“县-市-区”变脸背后的利权博弈
县市同名的烦恼“撤县设区”,县会没了吗?
县市同名的烦恼“撤县设区”,县会没了吗？李勇;李凤桃【期刊名称】《中国经济周刊》【年(卷),期】2013(000)001【总页数】3页(P56-58)【作者】李勇;李凤桃【作者单位】《中国经济周刊》杂志社;《中国经济周刊》杂志社【正文语种】中文2012年12月10日，广东省清远市公布了国务院批准其辖下的清新县撤县设区的消息。
这被解读为通过撤县设区解决市县同城问题，清远市市域狭小带来的发展掣肘将得以消除。
实际上，目前全国市县同城的区域不在少数，或县域包围市域，或县域与市域犬牙交错。
湖南省民政厅区划地名处处长艾天福告诉《中国经济周刊》记者，最近十几年，国务院对撤县设区的审核很严格，只有零星方案获得批准。
他认为，随着新型城镇化建设的大力推进，撤县设区等区划调整审批也应有所松动。
日前，《中国经济周刊》记者前往铜陵、长沙等部分市县同城区域进行调查采访，探讨市县同城所面临的问题。
发展尴尬铜陵市是安徽省面积最小的地级市，总面积1113平方公里，人口74万。
下辖铜官山区、狮子山区、郊区和铜陵县三区一县。
市政府驻地铜官山区面积只有30平方公里，人口28万，而下辖的铜陵县面积却有876平方公里，人口为30万。
从地理位置上，铜陵县的区域对铜陵市形成包围之势。
从铜陵市区到铜陵县只有几分钟车程。
《中国经济周刊》记者在当地采访时，一位出租车司机笑言，“如果打车费超过了10元，你要么被司机带绕路了，要么就出了市区。
”铜陵市政府一位不愿透露姓名的官员说，“在狭小的区域里市县连在一起，天井湖（铜陵市风景区）这边是铜陵县，对面就是铜陵市。
市县区犬牙交错，都想要更大的空间，虽然在经济发展上县里和市里也有合作，但市和县毕竟是两个行政机构，从管理角度有一些不便，而区是市政府的派出机构。
”同处中部的长沙市也是这样，长沙市大部分区域被长沙县包围。
艾天福向记者介绍，长沙市城区面积很小，但是单位面积承载的人口密度太大。
市域狭小，首当其冲的问题是用地局限。
一个县城里的政治江湖
一个县城里的政治江湖作者：来源：《凤凰资讯报》2015年第32期近日，北京大学社会学博士冯军旗的论文《中县干部》因被新媒体不断翻出，又成为热点文章。
冯军旗为完成博士论文，于2008年深入中原腹地的一个农业县挂职两年，试图通过搜集个体官员仕途轨迹，展现中国基层政治生态。
2010年6月，他的题为《中县干部》的博士论文顺利通过答辩。
2011年，《南方周末》从《中县干部》中摘编了“政治家族”一节内容，并以《中县“政治家族”现象调查》为题刊发。
随着部分章节被媒体摘引披露，这篇当时已经完成一年有余的论文进入公众视野。
依照学术惯例，论文中的人名与地名均应进行技术处理。
冯军旗将这个地方命名为“中县”，意为“县里的中国”。
而现在再来看这篇论文，其内容所述不能代表全部，也无法代表现在，但人们对此文的关注，也说明论文所描述的官场现象、文化，在某种程度上确实影响深远，同时也表明反腐进一步深入的必要性。
作者曾兵根据论文内容，做了一些概括整理，试图从多个方面梳理基层官场生态环境。
吃喝“速效救心丸”成必备冯军旗首先到一个乡挂职副乡长。
他下到乡里后，接连两周时间，乡里领导班子的十几个成员轮番为新到任的副乡长接风，酒量只有一两的冯军旗吐了半个月。
