吉大《公共管理学》第二章 课堂笔记

吉大《公共管理学》第二章公共管理的主体课堂笔记

本章目标：

通过学习本章内容，要求掌握公共管理的主体，公共管理的核心主体——政府，非政府组织相关知识，全球治理下的国际组织相关内容。

在公共管理的研究和实践过程中，我们首先要思考的问题就是谁来管理，谁实施管理，这实际上涉及的就是公共管理的主体问题。与传统公共行政不同，公共管理更多地呈现出一种开放式的多元化的主体管理体系。也就是说，在公共管理过程中，政府已经不再是唯一的主体，政府以外的其他公共组织和社会力量也都逐渐被纳入到了公共管理的主体范畴之中。它们凭借自身的独特优势和作用，为公共管理活动注入了崭新的生命力。本章将介绍作为公共管理重要主体的政府组织、非政府组织和国际组织的相关知识，我们将从它们的一般理论入手，进而分析它们在公共管理中的地位和作用。

第一节公共管理的主体：呈多元互动的发展趋势

1．公共管理主体多元化形成的背景

从政府一元化主体垄断管理向多元化主体合作共治的转变，并不是偶然的，而是有着深刻的历史背景。总得来看，这主要源于政府管理的合法性危机以及非政府组织的崛起。

（1）政府管理的合法性危机

20世纪70年代以后，政府管理的合法性受到了社会公众的广泛质疑，这意味着传统公共行政中政府一元化管理模式的失败。从发展的角度来看，这一管理模式的形成是与凯恩斯主义时期全能政府的建立是分不开的。

20世纪30年代之前，在自由放任主义经济理论的主导下，西方资本主义国家以市场作为资源配置的核心机制，政府只相当于“守夜人”的角色，它的作用仅限于保护社会免受外敌侵犯；保护每一个社会成员免受其他成员的强制，实现社会公正；建设和保护公共设施。但是，随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，人们也发现市场并不是万能的，而是存在着失灵现象。外部性、垄断、不正当竞争、宏观经济失衡、分配不公等弊端通过市场本身无法解决，从而导致了失业、贫富分化、周期性经济危机等一系列问题的出现。市场的神话最终被1929—1933年出现的世界性经济危机所打破，这场危机把市场机制的局限性暴露无遗。在这种情况下，凯恩斯对自由经济理论提出了挑战，主张建立一套与不同的国家干预理论，通过增强政府干预、采取赤字财政、公共工程、福利政策、政府采购的办法来刺激需求，从而扩大有效供给。第二次世界大战以后，凯恩斯主义在西方国家得到了普遍认可。由于许多国家面临战争造成的严重困难，迫切需要依靠高度集权的政府来恢复社会经济秩序，因而普遍推行了政府干预政策。这些政策为战后资本主义经济的发展起到了一定作用，保证了战后近30年资本主义经济的持续繁荣。但与此同时，这也将政府干预推向了极点。政府开始从自由资本主义时期的“有限政府”转变成了“全能政府”，其行政权力日益增加，管理职能也无限扩大。在公共管理领域，这种全能政府的管理也发挥着重要影响，政府几乎垄断了对所有公共事务的管理，其他的组织和个人全部被排斥在外，进而形成了政府一元化的管理模式。

20世纪70年代以后，西方国家先后出现严重的经济“滞胀”，政府一元化的管理模式的弊端逐渐暴露出来，政府部门效率低下、机构臃肿、政策失败、寻租和腐败、财政入不敷出等问题越发突出。因此，人们逐渐意识到，如同市场一样，政府本身也存在着难以克服的局限性，这使得政府管理面临着前所未有的合法性危机。因此，英国、美国、加拿大、新西兰、澳大利亚、日本等西方国家政府纷纷走上了改革之路。其主要措施有：缩小政府的职能范围，政府由“划桨”向“掌舵”转变，在此基础上重塑政府，改革政府与市场、政府与社会的关系。这场改革运动很快波及全世界，引发了全球性的行政改革运动，即新公共管理运动。总得来看，这场运动所采取的各项政府改革举措，必然会使政府体制之外市场力量和社会力量的作用空间得到不断拓展，这无疑促进了公共管理主体多元化的发展。

