第一讲 行政管理学概论

行政管理学公共管理系行政管理教学团队引言正如美国学者巴顿所描述的，“现代城市居民出生在公共医院，在的学校和大学受教育，生活中的不少时间用在搭乘公共交通工具上，通过邮局和半公营的电话系统通讯，饮用公营的水，经由公共的污物处理系统清除垃圾，读公立图书馆的书，在公园里野餐，受公共消防、卫生机构的保护，最后死在公立医院，可能还安葬在公墓里”。

行政和行政管理学什么是行政管理什么是管理管理是管理者为了有效地实现组织目标、个人发展和社会责任，运用管理职能进行协调的过程管理是人类有意识有目的的活动管理应当是有效的管理的本质是协调协调是运用各种管理职能的过程管理与行政管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。

国家产生以后，国家政务逐渐从混沌的社会事务中分离出来，并逐渐出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构和集团。

但在国家的政务管理以外，还有多种多样的管理领域以及由此形成的各各不同的管理主体和管理行为。

行政与管理有着密切的关系。

行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。

这种管理活动首先和主要地是由在任何社会中都是最大和最具权威性的公共组织——政府来承担和完成的。

从这一意义上说，行政管理就是政府管理，行政管理学是研究政府的管理活动及其规律的科学。

广义的行政管理是政府行政组织、非政府的公共组织对公共事务的管理与公共服务的提供。

行政与管理的区别行政是公务的推行，是目的取向；管理是事务的处理，是手段取向；行政更强调计划、策划、决定目标和决定政策，以政治、法律为主要方法；管理更强调任务的运作过程和达成目标，以经济的、技术的手段。

(二)政治与行政政治与行政是政府的两种功能。

政治与政策或国家意志的表达相关；行政与这些政策的执行相关”。

此后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。

“政治和行政二分”的理论产生、发展、演进的历史过程。

（三）立法、司法和行政西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使。

行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。

西方国家实行“三权分立”制，我国实行人民代表大会制，这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。

在承认国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。

行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。

（四）公共管理与公共行政在英语中，Public administration（公共行政）和 Public management（公共管理）是近义词。

我国公共管理专业硕士所用的英文名称就是Master of Public Administration (MPA)在西方文献中，对作为学科的Public management主要有三种理解：一是将公共管理学等同于公共行政学常见于日常公共部门管理活动中，也来自坚持传统的公共行政范式或途径的学者们。

如马克斯、赫德森、罗森布鲁姆二是将公共管理学当作公共行政学的分支学科关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总看法。

代表：奥特、海德和谢夫里兹主编的《公共管理精华读物》三是将公共管理学看作不同于传统公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架加森和奥弗曼：《美国的公共管理研究》佩里和克雷默：《公共管理：公共的和私人的观点》波齐曼和斯特拉斯曼：《公共管理战略》（五）行政管理的界定行政广义的含义把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政。

行政狭义的含义行政是政府机关执行的任务和进行的活动。

本课程主要是基于对后者的认识而作如下界说：行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。

行政管理是使用狭义的行政概念，实际上就是政府管理。

行政的动态含义第一层次：政务（executive)主要任务是决定施政方针、路线和基本策略。

这是政务官的职责。

第二层次：行政(administration)主要任务在规划、协调与监督。

这是高级事务官的职责。

第三层次：管理(management)主要任务在运用资源、执行计划，达成政府组织的任务与目标。

这是中下级事务官的主要职责。

案例分析某所中等专业技术学校。

1999年5月，该校行政科发布了一个分房通知，将该校新购置的5套三居室住宅分给有关人员，并将分房的条件列出。

该校教师张某认为，他在该校已工作10年，对该校的教学改革做出过较大贡献，且他家一直住房紧张，急需改善住房条件，但分房名单中却没有他。

张某认为很不公平，便多次向校行政科、校长和学校主管部门申诉，但均未获得解决。

张某一怒之下，于2000年1月以该校行政科为被告向人民法院提起行政诉讼。

法院经审查认为，被告不合适，驳回了张某的起诉。

问题分析该案例，回答以下问题：本案例中学校行政科的“行政”是行政管理学中所讲的“行政”吗?法院为什么驳回了张某的起诉?评析行政的概念在我国日常生活中运用得相当广泛，人们往往将行政等同于管理，凡是有管理的地方即被冠以行政。

这种行政并不是行政管理学意义上的“行政”。

行政管理学中的“行政”是有特定含义的，它是指国家行政机关或者法律、法规授权行使行政职能的社会组织及行政机关委托行使行政职能的组织或个人，对国家与公共事务所进行的决策、组织与调控的活动。

