供给侧改革背景下PPP模式热潮的冷思考

0引言目前我国经济发展进程中供给方面难以得到满足，这 其中很重要的方面就是社会公共服务供给得不到满足[|]。

伴随着供给侧改革的不断发力，PPP模式作为公共服务基 础设施供给机制改革的重要内容，对推广供给侧改革具有 重要意义，可以充分实现市场在资源配置中起基础性作用 向起决定性作用的转变，从而进一步提高公共服务基础设 施的供给效率和质量11，。

自2014年财金43号文件发布以 来，有关PPP模式的研究和应用被推向高潮13]。

在过去的 一年中，国家相关部委加强了 PPP示范项目建设，建立 PPP项目库，地方层级政府也加大PPP项目推介招商力 度，我国PPP模式热度前所未有[4]。

从研究PPP模式的文 献发文数量来看，也是从2014年开始，PPP模式相关论文 数量急剧增多（见图1)，迎来了前所未有的研究热潮。

图1PPP模式近20年文献研究量(资料来源：中国知网PPP指数分析）作者简介：顾永超（1992-),男，江苏南京人，硕士研究生，研究方 向为PPP项目管理、老年住区开发经营。

PPP模式在英国、澳大利亚、新加坡等发达国家经过 二三十年的发展才趋于成熟，中国的PPP模式经历正式 发文到试点探索才用了两年多的时间，目前还处于探索磨 合阶段[5]。

到目前为止，财政部公布的两批示范项目中，第 一批政府推介的PPP项目去除24.4%由于因素变化不再 采用PPP模式的项目，其签约率刚过50%;第二批政府 推介的PPP项目由于发展时间较短，签约率更是不到 20%[6]。

各级政府在紧锣密鼓扩张PPP项目的同时，存在 低签约率的问题，对此需要冷静思考，理性分析PPP模式 推广遇到的障碍，提出有效解决障碍、推广PPP模式的政 策建议[7]。

1我国推广P P P模式的背景1.1实现政府投融资制度变革的途径随着我国经济体制的改革，我国政府投融资体制也发 生着变革，包括三方面内容:一是政府和企业投融资分离，二是投融资事权主体被细分为中央和地方政府两个层面，三是财政投融资开始向平台投融资转变[8]。

当前，推广PPP 模式也是为了继续深化对政府投融资体制的变革，通过特 许经营等方式引入社会资本参与政府投融资，将传统上由 政府来提供的公共基础设施服务，转为由政府和市场合作 来实现。

并且PPP项目的建设、运营效果决定社会资本能 否实现预期投资收益，这充分调动了社会资本的积极性。

因此，PPP模式的发展将成为实现政府投融资制度变迁的 有效途径。

1.2缓解地方政府的债务压力PPP模式的出现最早是为了缓解地方政府的债务压 力。

英国在20世纪90年代推出PPP模式主要是为了解 决公共基础设施建设巨大的资金需求同财政资金不足的 矛盾[9]。

伴随着我国GDP增速的进一步放缓，我国经济发 展进入新常态。

与此同时，我国却正处于城镇化加速阶段，供给侧改革背景下P P P模式热潮的冷思考Cold Thinking about Hot Flash of PPP Mode under the Background of Reform of Supply-side顾永超GU Yong-chao(南京工业大学土木工程学院，南京211816)(School o f Civil Engineering,N anjing Tech University,N anjing211816, China)摘要院“十三五”规划建议强调要加强供给侧改革。

PPP模式有效扩大了公共基础设施建设和服务的供给，并改变了社会公共服 务传统的供给方式，是供给侧结构性改革的重要内容。

本文通过分析我国当前PPP模式的发展历程、推广现状和推广过程中遇到的 障碍，从加快法制建设、成立专门监管机构、提供政策保障、培养专业化人才、为社会资本创造合理盈利空间等方面提出加快PPP模 式推广应用的政策建议。

Abstract:The 13th Five-Year Plan em phasizes to strengthen th e r e fo r^n o f th e supply-side.As an im portan t part o f th e supply-side structural reform s,th e PPP m od e effectively expands th e supply o f public infrastructure and services,and changes th e traditional supply m od e o f social public service.In this article,th ro u gh analyzing th e developm ent course,current situation o f p rom otion and p rom otio n obstacles in th e developm ent process,this paper pu t forw ard som e policy suggestions to speed u p th e popularization and application o f th e PPP m ode,including speeding u p th e legal system construction,establishing a regulator,providing policy support,training professional talents,creating a reasonable profit space for th e social capital,etc.关键词院ppp模式;供给侧改革;推广障碍;政策建议Key words:PPP m ode;reform o f th e supply-side;p rom otion obstacles;policy su ggestions中图分类号:F294.1 文献标识码：A文章编号院1006-4311(2017)04-0229-05根据国家统计局的最新数据，截至2015年底，我国城镇化 率已达56.1%，从《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》来看，到2020年我国城镇化率将达到60%[10]。

由此可见，我国正面临由于城镇化加速带来的基建投资需求旺盛与 经济增速放缓，财政资金不足的突出矛盾[11]。

此时，推广 PPP模式、引入社会资本参与公共基础设施建设，形成了 持续的资金投入机制，对于加快城镇化建设，拓宽社会资 本和公共部门的融资渠道，减少地方债务具有重要作用。

