术优势，有无职业技能可言，因此凸显结构性就业矛盾是在所难免的。另一方面，我国社会、经济发展和变化极为迅速，而高等教育发展则因为人才培养的周期性而显示出相对的滞后性。一是高校专业与课程设置与经济发展和产业结构不协调；二是大学生就业指导机制不完善。

面对高等教育的种种弊端，政府也做出了大量的努力。如国务院《关于进一步做好2004 年普通高等学校毕业生就业工作的通知》要求“深化教育改革，全面提高学生综合素质和就业、创业能力”。政策规定，“将毕业生就业状况列入高职院校评估的核心指标。组织实施职业院校技能型紧缺人才培养工作，开展‘订单式’培养，建立一大批稳定、有效、资源共享的高职实训、实践基地，积极推进高职毕业生毕业证书和职业资格证书‘双证书’培训教育工作。另外国务院办公厅在《关于切实做好2007年普通高等等学校毕业生就业工作的通知》中特别强调：高等学校要加强市场需求调研，找准办学定位，明确办学目标，主动及时调整学科专业结构；要改革教学内容和人才培养模式，加强学生的实习实训，大力提高高校毕业生的实践能力、创造能力、就业能力和创业能力；高等职业学校要努力使实施职业资格证书制度的相关专业毕业生获得相应职业资格证书；要开展高校就业指导能力建设，切实落实“一把手”工程，建立健全就业工作体系，完善就业指导服务机构，开展高校就业指导人员资格认证工作，加强就业指导教师队伍建设，将就业指导课程纳入教学计划。

当然，我国就业政策也在一定程度上借鉴了国外有效的就业政策。总言之，我国就业政策是在全球化的国际大环境下，结合本国国情制定的，尽管有不足，但从其变迁看总体上是符合我国社会发展规律的。