从这个含义中我们可以看出行政包括以下几层意思：1)行政活动的主体是行政机关或法律、法规授权行使行政职能的组织或行政机关委托行使行政职能的组织或个人；2)行政活动的范围限于对国家事务或公共事务的管理；3)行政活动的方式和手段是决策、组织、管理与调控。

本案例中，学校内部的“行政”仅指学校在组织教学管理所进行的一系列组织、管理活动，是学校的内部管理行为，不同于行政管理学意义上的“行政”。

当然，张某提起的诉讼不属于行政诉讼调节的范围。

因此，法院驳回了他的起诉。

(二)行政管理学的学科目的研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法；研究关于提升政府公共管理的水准和行政效率的思想、途径和方式；为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见；全面培养政府公务员，尤其是行政通才。

二、行政管理学的研究范畴、研究方法行政管理学的研究范畴行政原理、行政环境、行政职能、行政组织、人事行政(公务员制度)、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、、行政责任、行政监督、行政能力、行政发展等范畴。

行政管理学的研究方法。

逻辑分析方法历史分析方法实证分析方法规范分析方法比较分析方法资料分析方法案例分析方法三、行政管理学的学科特点及与相关学科的关系特点：综合性，即它是交叉的、丰富的、广泛的。

这一特点是由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定的。

实践性，即它是实际的、应用的、具体的。

系统性，即它是整体的、有序的、相互关联的。

技术性，即它是方法的、工具的、手段的。

发展性，即它是动态的、进步的、创新的。

行政管理学与相关学科的关系。

行政学与政治学。

政治学主要是研究国家的基本理论和制度；行政管理学则主要研究政府体制和政府行为等行政现象，研究如何制定正确的政府目标和有效地达到这些目标。

行政管理学与行政法学。

行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，其性质和内容是研究和规定公共行政管理的法律规范；行政管理学则研究推行和执行政务及如何使之有效的原理原则和技术方法，尤其注重在行政过程中的有效性。

行政管理学与企业管理学。

企业管理学研究如何管理和改进企业的经营状况，提高生产率和增加利润，对行政管理学产生重大、直接的影响和推动二者在方法论上是相通的，但在研究对象、目的和范畴等方面却存在明显的差别二者是内容上交叉、理论研究和研究方法上相互借鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。

行政管理学与社会学。

社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科，广义上，一切社会生活都是它的研究对象，其中包括社会公共管理的概念、方式和手段。

狭义上说，社会学则不以公共权力的成立和行使为特定的研究对象二者是相互促进、相互支持的四、现代行政现象现代行政现象是指第二次世界大战以后，尤其是60年代以来，国际上，主要是发达国家所出现和形成的某些公共行政现象。

主要表现在三个方面:1、行政职能扩展。

2、不良行政现象增加。

行政组织规模庞大行政决策迟缓政府人员专业化官僚化倾向滋长不良现象:“帕金森定律”：第一定律——冗员增加定律。

第二定律——中间派决定定律。

第三定律——“鸡毛蒜皮”定律。

第四定律——无效率定律。

第五定律——人事遴选庸才定律。

第六定律——办公场所的豪华程度与事业发展和效率成反比定律。

第七定律——嫉妒症定律。

第八定律——退休混乱定律。

“彼得原理”:“在层级组织中，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层。

”五、国家行政管理的基础国家公共行政管理的基础。

由两大部分构成:其一，经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能。

其二，政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力。

国家公共行政管理的主体。

政府，包括中央政府和地方政府。

政府行政机关。

行政首长。

政府普通公务员。

国家公共行政管理的客体。

经济性组织社会性组织政治性组织教科文组织新闻性组织公民国家公共行政管理的主要方式。

行政立法、行政司法、行政管理法规。

行政决策、行政决定、行政政策。

行政领导、行政指导、行政引导。

行政规划、行政计划、行政预算。

行政协调、行政沟通、行政平衡。

行政干预、行政检查、行政制裁。

行政扶助、行政救济、行政服务。

第二节行政管理学的产生和发展行政管理学在西方国家的兴起西方国家公共行政学的阶段形成阶段——传统管理阶段；成长阶段——科学阶段；科学化阶段——现代化管理时期西方国家公共行政学产生的条件政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。

行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。

行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。

西方行政管理学的发展趋势研究领域的拓宽和加深研究内容和研究方法更结合实际不同学派之间的争鸣和交流行政管理学在中国的重建和发展我国行政管理学的历史。

我国是世界上为数有限的文明古国之一现代意义上的行政管理学却是从西方国家引进和借鉴的。

新中国建立以后行政管理学研究的发展与挫折。

从1978年开始我国行政管理学的研究获得迅速发展。

我国行政管理学的现状。