有人偷塞给他两盒“速效救心丸”和“丹参滴丸”，并解释说，这是“官场必备良药”。
接风宴肯定不用个人买单，而如此的热情款待背后，说明了吃喝已经成为官场的常态，否则，速效救心丸和丹参滴丸怎么能成为官员保护自己身体的“必备良药”？形象“你穿这样才像副乡长嘛”在好心人的提醒下，冯军旗特意买了两件有牌子的衣服，同事笑着说：“哎呀，冯博士你这个穿着才像副乡长嘛！”次年改任县长助理，他迎来了一个秘书、一辆黑色的桑塔纳3000轿车以及一套100多平方米的三居室。
官员应该是什么样？在澡堂子里，都脱得光光，分不出哪个是官，而穿上衣服就不一样了。
冯军旗短暂的为官经历告诉我们，官员绝不会混同于老百姓，官的样子是衣服装扮起来的，是车子、房子等待遇抬举起来的，是前呼后拥捧起来的。
揭秘山东省临沂县“土地整理”背后的权钱交易
孟 某 说 ： “ 活必 须参 加 招标 。 ” 干 杜 某 爽快 地 回答 ： “ 参 加投 标 。 我
不过 ，他 在 临走 时 却在 孟 某 的茶 ，
比较 专 业 的说 法 是 ， “ 地 整理 ”是 土 指 通 过 采 取 各 种 措 施 ，对 田 、 水 、 路 、
特 别 关注
临沂县
提
起 “ 土地 整 理 ” ，也许 很 多人 会
感 到 陌生 。
ｌ ｌ
“ 些 人 或 负 责 土 地 整 理 项 目的 竞 这 标 ，或 负责 项 目立项 、 报 批 ，或 负 责项 目 的检 查 、 验 收 ，均 握 有一 定 的 实权 。 ”临
沂 市 检 察 院 的 办 案 人 员 说 ，就 是 这 样 的 “ 权 ”使 这类 犯 罪 事 实和 手段 都 比较 单 实
兀
室副 主 任 孟某 负责 该 县某 镇 的 农业 综 合 开 发 项 目 ，这 个 项 目 的主 要 工 程 （ 括 大 口 包
井 、桥 梁 、拦 水 坝 、 道 路 等 ） 是 通 过 招 都
标 来 承 包 的。 在招 标 之前 ，镇 里 的黄 某 找 到他 ，想 要 点 活 儿 干 ，孟 某说 ： “ 可 以 ，但 是 你 干
算 ，所 以就 没 有列 入 项 目的招 标 ，杜 知 此情 况 后 ，多次 找他 要求 承 包拦 水 程 ，但 是 自己都 没 有 答 应 ，也 多 次 向｛ 有 关领 导 作 了汇报 。讨 论 了几 次后 ，
领 导 说 ，镇 里 欠 杜 某 很 多 钱 ，又 没 还 ，他 又 有挖 掘 机 ，他 想干 就 叫他 干Ｄ 定下 后 ， 自己就 告 诉 了杜 某 。 过 了 四ｊ 的一 天 晚 上 ，杜 某 到 自己家 又送 来 了
县官转型——于建嵘VS陈晓 平县委书记与学者“微冲突”的背后
在第五届 中国全面小康论坛上 ，有数十位县级官员在谈到 ” 县官为何难 当”的话 题时 ，都能举出诸多事例 ，来证明他们现在面临的两难 处境。有发展的压力 ．发展慢
是没本事 的表现 ； 有安全的压力 ．不能保一方平安就是愧对百姓 有稳定的压力 ，闹
出群体性事件是没法交代的 还有口碑的压力 ．如果县委书记在 岗位上骂声不绝 ．就
０分 合 适了 ， ”他 还 说 ，“ 台下 都 是 乡镇 最 基 休 息 了 几 个 小 时 ，８点 ３ 开 始 讲 课 ， 层 的 干 部 ，责 任 也 重 ，于 教 授 批 判 信 访 下午 ３点 又 匆 匆离 去 了 。小 车 接 送 于 建 条例 ，大 家 工 作 的依 据 和 法 规 都 被 全 部 嵘 和 数 千 元讲 课费 都 是 由 陈晓 平 亲 自安