1.3提高公共服务基础设施的供给效率PPP模式以提高公共基础设施服务供给效率为根本 目的，由公共部门同社会资本建立起来的长期合作关系。

通过与社会资本合作，发挥其技术先进、管理经验丰富的 优势，运用市场竞争和激励约束机制，以授予特许经营权 为基础，以利益共享、分险共担为原则，提高公共产品和服 务的供给质量与效率。

1.4经济新常态背景下需要新的融资渠道实现供给 侧改革我国经济新常态背景下财政收入增速放缓，地方政府 融资平台迫切需要转型，PPP作为一种融资方式的创新，吸引社会资本参与公共基础设施建设，充分发挥市场主体 的创造性、高效性[12]。

“十三五”规划强调要加强供给侧的 改革，应用PPP模式的项目一般是关系到国计民生的公 共工程，涉及的范围广，受众的人群多，是供给侧改革的重 要内容[2]。

1.5拓宽社会资本投资领域，提升政府投融资效益当前我国传统的制造业产能过剩，伴随着新一轮全国 范围内楼市限购限贷新政的落地，房地产行业也进入下行 周期，社会资本确实缺少合适的投资渠道，在此背景下推 出PPP模式，可以利用财政资金指引社会资本参与建设 公共基础设施领域项目，一方面拓宽社会资本投资领域，另一方面发挥其项目管理和运营方面的优势，降低开发成 本，缩短施工工期，提高工程质量，增加项目收益，有效改 善政府建设低效的问题。

北京地铁四号线作为我国首个成 功引入PPP模式的轨道交通项目，不仅大大节省了投资 运营费用，还提高了项目收益水平1]。

2我国P P P模式发展现状分析2.1我国PPP模式发展历程自20世纪90年代起，PPP模式开始引入我国，总结 其发展可分为五个阶段：第一是探索阶段，从20世纪80 年代到90年代初，为了解决政府供给公共基础设施资金 瓶颈，引入社会资本，这一阶段的社会资本以外国资本为 主，以深圳沙角B电厂为开端，PPP模式引入我国交通和 电力等基础设施建设领域，进入理论研究尝试阶段[10]。

第 二阶段从1994年到2001年，属于项目试点阶段，借鉴国 外经验，偏好具有运营模式(Operation)的BOT和BOO项 目，以广西来宾B电厂为首，新建了许多BOT试点项目，涵盖的范围也更为广泛，也为接下来的发展积累了宝贵的 经验[14]。

第三阶段从2001年到2007年，属于推广阶段。

此阶段，我国已初步建立社会主义市场经济体制，公共社会 服务事业市场化浪潮直接促进了 PPP项目的推介，形式 也越发多样，许多民营企业借助PPP模式参与到公共项 目建设与管理中，一定程度上缓解了政府财政压力，但是也有不少项目建设遭搁置，难落地。

第四阶段从2008年到 2012年，属于调整阶段，2008年美国金融危机改变了中国 PPP模式发展的环境，我国及时推行了 “四万亿计划”刺激 经济，地方政府通过国企、央企在公共产品和服务领域开 展投融资工作，民间资本投资遭到挤压，难以参与竞争，在 不健全的相关制度下，民营企业自身也暴露出问题，这一 阶段的国有企业取代了民营企业。

第五阶段从2012年到 现在，是发展新阶段，并掀起新一轮研究热潮。

2013年11 月，财政部全面统筹推进PPP改革，国家首次明确提出允 许社会资本通过特许经营等方式参与到公共服务基础设 施的供给方面。

2014年5月，PPP工作领导小组也相继成 立。

近两年，在政府的大力推进下，截至今年8月，我国 PPP综合信息平台共纳入10313个PPP项目，总投资约 12.3万亿元，涉及市政工程、生态环境治理工程、大型交通 运输工程等19个行业，PPP模式发展如火如荼，涉及建设 领域也越发广泛[15。

PPP模式作为公共服务和基础设施领域推进市场化 新的供给模式，与供给侧结构性改革直接呼应、无缝对接，通过制度供给机制的创新，实现公共服务基础设施建设供 给效率和质量的提高，促进经济结构的转型升级，实现政 府投融资制度的变革和国家治理能力的提高[16]。

表1PPP在中国发展历程阶段时间跨度理论背景主要社会资本探索阶段80年代-90年代初改革开放，吸引外资外资企业试点阶段1994-2001 年建立社会主义市场经济体制外资企业推广阶段2001-2007 年非公有制经济准入放宽民营企业调整阶段2008-2012 年金融危机下‘‘四万亿”刺激经济国有企业规范阶段2012年至今市场资源配置起决定性作用，供给侧改革企业类型多样化2.2 PPP模式推广行业截止到2016年8月31曰，全国PPP项目总投资额大约12.3万亿元，从国家财政部和发改委公布的项目库项目清单来看，PPP项目类型主要有：轨道交通、大桥、污水处理、垃圾分类处理、保障性住房、综合管廊、港□建设、水利建设、医疗、教育、养老、高速公路、铁路、文化体育等领域。