（2）非政府组织的崛起

公共管理主体多元化的过程，不仅是政府下放部分公共权力和职能的过程，而且也是市场和社会积极参与

公共事务管理并努力承接相应职能的过程。因此，20世纪70年代非政府组织的不断崛起，可以说也是促成公共管理主体多元化的关键所在。

一般而言，非政府组织就是指介于政府和企业之间的那些社会组织（如民间组织、社会团体、慈善组织、志愿者组织等）。在20世纪70年代以后，随着全球结社革命在世界范围内的兴起，这些组织出现了迅猛发展的势头，在数量和规模上都显示出了日益扩张的趋势。总得来看，这些非政府组织的活动内容和范围遍及政治、经济和社会生活的各个方面。在公共管理领域中，它们也逐渐扮演了越来越重要的角色，活跃于各国的国内公共事务，乃至国际公共事务中。与政府和企业组织相比，非政府组织在公共管理过程中表现了自身的独特优势：一方面，由于非政府组织大多是社会公众为了解决社会公共问题而自发建立起来的，因此它们是以实现社会利益而不是而以营利为活动宗旨，从而能够有效弥补以实现利润最大化为目的的企业组织在处理公共事务上的局限性；另一方面，由于非政府组织贴近民众，从而能够更好地了解公众的需求并及时地对这些多样化的需求做出回应，这弥补了政府组织反应迟缓、行动力不足的弊端。因此，非政府组织在公共管理中的作用和地位逐渐获得了人们的认可和肯定。随着实践活动的丰富和拓展，非政府组织也成为了公共管理主体的重要组成部分，从而奠定了公共管理的良好社会基础。

2．公共管理主体多元化的主要特点

从当前世界各国公共管理的实践来看，公共管理主体多元化已经成为发展的主导趋势。通过归纳总结，它的特点主要体现为以下几个方面：

（1）在主体结构上，政府不再是公共管理的唯一主体，除此之外，还包括非政府组织、企业组织甚至公民个人等政府体制外的力量在内。

（2）在管理方式上，公共管理多元主体之间通过互动合作开展活动。

（3）在主体地位上，政府的核心作用是不可替代的。

第二节政府是公共管理的核心主体

1．政府在公共管理中的角色定位

所谓政府角色就是指政府所具有的功能作用，它“与政府的性质、地位、权力、职能、任务等紧密相关，涉及政府的权力界定、功能范围、行为方式等”。因此，政府角色实际上是对政府的内在特质和外在功能价值的集中概括和体现。对政府角色进行历史的考察，可以发现，它并不是一成不变的，而是随着行政环境和行政观念的发展变迁而不断进行着适应性的调整和修正。其中，政府与市场、政府与社会之间关系的变化是引起政府角色转变的主要依据。在公共管理的模式下，由于政府、市场和社会关系格局的新变化，政府角色也需要进行相应的调整，也就是要对其进行重新定位。在公共管理过程中，政府、市场和社会不再是非此即彼的对立和竞争关系，而是逐渐建立起了一种彼此配合、相互合作的关系。这主要体现为：市场力量和社会力量参与公共事务管理的范围和程度不断得到了拓展和加强，进而形成了政府、市场和社会共同管理的主体格局。这意味着政府在公共管理中不需要再包揽一切，应该“掌舵”而不是“划桨”，要把市场和社会能够做得更好的事情交给市场和社会，只集中力量去做市场和社会无法做或者做不好的事情上。也就是说，政府在公共管理中应扮演“有限政府”的角色。

2．政府在公共管理中的主要职能

我们认为，可以概括为如下六个方面。

（1）调控宏观经济

政府需要通过制定国家经济发展战略，确定经济中长期发展目标，以及通过各种必要的公共政策，如财政政策（例如预算政策、税收政策、财政收支监管政策）、货币政策（例如法定准备金、公开市场业务、再贴现等）、金融政策（例如利率、汇率等）、就业政策和产业政策等，对经济活动进行有效干预，使社会总供给和总需求趋于基本平衡。

（2）提供公共物品

有些公共物品却只能依赖于政府来提供。这些公共物品包括：①公共性程度高的公共物品。一种公共物品的受益人或消费者人数越多，则其公共性程度越高，一种公共物品的受益人或消费者的人数越少，则其公共性

