中国农村土地制度改革的现状与问题

中国农村土地制度改革的现状与问题

摘要：“民以食为天”，这是我们经常说的一句话，因而土地制度成为了关键所在，土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展，还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率，也关系到中国农村的政治稳定。当前实行的土地制度存在很多的不足和缺漏，因此进行土地制度改革势在必行。除了一系列土地制度改革之外,尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地农民保障基金”或许是比较好的配套制度选择。

关键词：土地制度；农民权益；土地改革

1.农村土地制度的形成背景

1.1我国现行的农村土地制度是在特殊的历史条件下形成的。

我国是社会主义国家，从1952年实行社会主义改造起，一直实行土地公有制度。1978年，党的十一届三中全会之后，农村普遍建立了“双层经营，家庭联产承包责任制”，把原由农村集体经济组织(生产大队或生产队)统一经营的土地承包给农户分散经营，农村土地实行“两权”分离，村集体(生产大队或生产队)拥有土地的所有权，承包农户拥有土地的使用权。加上国家大幅度提高了粮食收购价格，减少了粮食征购量，农民从事粮食生产经营的积极性空前高涨，从根本上解决了全国人民的吃饭问题。为了稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定， 2002年8月29日第九届全国人民代表大会第二十九会议通过，出台了《中华人民共和国农村土地承包法》。规定“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”同时规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”“承包期内，发包方不得调整承包地。”“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。”“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”。

1.2我国现行的土地制度

我国现行的“农民集体所有、家庭承包经营”的农村土地制度,赋予农民生产经营自主权,减少了不必要的劳动监督和生产组织等管理成本,调动了农民的生产积极性和创造性,促进了农业生产迅速发展。然而,伴随农业和农村发展的任务和外部环境的变化,农村土地制度自身的不足与缺陷逐渐暴露,集中表现为:土地产权归属安排不当、权责混乱和农村土地管理工作薄弱;农民不稳定的土地使用关系和土地资源低水平的配置。这些问题决定了现行农村

土地制度难以为农村经济和社会全面发展提供持久的推动力。农村土地制度的改革与创新,既是其自身矛盾发展的必然要求,也是我国实现由二元经济和社会结构向一元结构转变、城乡统筹和谐发展的必然要求。

2.现行农村土地制度存在的问题

2.1农村土地制度不完善,土地市场化不充分

完善的农村土地管理制度,健全的土地市场体系,是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。目前,国家出台了国有土地流转管理的相关法律、政策,然而,却未出台相关的农村集体建设用地流转的法律、政策,造成了集体土地管理相当薄弱。有关法规对农村承包地的流转也只是抽象规定,对土地使用权的出让、流转中各方权利、义务及法律责任并没有明确的规定,致使农村土地流转过程中存在着严重的地方利益和意志倾向,有关部门也难以对集体土地流转实行全面有效的管理。集体土地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解释和处理。农户之间的土地流转也存在着盲目随意、操作无序等不规范现象,一旦发生纠纷则处理难度很大。土地流转的价格也很不规范,流出户漫天要价,转人户则把价格压得很低,缺乏对土地流转合理价格的定位。同时,流转农地的用途也缺乏有效管理,一些农户随意改变土地用途,将转人的农地用于非农项目,如开挖鱼塘、修建圈舍、建造厂房等,严重干扰了正常的农村土地流转市场秩序。此外,农村还存在着一些农户不愿种地也不想把承包地流转出去的现象,致使土地闲置、抛荒而无人问津,浪费了大量宝贵的耕地资源。在征用农村土地过程中,各级政府和各利益集团往往通过低价买进、高价卖出来获得土地的增值租金,而农民却得不到合理补偿的情况时有发生。

2.2土地产权归属安排不当、权责混乱

近些年随着改革的深化,产权问题被推到前沿,并且由于自身的客观性而逐渐被人接受。产权一般被界定为建立在一定生产资料所有制基础上的财产的归属权利和运用财产的行为权利,包括财产的所有权即财产的最终归属权,也包括具体占有、使用、交易、收益、处置等行为权利。现行农村土地制度对于土地产权在不同主体间的归属安排不当,造成各项权利主体对土地的权利、义务、受益、责任不能明确,权责混乱,是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源。

农民集体作为农村土地的所有者,实践中难以充分行使土地的所有权,土地权益受到多方侵蚀。根据我国法律、行政法规、中央有关政策的规定和农村土地所有权演变历史可以认为:农民集体是农村集体土地的所有者,土地所有权赋予农民集体,农民集体要充分行使土地所有权,理论上需要成立农民大会或者农民代表大会作为农民集体的权力机构,建立农民集

体土地的经营管理主体和相应的监督机构监督经营管理主体,并保证这些组织机构科学有效运转。这些组织的建立和运行费用极为高昂。我国的现实国情决定了农民集体难以充分行使土地的所有权。长期以来,农民集体的土地权益受到多方侵蚀,表现为:一些国家部门和地方政府经常假“公共利益”之名凭借行政力量,从集体土地的经营管理者手中取得农地的使用权、收益权和处分权;一些农村干部利用集体土地发包权为自己谋取私利,侵害农民的土地权益,集体所有制关系被极度扭曲;农民个体对土地的掠夺式经营造成土壤肥力下降,一些农民受利益诱导变相违规私下转用农地或超占宅基地。

2.3土地的社会保障功能过强

我国是农业大国,目前农村人口约占总人口的70%,由于农村社会保障制度呈缺位状态,对于大多数农民来讲,承包土地不仅具有就业生存功能,而且具有社会保障福利功能。农村土地无论面积大小和土质状况,按农业户口一律按人头分得一份土地。从实践上看,这也确实促进了农村经济的发展和农村社会的稳定,为我国国民经济和城市经济的健康发展做出了重要贡献,但同时也导致了农民过分的恋土情结,只要没有一个稳定、长期的工作,一般不愿轻易放弃承包地。有些农民尽管找到一份较为稳定的工作,但因担心未来政策的多变,也不愿意随便脱离土地,特别是在土地日渐升值的情况下,放弃承包地就意味着自己的利益受损。随着全国免征农业税政策的相继落实,农民更加看重自己的承包地。由此可见,农村土地过强的社会保障功能已明显抑制了土地向种田能手集中,影响了农业规模经营的进程,对农业技术的大规

模推广极为不利,也不符合市场经济条件下对农业和农村经济发展的要求。

3.土地制度问题的解决政策

3.1实现农村土地国有化、赋予农民长期的土地使用权

废除农村土地“按人均包”把生产用地、居住用地(宅基地)、公共用地等农村土地收归国有,变农村土地的集体所有制为国家所有制,农民获得长期较完整的农村国有土地使用权,即,农民对生产土地的承包权和原居住用地(宅基地)的使用权均被国有土地使用权取代,由政府无偿提供给新的农村社区农民使用。废除农村土地“按人均包”,即,农村在一定时点按照农业户口“按人均分”,将国有土地使用权一次性量化给农民后,不再进行和农村户籍挂钩的农村土地“按人均包”,今后农业户口主要用来表示职业身份和居住归属地,农民对国有土地使用权的获得主要在家庭内部采取流转、继承等方式解决,国家需要确保妇女和男子使用土地的权益平等。

3.2建立完备的农村国有土地管理体系,实行农村国有土地垂直管理

农村国有土地管理部门可分为中央、省、县、乡(镇)四级,实行土地垂直管理。农村国