党 校 副校 长魏 建生 有些 无法 接 受，他 动 ，回 来 以后 推 荐 给 县 里 ，于 是万 载 县
说 ，“ 家 私 底 下 也 会 讨 论 一 些 负 面 现 向于 建 嵘 发 出 了邀 请 。魏 建 生 回忆 ，于 大
１ 点 象 ，可 是 在 干 部 的培 训 课 上 说 这 些 就 不 建 嵘 １ 月 １日凌 晨 ３ 钟 才到 达万 载 ，
否 定 了 ，工 作 还 怎么 干 ？”
排 的 。于 建嵘 与 陈 晓平 的冲 突 发 生 在 午
更 糟 了。
现实则是 县委书记们每天面对的既有权 力的诱惑 ．也有权力的限制。在探讨关 于如何Ｉ Ｎ县委书记权力的同时 ．其实更应该关注他们所面临的现实问题。也正基于 ￣ Ｐ ，
此 。探 讨县 官 为何难 当才有 积极 的意 义 。
诚如 《 小康》采访到的一位县委书记所言 ．县官难当亦好当 ，一要用对人，二要
“撤县(市)设区”与政府职能关系的协调
政府管理与行政 改革
在 明显 的负相 关 关 系 ， 即与 “ 撤县设区” 这 种行 政 区划调 整 紧密 联 系 。 当然 ， 撤 县设 区并 不 是 县 的 数 量 减 少 和 市 辖 区数 量 增 加 的惟 一 因 素 ， “ 撤 地 设市” 、 “ 市县 升 格 ”等行 政 区划 调整 也 是 区县数 量 变化 的重要 影 响 因素 。 实 际上 ， “ 撤地设市” 和 “ 市 县 升 格 ”过 程 中 区县 的数 量 变化 更 多 反 映 的 是 行政 区划设 置 的一 般 规 范 ， 尽 管存 在 促 进将 来
注 。在宏 观层 面 的行 政 区划研究 中 ， 以刘 君德 、 周
城市化发展的动机 ， 但它并非该 “ 地区” 实质性 的 城市化进程所推动的 ， 因而 具 有 明显 的 “ 被 动 调 整型” 团 的特 征 。相 反 ， 原属 于 中心城 市 的 县 （ 市） 调 整 为 城 市 市 辖 区 ，即严 格 意 义 上 的 “ 撤 县 设 区” ， 更适应其 自身城市化发展进程的迫切要求 ，
行 政 区 划 作 为 政 权 建 设 和 政 府 管 理 的重 要 手段 ， 是 国家 权 力 再 分 配 的基 本 框 架 ， 也 是 地 方
政 府 权力 机 构设 置 的 基础 ， 这一 领 域 的相 关研 究
显 然 在政 治 学 和行 政 学 的学 科 范 畴 之 内 。然 而 ， 在 愈发 热 烈 的研 究 热 潮 中 ， 我 国政 治 学 与公 共 管 理 学 界 并 未 对 行 政 区划 及 其调 整 给 予 足 够 的关
数据 来源 ： 根据 历年《 中国民政统计年 鉴》 （ 中华人 民 共和 国民政部 编 ， 中国统计 出版社 ） ，以及行 政 区划 网
他们缘何能在一年内先任县长、后任县委书记
他们缘何能在一年内先任县长、后任县委书记作者：暂无来源：《廉政瞭望》 2021年第16期文司马迹8月18日，河南省商丘市柘城县委书记王景宇主持召开疫情防控工作专题会议，这是他首次以柘城县委书记的身份亮相。
这也是时隔一个多月，柘城县党政一把手再调整。