程度越低。②不宜或不应由市场力量和社会力量供应的公共物品。有许多种类的公共物品即使市场力量和社会力量能够提供，也不能由它们来供应，因为由它们来供应可能会损害公共利益。③市场力量和社会力量不愿意或无力提供的公共物品。公共物品的非排他性程度越高，搭便车者一般来说会越多，单独收费也就越困难，市场力量越不愿意提供。④市场力量和社会力量没有能力提供和虽有能力提供但非竞争性程度高的公共物品。

（3）完善法律和制度框架

总得来看，政府必须在以下两个层面有所作为：第一，建立并逐渐完善保证市场机制正常运转所需要的法律制度。第二，完善法律法规防止垄断的发生，保证市场机制正常发挥作用。

（4）治理外部效应

外部效应又称外部性或外部经济，是指经济当事人（生产者和消费者）的生产和消费行为会对其他经济当事人（生产者和消费者）的生产和消费行为施加的有益或有害影响的效应。外部性应分为外部正效应和外部负效应。好的或积极的影响被称为外部正效应（如花圃或果园给养蜂人带来的好处）；坏的或消极的影响被称为外部负效应（如化工厂有害化学物质和噪声的散布对环境所产生的消极或危害性影响）。当外部效应出现时，一般无法通过市场机制的自发作用来调节以达到社会资源有效配置的目的。

（5）调解和再分配社会收入

总得来看，收入分配的不公平，在一定限度内属于经济问题，会抑制一些人的主动性和积极性的发挥。但如果对这一现象不加任何调解而任其长期发展，最终势必会成为严重的政治问题和社会问题，引发政治和社会的动荡。因此，政府有责任以公共权力的力量，通过调节生产要素相对价格、税收和财政转移支付、完善社会保障制度等手段，将不公平的程度限定在社会可以接受和允许的范围之内，从而实现社会公平目标，保持社会稳定。

第三节非政府组织是公共管理的新兴主体

1．非政府组织的概念、特征及其类型

（1）非政府组织的概念

非政府组织（Non-Governmental Organization，简称NGO）一般是指介于政府组织和经济组织之外的社会组织形态。但由于语言的、习惯的或者意识形态障碍等方面的不同，在不同的国家有着不同的称谓，如独立部门（independent sector）、非营利组织（non-profit organization）、第三部门（the third sector）、慈善组织（charitable organization）、志愿者组织（voluntary organization）、免税组织（tax-exempt organization）、公民社会组织（c ivil society organization）等。目前，它是一个庞大的组织体系，包括的社会组织类型相当广泛。由于非政府组织在性质、形态、功能方面的差别，以及产生方式、运作模式、所处的法律制度和文化环境的差异，人们的研究视角也有所不同，因此对其概念的界定也是见仁见智，众说纷纭，而没有形成一个完全一致的观点。从当前来看，国际上主要存在四种比较流行的定义：①法律角度的定义。世界上许多国家都在法律上对非政府组织作出了相应地界定，如美国税法第501条就规定，免税组织必须要满足三个条件：该组织的运作目标完全是为了从事慈善性、教育性、宗教性和科学性的事业，或者是为达到该税法明文规定的其他目的；该组织的净收入不能用于使私人受惠；该组织所从事的主要活动不是为了影响立法，也不干预公开选举。②资金来源角度的定义。联合国的国家收入统计系统采用的就是这种定义。该系统认为非政府组织与其他组织（金融组织、非金融组织、政府和家庭）的区别在于，它的收入不是来自于以市场价格出售的相关的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐赠。③目的和功能角度的定义。即凡是为了促进“公共利益”或者“团体利益”而形成与发展的社会组织，皆可成为非营利组织。例如，沃尔夫（Wolf）认为非政府组织具有如下五个特征：服务大众的宗旨；不以营利为目的的组织结构；有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；本身具有合法免税地位；具有可提供捐赠人减免税的合法地位。④“结构-运作”角度的定义。这一定义是由美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心提出的，它着眼于组织的基本结构和运作方式，认为凡是具备组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性这些条件的组织都可以称之为非政府组织。

