农村社会保障筹资方式的创新与选择

农村社会保障筹资方式的创新与选择 内容提要：农村社会保障问题的核心是资金筹集，完全依靠农民自身抑或即使现行的“个人账户与社会统筹”结合方式也很难奏效。因此，创新筹资方式至关重要。借鉴国外多元化、多方式、多层次筹资模式经验，目前合宜的选择方式有征收社会保障税、发行社会保障特种国债和出售部分国有资产。西部农村还可以粮食和劳力等非货币方式替代转换。 关键词：西部农村，社会保障，资金统筹，劳力转换

改革开放以来，我国社会保障工作从国家保障型逐步向社会保障型转变。在完善城镇职工社会保障的基础上，农村社会保障工作也取得了长足进步，但较之于城市还差距甚远。农村社会保障主要以自我保障为主，社会保障资金筹集十分困难。鉴于我国农村特别是西部农村社会保障事业发展滞后尤其是筹资困难的现状，必须因地制宜地创新社会保障筹集方式并选择合宜的政策措施。 1.社会保障筹资模式的分类比较 社会保障筹资模式有多种，可按照不同标准进行分类。通常有两种分类(李传永，1999)。第一，单纯按照资金筹措方式，分为缴税制、缴费制和储蓄制。缴税制是以开征社会保障税(或类似税种)方式筹集社会保障资金的模式，以美、英等国为代表。缴费制是由企业和个人按照规定的保险费率缴纳社会保障金的一种筹资方式，以德、法等国为代表。缴费制又分为个人自愿缴费和法定缴费，前者一般不存在强制性，后者具有强制性(以新加坡为代表)。储蓄制也称预筹基金制或个人账户制，即政府通过立法规定统一费率，将企业和个人缴纳的社会保障费统一存入个人账户，需要时从个人账户中支取。该模式以新加坡和智利等国为代表。其特点是雇主、雇员共同缴费或只有雇员缴费。第二，按收支纵、横平衡原则，分为现收现付制、完全积累制和部分积累制。 上述社会保障筹资模式的两组类型并非独立，而是相互交叉和兼容。例如征税或缴费都可以采取现收现付制或积累制形式。我国自1986年开始的社会保障制度改革的经验证明，缴费制只是一种过渡性筹资方式(虽然其历史作用不可否认，但是因其制度弹性和监管疏松而产生诸多社会问题)，现收现付制已经因人口老龄化而不能满足支付需要，而目前我国的经济社会发展水平还达不到推行储蓄制和完全积累制的条件，因此，缴税制和部分积累制是符合目前中国现实的选择。 2.社会保障资金统筹方式选择 从中国实践看，缴费制存在诸多问题(以拖欠社会保障金为主)，实行储蓄制的经济基础还未形成。目前部分地区农村进行个人账户与社会统筹结合的试点经验表明，这种模式也不能满足社会需要。因此，农村社会保障筹资必须另辟蹊径。根据国际经验，主要有无偿性收入(税收)、有偿性收入(债务)和变卖公有资产等。同时，可根据我国农村社会发展实际状况采用非货币方式筹资。另外，发行福利彩票、接收捐赠、服务收费、基金运营收益等也是有效筹资形式。 2.1 开征社会保障税 根据国际经验和我国经济社会发展状况，现在征收社会保障税的时机已经成熟。首先，城乡居民收入水平不断提高，总体上有能力承受社会保障负税。根据国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张立群(2005)研究，这几年我国城镇居民每年收入的实际增长都在7%以上。中国社会科学院经济所研究员徐逢贤(2005)认为，“现在城镇居民可支配收入的增长正处在历年来最好的时期，良好的经济增长是城镇居民收入提高的源泉。”另据《中国统计摘要2005》的资料表明，1979～2004年城镇居民人均可支配收入年均增长速度为6.8%，其中，1998～2004年的人均可支配收入增速是8.6%。2005年全国城镇居民人均可支配收入10 493元，扣除物价的因素，实际增长9.6%。这是近3年以来居民人均收入增长最快的年份。这个收入水平已经达到发达国家开征社会保障税时的收入水平。农民人均收入有所增加。2005年农民纯人均收入达3 255元，实际增长6.2%。特别是全面免除农业税以后农民收入增加较快。其次，社会保障税的调剂性使用有利于实施城市反哺农村。调剂使用城乡社会保障资金是实现城市反哺农村的最好途径。