7月，王景宇刚从商丘市城乡一体化示范区党工委副书记、管委会主任任上调整到柘城县当县长，一个月后，他从县长跃升为县委书记。
通常，要想跨越从县长到县委书记这条“坎”，除了自身实力，还有多重外部因素制约。
而在短时期内实现跨越，一般都有特殊原因。
前任落马，临危受命今年6月26日，因6月25日柘城县远襄镇北街一家武术馆发生致18人死亡重大火灾事故，时任柘城县委书记梁辉、柘城县长路标被免职。
随后，商丘市城乡一体化示范区党工委副书记、管委会主任王景宇被调往柘城县担任县长一职。
王景宇生于1978年，硕士研究生学历，1995年9月参加工作。
据媒体报道，王景宇在任职商丘市旅游局期间，提出要将商丘古城打造成商丘旅游的“龙头”和“王牌”，并以“一城阅尽五千年”为口号，开展了一系列商丘的宣传营销推广活动，取得了良好成效。
同样是临危受命。
7月30日，在湖南株洲市攸县第十三届委员会第一次全体会议上，李鹏程当选为县委书记。
彼时，距离李鹏程任攸县县长刚过去5个月，距离他到攸县任职两年零10个月。
不足三年时间，实现“三级跳”，既有组织对其工作能力的认可，也有一定的时机因素。
李鹏程是湖南醴陵人，70后，1995年大学毕业后到株洲茶陵县工作，这一干就是24年。
期间在乡镇任职长达10年，后经提拔，历任茶陵副县长、茶陵县委常委、县委办主任、统战部部长、县政府常务副县长等职。
前期的履历为他积攒了丰富的基层工作经验。
此前与之共事过的干部对他的评价是简单的两个字：实在。
这种实在在面临考验时发挥了作用。
2019年9月，李鹏程调任攸县县委副书记，分管脱贫攻坚工作，上任不足3个月就迎来了湖南省脱贫攻坚年度考核。
开封县“变身”祥符区：紫气东来祥符归
开封县“变⾝”祥符区：紫⽓东来祥符归紫⽓东来祥符归——聚焦我市部分⾏政区划调整系列报道之⼀本报记者 尹杰 焦宇炜2014年的⾦秋，对古城开封来说注定是⼀个特别的季节。
9⽉26⽇，在迎接世界客属第27届恳亲⼤会暨中国开封第32届菊花⽂化节的喜悦与忙碌中，开封⼜迎来了⼀个期盼已久的好消息——国务院正式批准对我市部分⾏政区划进⾏调整。
9⽉30⽇，随着市⾏政区划调整⼯作领导⼩组第⼀次会议的召开，我市部分⾏政区划调整的喜讯在⼴⼤⼲部群众中热传，为“⼗⼀”长假⾥的古城再添喜庆。
祥符重⽣：托起“⼤开封”之梦“同意撤销开封县，设⽴开封市祥符区，以原开封县的⾏政区域为祥符区的⾏政区域。
”国务院批复函中的寥寥数语，承载了⽆数开封⼈多年来的热切期待，承载了千年古都复兴崛起的“⼤开封”之梦。
按照调整⽅案，开封县调整为祥符区后，市辖区下辖24个乡（镇）、25个街道办事处，总⾯积由调整前的547平⽅公⾥增加⾄1849平⽅公⾥，总⼈⼝由调整前的91万增加⾄169万。
这不仅仅是数字上的变化，更是⼀个历史的节点，是开封向河南省新兴副中⼼城市迈进的强劲推⼿。
开封县，古称启封，⼜称祥符县等，历史悠久，⼈杰地灵，奔流不息的黄河⽔在这⾥孕育着璀璨⽂明。
“中国史书记载的第⼀个世袭王朝夏朝建都地在哪⼉？中国第⼀副新春对联的诞⽣地在哪⼉？⼀代伟⼈孙中⼭的祖籍⼜在哪⼉？这些让世⼈惊呆了的殊荣，就来⾃中原腹地开封县！”前不久，⼀篇《开封县⼈，你家乡这么⽜你知道吗？》在微信朋友圈热传，充分说明了开封县历史的古⽼与厚重。
“纵观历史，开封县与开封可谓⾎脉相连，⼀脉同源。
”常年致⼒于开封县历史研究的⽂物保护专家陈⽂斐说。