参见王绍光：《多元与统一：第三部门国家比较研究》，8～10页，杭州：浙江人民出版社，1999；邓胜国：《非营利组织评估》，3页，北京：社会科学文献出版社，2001。

综上所述，本教材认为所谓非政府组织，就是在政府组织和经济组织之外的以公共利益为目标取向，组织成员志愿参与的不以营利为目的的自治性社会组织的总和。

（2）非政府组织的特征

关于非政府组织特征，美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心提出的组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性这五点，成为了学界公认的经典概括。对于它们的具体内涵，可以作如下理解：第一，组织性。非政府组织必须是制度化的正式组织，在组织内部要有比较完善的规章制度、固定的组织结构和一定数量的组织成员，并能够经常性地开展各种活动。

第二，民间性。非政府组织在组织机构和管理体制上都是独立于政府组织的，它们不属于政府组织的组成部分，它们的决策者不由政府官员控制的董事会领导，它们的内部成员不由政府组织决定任免，而且，它们的活动内容和活动方式也不受政府组织的支配。

第三，非营利性。非政府组织存在的价值和意义在于为社会提供公共物品和公共服务，以最终促进公共利益在更大程度上的实现。

第四，自治性。非政府组织是一种独立的自治性组织，它们按照组织内部的规章制度和工作流程，实行自我管理和自我监控。

第五，志愿性。非政府组织所开展的各种活动都是以志愿为基础的，它们的成员大多是基于利他主义、奉献精神和人道主义的价值追求而自愿参与组织活动。

（3）非政府组织的类型

迄今为止，比较有影响的分类主要有以下三种：

①联合国国际标准产业分类体系（the UN International Standard Industrial Classification System，简称ISIC）根据各种组织的主要经济活动将它所分列的17个门类中的教育类、卫生和社会工作类、社会和私人的其他服务活动类中的种活动视为对非政府组织的分类。

②欧共体经济活动产业分类体系（Statistical Classification of Economic Activities in the European Community，简称NACE)将非政府组织划为教育、研究和开发、医疗卫生、其他公众服务和休闲文化5类。

③由约翰-霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙和赫尔穆特·安海尔领导的研究小组，在国际比较研究基础上所形成的“非营利组织国际分类体系”( the International Classification of Nonprofit Organizations，简称ICNPO)，将世界上的非政府组织依据都被划分到12个大类27个小类之中，其依据的主要标准包括：活动领域、活动范围、活动方式、活动对象或受益者等。第一类是文化和娱乐，包括文化与艺术、休闲、服务性俱乐部；第二类是教育与研究，包括中小学教育、高等教育、其他教育、研究；第三类是卫生，包括医院与康复、诊所、精神卫生与危机防范、其他保健服务；第四类是社会服务，包括社会服务、紧急情况救助、社会救济；第五类是环境，包括环境保护、动物保护；第六类是发展与住房，包括经济、社会、社区发展、住房、就业与职业培训；第七类是法律与政治，包括民权促进组织、治安与法律服务，政治组织；第八类是慈善中介与志愿行为活动；第九是国际性活动；第十是宗教活动和组织；第十一类是商会、专业协会和工会；第十二类是其他非政府组织。这是当前在国际上比较权威和流行的分类方法。

随着非政府组织在我国的兴起，理论界参考国际分析体系对我国非政府组织的分类也进行了规范研究。从当前来看，其中比较有代表性的有两种方法：第一种是“中国社团组织分类识别体系”。这种方法是针对我国政府分类中的“问题”提出来的。这个体系“将中国所有社团组织分为四大门类:即人民团体、社会团体、宗教团体以及其他社团组织。”其中，人民团体是指参加政治协商会议的社团组织；社会团体是指由官办、半官办以及民间创办的不以营利为目的、依法开展活动的互益性群众组织，具体包括产业性团体、专业性团体、推促团体、联谊团体、基金会、其他社会团体；宗教团体是指国家法律认可的宗教团体；其他团体组织是指不属于上述范围的社团组织。第二种是“民间组织分类”。这种方法针对两个不同目的。针对学术研究的目的，将我国现有各种组织分为：行业组织、慈善性机构、学术团体、政治团体、社区组织、社会服务组织、公民互助组织、同人组织、非营利性咨询服务组织等共九类。