同时农民原来缴纳的农业税，从一般税收的本质看它具有无偿性和收支的不对称性，特别在“二元社会结构”下农民交纳的部分并没有完全或直接返还给农民。而社会保障税支出与收益具有对称性，是真正的“多予少取”的社会政策。从这个意义上讲，农民是完全赞成和拥护的。再次，理论界在开征社会保障税问题上做了不少舆论宣传，国内开征社会保障税的呼声日高。 根据国际上社会保障税的模式，结合我国城乡二元社会结构和区域经济发展状况，笔者以为，可采取多元化模式。即对城市居民而言，采取社会保障税占社会保障支出比重较大的筹资模式、混合型与项目性三者结合的社会保障税制模式。因为城市居民收入水平远高于农村居民，纳税意识较好。在此条件下，对城市居民的社会保障税制设置两类，一类是必需的混合型社会保障税，即将失业、养老、医疗保险税等“打包”交纳，这类基金可在城市内和城乡间调剂使用；另一类是可供居民选择缴纳的项目型社会保障税，满足城市居民生活高级化需求(但与商业保险有区别)，纳税项目与享受权利对称。城镇居民实行比例税率。对农村居民，实行社会保障税与社会保障支出基本一致(筹资模式)但可适当调剂使用的混合型社会保障税。针对各区域农村经济发展水平确定适当定额税率(现阶段，农村社会保障税征缴定额原则上应少于原来的农业税定额)，并在此条件下实行将失业、养老、医疗保险税等“打包”交纳。可针对中东部发达地区农村设置类似于城镇居民的项目型社会保障税，西部农村居民以混合型社会保障税为主，也可适时开展项目型社会保障税。 2.2 发行社会保障债券和置换部分国有产权 发行国家债券和置换部分国有产权是社会保障筹资的有效途径。 发行社会保障债券。根据斯坦利·费希尔和威廉·易斯特利(S.Fisher With Easterly)研究，政府为其赤字筹资的种种基本方式可以用恒等式来表示：财政赤字=货币印刷+外汇储备+对外借债+对内借债。该等式表明政府可以通过铸币税收入、资产收入和举债来为赤字筹资。其中对内借债是一种重要方式，国外有通过发行国家债券的办法来筹集社会保障资金的先例，所以国内也有一些学者提出借鉴这种方式来解决我国的社会保障资金困难。国债是中央政府为了实现其职能，平衡财政收支，增强政府的经济建设能力，按照信用原则从国内或国外筹资。我国目前年发行额数千亿元(2005年度国债发行总量达6 283.4亿元)的国债主要是用于基础设施建设的短期国债，几乎没有用于社会福利事业的长期国债。随着经济社会发展，应继续增加国债品种，满足居民不同层次投资需求，发行社会保障债券、建设债券、储蓄债券等多品种的专项债券。特别是社会保障建设与基础设施建设在一定程度上对经济发展具有相同作用，发行社会保障专项国债能起到与用于基础设施投资的国债的异曲同工之妙(当然国债发行必须适度，即低于国际警戒线，具体可根据债务负担率、债务依存度或国债偿债率等指标来控制)。 置换部分国有产权。同样，斯坦利·费希尔和威廉·易斯特利的“政府预算约束的经济学”理论指出，政府债务负担率(用D表示)=(初级赤字/GDP)-(铸币税/GDP)+(实际利率-GDP增长率)，该等式表明政府在赤字中用铸币税收入和资产出售收入弥补的比例越大，政府债务占GDP的比例越不容易升高，因而也就越有利于强化政府债务的可持续性并弱化财政风险。 2000年以来，我国政府和学界基本形成了“变现部分国有资产，补充社会保障基金的不足”的共识。倪志良博士认为，现在的国有资产存量，主要是以前工人劳动成果的积累，变现一部分国有资产完善社会保障体系，保障下岗工人和困难职工利益是合乎情理的。而且以国有企业为核心的三位一体(政府——企业——银行)是体制性矛盾的核心，不深入内部而仅仅依靠“下岗分流、减员增效”、“减持国有股权”等来搞活国有企业是不可能的，20多年的实践也证明了这一点。当初以获取低现值为代价、而现在已经失去或正在失去劳动能力的居民要求将自己当年创造的价值变现来解决最基本的生存问题，无论从经济正义原理还是从社会正义角度考虑，都是合情合理的。一个正义的社会和政府应该支持这种要求，并从行为上加以可行性操作。中国国民经济研究所所长樊纲认为(1999)，出售的资产是要有一定价值的，应做到“靓女先嫁”。