早在春秋战国时期，郑国国君郑庄公在境内屯兵筑城，取“启拓封疆”之意，建⽴启封城。
现启封故城遗址位于开封县朱仙镇境内。
秦时为启封县，西汉景帝即位，因避景帝刘启之讳，改“启封”为“开封”，由此启封县改称开封县。
唐延和元年，开封县治所移⾄汴州（今开封城区），与浚仪县同城，同为附廓县，此后，启封故城逐渐废弃，后⼈称其为“南开封”。
县委书记的腐败怪圈
县委书记的腐败怪圈如果撇开个人人格，单纯从职务性质上看腐败问题，县委书记(含县级市)已属热点的腐败岗位。
从中央到地方都高度重视县委书记的职权配置，近期审判的一些县委书记腐败案也引发公众关注。
如云南省孟连傣族拉祜族佤族自治县前后两任县委书记胡文彬、刀立富受贿案，贵州省普安县委原书记王茂敏受贿案，以及自称“温和腐败”的云南省麻栗坡县委原书记赵仕永受贿贪污案等。
各界对县委书记如何合理用权造福一方，避免滥用权力为害一方，深表关切。
研究腐败问题有多个切入点，对县委书记这一特殊身份，也必须从其最核心的部分入手。
权力风险看“三代”若问省委书记和县委书记的权力哪个大，几乎所有人都会选择前者，但要问谁更能为所欲为，很多人会相信是后者。
曾有学者这样描述县委书记的职权：“除了外交、军事、国防，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。
”而省委书记虽然也有很大权力，但毕竟辖内均有基层政权控制，受地域限制，很多事情并不能越俎代庖，更难做到“一手遮天”。
就县委书记这一特定岗位会衍生什么样的腐败，必须要解剖其权力的来源、运作和演变趋势，找出其用权的“风险点”。
――个人意志取代组织原则。
一个县就是一个小社会，包含了各种各样复杂的人际关系，县委书记无论腐败与否，他的个人意志都会经常性地与组织原则发生冲突。
凡是腐败的县委书记无不是权倾一时，大权在握。
不仅干部的提拔任用，就连重大工程的决策，都可“一锤定音”。
干部提拔中的组织考察、常委会等程序看似关卡重重，其实最终体现的多是书记的个人意志。
在安徽，仅以阜阳为中心的皖北地区，就先后有18名现任和原任县委书记因腐败被查处，原因多是买官卖官。
山西省翼城县原县委书记武保安在接受审讯时说：“当书记与当县长就是不一样。
”这个“不一样”，就是县委书记拥有不容争辩的拍板权，特别是官帽的“总批发”权。
――工作需要替代法定程序。
近年来我国改革不时出现所谓“政治强人”。
这一方面说明改革需要强有力的人物加以推进；同时，很多改革明显缺乏程序性规定。
县委书记的腐败怪圈
县委书记的腐败怪圈作者：曾亚波来源：《蓝盾》2010年第01期如果撇开个人人格，单纯从职务性质上看腐败问题，县委书记(含县级市)已属热点的腐败岗位。
从中央到地方都高度重视县委书记的职权配置，近期审判的一些县委书记腐败案也引发公众关注。
如云南省孟连傣族拉祜族佤族自治县前后两任县委书记胡文彬、刀立富受贿案，贵州省普安县委原书记王茂敏受贿案，以及自称“温和腐败”的云南省麻栗坡县委原书记赵仕永受贿贪污案等。
各界对县委书记如何合理用权造福一方，避免滥用权力为害一方，深表关切。
研究腐败问题有多个切入点，对县委书记这一特殊身份，也必须从其最核心的部分入手。
权力风险看“三代”若问省委书记和县委书记的权力哪个大，几乎所有人都会选择前者，但要问谁更能为所欲为，很多人会相信是后者。