2．非政府组织在公共管理中的优势

具体来看，这些优势主要体现在如下几个方面：

（1）贴近民众的优势

非政府组织是民众以自愿为基础而组织起来的以追求公共利益为目标的社会组织。可以说，它们本身就是

公众意志和公共利益的凝聚体。

（2）行动灵活的优势

非政府组织能够根据环境的变化和社会事务的变动灵活地调整自己的战略和行动计划，以应对各种挑战，从而可以更好地为公众提供公共物品和公共服务，并解决困扰公众的各种社会问题。对此，奥斯本和盖布勒就曾指出，在公共服务的提供方面，非政府组织和政府组织都有着各自的优势和劣势。非政府组织的优势在于：①更容易接近服务对象；②更灵活地对服务对象的需求做出反应；③更适合处理高风险的社会问题。现代社会变化日新月异，人们的兴趣、价值和信念多元化的趋势日益凸显，对公共物品的需求更为个性化和多样化，并且具有变动性。在这样的情形下，非政府组织往往更能够发挥良好的作用。

（3）敢于创新优势

非政府组织由于较少受到体制和利益等方面问题的掣肘，在公共管理改革中往往能够首开先河，对公共管理中所出现的新问题进行创造性处理。非政府组织的创新性在很大程度上使得公共管理活动充满了变革性，通过变革的力量也使公共管理对公共问题和公共需求更具有适应性和回应性，这无疑有利于推动公共管理水平的不断提高。

（4）专业性优势

针对特定问题，照顾特定对象恰恰是非政府组织的特长和优势。绝大多数非政府组织在成立之初就将自己的目标定得很明确，即关注某一类社会问题或救助某一弱势群体。从而，它们往往根据自己的目标设定标准来吸纳组织成员以组建自己的人才队伍，这使它们在解决某类特定问题时拥有着专业的技术和知识优势。

（5）广泛性优势

非政府组织的活动所覆盖的领域非常广泛，在政府不愿或无法顾及到的地方，它们也可以提供公共物品和公共服务，起到重要的补充作用。

3．非政府组织在公共管理中的功能

总得来看，这些功能主要包括如下方面：

（1）非政府组织能够为社会提供广泛的公共物品和公共服务

（2）非政府组织能够推动社会就业和社会发展

非政府组织通过自身的努力，它们能够筹集资金来填补政府用于社会各项事业发展的资金缺口，同时还能够创造一定比例的国民生产总值，并为社会群体提供大量的就业机会。由此可见，非政府组织在推动就业和社会发展中的巨大作用。

（3）非政府组织有利于激发承担责任和积极奉献的公民精神，并促进自律性社会秩序的形成

政府通过外在于社会的强制力量来维持社会秩序，非政府组织则不同，它依靠价值的认同和社会的自律来实现维系秩序。非政府组织的成员是自愿参与的，他们集结于某一组织中是基于对共同目标和价值理念的认可。

（4）非政府组织能够培育民主价值观，提高民主化水平

非政府组织的成员在自愿的基础上自由结社、相互交往，在工作中相互信任和合作，并用平等的方式处理矛盾以及其它各种问题，这往往有利于形成民主的生活方式，培育出民主的意识和价值观，进而为政治民主化奠定坚实的基础。

（5）非政府组织能够制约政府的公共权力

非政府组织以其组织化的优势将分散的公众力量联合了起来，从而为社会监督提供了坚实的基础。这有利于政府增加责任感和透明度，保证公共权力的公共性的实现，进而有利于公共利益最大化的实现。

第四节全球治理下的国际组织是公共管理的辅助主体

1．国际组织概念、特征与分类

（1）国际组织的概念

关于国际组织（International organization）的概念，国内外学者以及相关学派尚未形成统一的认识。

综合理论界的研究成果，本教材将国际组织作如下界定：由多国成员组成、活跃于世界舞台上、具有独立地位、以解决公共问题和处理公共事务为目标导向的国家间组织实体。

（2）国际组织的特征

一般而言，国际组织的特征主要体现在如下几个方面：

第一，跨国性。这主要体现在三个方面：从主体构成上来看，国际组织是由多国成员组成的，可以是两个或两个以上的国家、政府、团体和个人等构成；从活动领域和作用范围来看，国际组织主要活跃于世界舞台；从目标导向来看，国际组织要解决和处理的是每个国家或者是多个国家共同面临的公共问题和公共事务，最终目的是要实现世界的和谐发展。