当前解决社会保障资金匮乏，特别是历史欠账问题，比较合理而且较易操作的方式就是国有股减持。杨启先教授(2001)认为，通过资本市场的合理流动，减持部分国有股充实社保基金，有助于加快建设社会保障制度。陈淮研究员(2001)也提出将上市公司的优质资产(国有股的一部分)剥离给社会保障基金，允许其有计划地在二级证券市场上出售。这样既解决了国有股流通问题，也解决了社会保障基金不足问题。出售国有资产有两种方式可行，一是实施职工持股计划(ESOP)，建立职工养老金账户。二是出售部分中小型国有企业，充实社会保障基金。实践证明，资本化经营是中小企业改革的基本途经(具体形式有股份合作制、公司制改造、联合、兼并、集团经营、租赁经营、资产承包经营、出售拍卖、破产等)。西部地区国有企业比例较高正是影响区域内要素市场化改革和企业竞争力的重要因素，可借机转制，将一些经营不良的中小国有企业拍卖，并将拍卖国有资产所得的一部分用于确保企业职工的基本生活，另一部分用于弥补农村社会保障资金缺口(中国农民曾在国家工业化过程中付出过巨大代价)。 资料表明，我国增加的政府开支主要投入了国有部门，发行国债就意味着国有部门的扩大，而出售资产则意味着国有部门规模不变或者收缩。中国拥有一个庞大的公共部门，出售公共部门资产的收入增加可以计为初级赤字的减少。从这个角度来看，发行国债只是一种筹资行为，出售资产筹资却同时成为调整国有经济布局的手段，可以把宏观总量政策与微观结构性改革结合起来。 2.3 以粮食和人力换保障 西部地区农村经济落后，农村贫困人口占到全国农村贫困人口的70%。无论依靠政府、社会还是农民个人，筹集社会保障资金都十分困难，即使利用上述筹资方式也难以解决。因此，除现金筹集外，用粮食、劳力、贯彻计划生育政策等非货币方式替代是有效途径。 以粮食换保障。当前国家免去了农业税及各种杂费，粮食生产有所回升，但回升不大。因为市场经济条件下，虽有一系列优惠的支农政策，但市场机制对粮食生产仍起基础性作用(遵循“蛛网模型”规律)。市场作用有时抵消了国家优惠政策带给农民的利益，以至于国家和农民双方受损。为此应客观估量支农政策的政策效应。制度和政策决定了对社会主体的激励机制，从而决定了其行为选择。七个中央“一号文件”给农民的利益被市场所抵消的现象说明：政策和制度与市场在一定程度上的不相容性。那么如何设计一个与市场激励相容的制度，使农民既自愿种植粮食，又不致产生“谷贱伤农”的现象，国家也不损失利益。笔者认为，鼓励粮区(西部产粮区主要为成都平原、河西走廊、河套平原等)农民用粮食替代货币来缴纳养老保险金，将缴纳的这部分粮食按保护价格折算记入农民的个人养老账户，连续足额缴纳一定年限后，农民在60岁或65岁后通过个人账户领取养老金(后来残疾者可以提前领取)。 以劳力换保障。西部农村由于自然地理条件限制，特别是由于政府投资能力有限，基础设施欠缺，人居环境恶劣，农村经济发展滞后，社会发育迟缓。由于人地矛盾，西部农村存在大量的剩余劳动力(约5 568万人，依《2003年全国农业统计提要》整理计算而出)，除了外出务工外，仍有大量劳动力剩余，可以发挥这些失业者在建设新农村特别是农村基础设施建设中的作用。将农村剩余劳动力投入基础设施建设，并将劳力投入按当地市场价格折算成其本人或家属的社会保障金记入个人养老或医疗账户。西部地区在乡村道路、通讯、自来水、家用沼气池等基础设施方面欠缺，政府可以利用部分扶贫资金，培训农村失业者，使其掌握相关的技术并专业化地工作。农村道路建设能吸纳大量的劳动力，特别是西南地区地形复杂，许多农村地处深山，大型交通建筑机械难以发挥作用。因此，以劳力为主，采用少量机械辅助建设农村道路交通较为适宜。同时，可利用农村失业者“造坝”来解决因地形原因而建设小城镇或农村集中居民点的困难。这些可称之为农民增收的“第四条道路”(前三条渠道分别为：增加农产品产量并提高农产品价格、发展乡镇企业和农民进城务工)。对西北农村而言，除上述途径外，还可利用大量农村失业者进行生态建设和保护。一个有效措施是采用虚拟拍卖⑤或承包荒山荒地给这些农村失业者来