曾有学者这样描述县委书记的职权：“除了外交、军事、国防，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。
”而省委书记虽然也有很大权力，但毕竟辖内均有基层政权控制，受地域限制，很多事情并不能越俎代庖，更难做到“一手遮天”。
就县委书记这一特定岗位会衍生什么样的腐败，必须要解剖其权力的来源、运作和演变趋势，找出其用权的“风险点”。
——个人意志取代组织原则。
一个县就是一个小社会，包含了各种各样复杂的人际关系，县委书记无论腐败与否，他的个人意志都会经常性地与组织原则发生冲突。
凡是腐败的县委书记无不是权倾一时，大权在握。
不仅干部的提拔任用，就连重大工程的决策，都可“一锤定音”。
干部提拔中的组织考察、常委会等程序看似关卡重重，其实最终体现的多是书记的个人意志。
在安徽，仅以阜阳为中心的皖北地区，就先后有18名现任和原任县委书记因腐败被查处，原因多是买官卖官。
山西省翼城县原县委书记武保安在接受审讯时说：“当书记与当县长就是不一样。
”这个“不一样”，就是县委书记拥有不容争辩的拍板权，特别是官帽的“总批发”权。
——工作需要替代法定程序。
近年来我国改革不时出现所谓“政治强人”。
县级发改局职能边缘化倾向应引起重视
县级发改局职能边缘化倾向应引起重视县级发改局不但是本行政区域统筹经济社会发展与改革的职能部门，而且是我国发改系统的最基层组织。
承担着贯彻落实科学发展观，按照“五个统筹”要求，不断推进全面建设小康社会进程，构建社会主义和谐社会的重要之职。
然而，在实际工作中，县级发改局的职能却不能得到有效发挥，并不断被弱化，甚至成为一个无所作为的赋闲部门。
这种边缘化倾向，使国家宏观调控的战略目标得不到全面落实，使国家发改委布置的工作任务得不到贯彻执行，应该引起国家发改委领导的关注和重视。
一、机构名称由“委”变“局”，职能被削弱国家发改委在《关于进一步加强发展改革部门经济体制改革工作的意见》中规定：“发展改革部门是政府统筹经济社会发展与改革的职能部门”。
然而，在县级机构改革中，发改部门作为“政府统筹经济社会发展与改革的职能部门”，也由“委”变“局”，使机构名称与部门职能不相匹配，统筹和协调职能不能发挥。
导致基层组织职能弱化，无法按照国家发改委的要求进行工作。
这也是近年来国家发改委布置的宏观调控任务在执行过程中大打折扣的一个原因。
在实际工作中，我们也多次遇到过“你是局，我也是局，你为什么干预我”的尴尬。
从职能上讲，在政府组成部门中，除发改局外，都是工作的一个方面、一个局部，可以称为“局”，如农业局、林业局、教育局等等。
惟独发改局的机构名称极为不妥。
二、人代会上的报告由“听取和审议”改为“审议”，不再“听取”，使县级发改局的地位作用被弱化今年，从全国人代会开始，在各级人代会上，不再听取发展和改革部门受同级政府委托向人大提交的国民经济和社会发展计划草案，而是改为提交书面报告，使发改局仅有的一点政治优势也消失殆尽。
三、无法可依为了推动工作，国家发改委曾制定了多部关于固定资产投资管理的法律法规和部颁条例，但没有一部明确发改部门是执法主体。
以《招投标法》为例。
一方面，要求发改部门指导招投标工作。
另一方面，又规定项目招投标按项目属性，分属各职能部门组织进行。