第二，组织性。国际组织一般都具有永久性的机构，有一套阐述目标、结构和行动方法的基本章程，有常设的办事和管理部门和机构，因此它良好的组织性也能够保证其稳定性和连续性的实现。

第三，独立性。国际组织是由多个国家的成员构成的，要维护各个国家的共同利益甚至是更广泛的世界利益，因此它在解决公共问题和处理公共事务的过程中，要不受某个国家或组织的意识形态和私利等因素的影响，不代表任何政府和国家的立场。因此，国际组织一般都具有独立自主权和活动能力，这是它发挥作用的首要前提。

第四，非营利性。国际组织成立的初衷和目的是要解决和处理仅凭某个国家和组织的力量无法解决的跨国界的公共问题和公共事务，其宗旨是要维护公共利益，这决定了国际组织具有非营利性的特点。从而，国际组织与跨国公司有着本质的不同。

（3）国际组织的类型

由于国际组织的多元化以及它们之间在活动宗旨、职能及运作方式上的相互重叠，一般很难对它们做出严格精确的划分。依据不同的标准可将国际组织划分为不同类型：

①按照成员的性质来划分，可分为政府间国际组织和非政府间国际组织两大类。前者是以主权国家或地区的政府为成员；后者通常是以民间的社会、宗教、经济等组织为成员。

②依据组织的功能来划分，可以分为一般性国际组织和专门性国际组织。前者一般是要处理多种公共问题和公共事务，职能范围比较广泛，如联合国兼有政治、安全、经济和社会发展、科技文化合作，以及人权保护等多种职能；后者具有某种特定功能，仅限于某一特定的领域和范围的公共问题和公共事务，最典型的是联合国的专门机构，还有如国际劳工组织、世界卫生组织、世界贸易组织等。

③依据组织成员的地理范围来划分，可分为全球性国际组织与区域性国际组织。全球性国际组织的成员资格对一切国家开放；地域性国际组织受制于某一特定的地域范围或某种共同的文化民族背景，只对特定地域、特定利益、特定背景的成员开放。

2．国际组织在全球治理中的角色和功能

经过归纳总结，主要可以概括为如下几个方面：

（1）全球性法律规则的创制者

国际社会中不存在能够凌驾于各个主权国家之上的立法机构，因此，对于国际关系的相关规范原则和条约化的制度就可以看作为国际立法形式。而这些国际法的编纂、国际公约基本上都是由国际组织来订立的。从这个角度来看，国际组织实际上扮演着全球性法律规则的创制者的角色。

（2）国际合作的促进者

促进各国之间的沟通和合作以解决共同关注的公共问题并处理全球公共事务是国际组织建立的主要目的。实际上，国际组织也确实在密切各国合作交往上发挥了重要作用。可以说，大多数的国际组织都可以看作是连接、沟通各个成员国的纽带和桥梁，它们能够在不同程度上为多个成员国之间交换意见和开展合作创造便利条件。通过国际组织，各个成员国都能够平等地表明各自的立场，这有利于求同存异，进而有利于协调成员国的观点和行动。

（3）国际和平的维护者

事实表明，国际组织在很大程度上早已成为和平解决成员国之间争端的有效工具。一般而言，全球性与区域性的国际组织几乎都将维持世界及地区和平作为自身的行动宗旨，在此基础上还规定了相应的争端解决机制。当国际冲突将要发生时，国际组织能够及时使争端当事国之间进行沟通，从而它们尽早化解敌意；当国际冲突发生后，国际组织能够以“局外人”的身份适时介入，以避免争端当事国之间的冲突再升级；当国际冲突结束时，国际组织还能够为双方的冲突所造成的损失进行适当的弥补，并为它们重建各项事业的提供帮助。

通过以上的分析，不难发现，国际组织对于关乎和平和发展的全球性问题确实提供了一套有效的解决机制，从而推动着全球化的健康和有序发展。因此，在全球治理中，国际组织的地位和作用不容忽视。