加强社会保障体系建设促进经济社会全面协调可持续发展.

加强社会保障体系建设促进经济社会全面协调可持续发展

常州市人大工作研究会课题组

社会保障制度是现代文明社会的重要标志，是社会和谐稳定的重要保证。党的十六届五中全会明确提出要在“十一五”期间建立较为健全的社会保障体系，这对完善社会主义市场经济体制，构建社会主义和谐社会，促进经济社会全面、协调、可持续发展必将产生积极的影响。

一、我市社会保障体系建设情况和存在问题

总的来看，我市社会保障体系建设的成绩是显著的，对支持经济发展、促进社会和谐发挥的作用是巨大的，但是社会保障体系建设离市场经济发展的要求，离建设小康社会的要求，离人民群众的期望，还有相当距离。社会保障体系在实际运行中还存在不少困难和问题，主要体现在以下几方面：

（一）从社会保险自身来看：

1．养老保险个人帐户空帐运转，潜在支付风险较大。我国基本养老保险实行的是“统帐结合”的制度，但在实际工作中迫于支付压力执行的却是“现收现付”制，在现收现付的情况下，个人账户被统筹而成为“空账”，造成长期空帐运转，给养老保险事业未来的持续发展埋下了隐患。据有关机构不完全统计，我市仅养老保险的“隐性债务”就有几十亿元，这种潜在的支付风险不可低估。

2．社会保险总体覆盖水平不高。我市的社会保险覆盖水平还不高，离应保尽保的要求差距较大。一是城镇居民未能实现全覆盖。二是各项目覆盖水平不平衡。目前，五保尚未合一，养老、医疗、失业保险覆盖相对较高，工伤、生育保险较低，扩面任务十分艰巨。尤其是由于我市医疗保险制度建立的时间不长，医疗保险的单位参保率不到四成，特别是一些年轻人群集中的行业或企业参保意愿不强，给医保扩面带来难度。三是新农村的养老保障有待建立完善。现有的农村养老保险不但覆盖率低，而且保障水平不高，基本起不到保障的作用，目前已经停止；被征地农民的社会保障也成为一个新的社会问题。我市目前的社会保障覆盖水平对于完成小康指标的压力很大。

3．基金统筹层次较低。按照国家的要求，养老保险最终要全国统筹，省里也明确提出“十一五”期间实行全省统筹，医疗等其他保险市级统筹。目前我市市区五个区尚未实现统筹，全市分为中心城区、武进、金坛、溧阳四个统筹区，四个统筹区各自为政，发展不均衡，筹资、支付和抗风险能力不强，政策不易统一，操作也有矛盾。

4．资金支付能力脆弱。目前我市的养老保险和医疗保险基金等备付都还处于紧张平衡点，基金支付能力还很脆弱，长期风险更大。一是进入社保的在职和退休人员比例不高，赡养负担过重。二是养老保险基金刚性支出加大，收支矛盾突出。由于我市人口老龄化加快，加上前几年离退休人员待遇水平的调整，致使我市养老金“替代率”居高不下。三是我市医疗保险统筹基金帐面虽略有结余，但定点医疗机构定额外超支部分尚未结算，实际已是赤字，加之我市的医疗保险参保率较低，医疗保险基金未来的风险仍不可忽视。

（二）从社会保障体制来看：

1．体系独立，多头管理。一是社会保障各系统自成独立体系，互相隔离，致使整个社会保障体系不够完整，形不成一张巨大完整的“安全网”，也给跟踪管理带来种种困难；社会保障工作涉及到多个部门，各部门又各自为政，互不协调，致使有的人重复享受，有的人却孤立无援。二是由于体制问题，社保资金多头管理，使用分散，形不成保障的合力，影响了资金的使用效果。比如社会救助资金的管理使用就涉及民政、工会、残联等多个部门，各个部门缺乏协调，救助标准不规范、不统一，资金分散使用，不利于最大限度发挥救助资金的使用效率。

2．市区体制不够理顺。目前我市市区的社会保障体制还未能很好理顺，不利于建立全市统一的社会保障体系。一是市区和武进区的体制不统一。武进区在区划调整后已成为市区的组

成部分，但社会保障体制尚未与市区完全统一，市区与武进区的社保体系分离，各自运转，也不利于提高基金的抗风险能力，二是各区社会保障政策不够统一。例如各区失地农民社会保障政策各异，各自为政，标准不一，市政府关于解决失地农民保障的政策未能得到很好执行。

3．企业养老保险和机关事业单位养老保险不统一。目前企业养老保险和机关事业养老保险执行的是两套体系、两种制度，基金各自运转，执行标准、发放办法等都不同，这种人为分割的状况破坏了养老保险的公平性，削弱了社会保险互助、互济的功能，对未来构建一个统一养老保险制度也是一道必须面对的障碍。

（三）从社会保障管理上来看：

1．执法管理的强制性不够。有些基层政府和部门在执法的时候力度不够，手段不硬，管理不严，处罚不力，加之一些企业的社会保险意识淡薄，社会保险基金扩面征缴难度越来越大。2．基金保值增值乏力。增值收入是社会保险基金的重要来源。由于我国目前还不具备基金投资多元化的环境和条件，社会保险基金在日常管理过程中过分注重安全性而忽视赢利性，大多数地方的养老、失业保险基金只能存放银行和购买国债。购买国债往往宥于时间限制，而存放银行的利率较低，达不到保值增值目的，如果从货币价值影响等方面综合考虑，实际收益率甚至为负数。

3．管理的机制和手段还不够完善。比如对低保对象的管理方面，由于管理的难度大，进退机制不健全，还存在“拿着高薪领低保”的现象。另外，如女职工生育保险津贴采取由企业发放的方式，企业发放往往比较随意，此外还存在不合规的提前退休和死亡后续领养老金等等问题。

（四）从常州面临的现实问题来看：

1．历史遗留问题多，矛盾大。由于种种原因，目前我市还存在一些不容忽视的历史遗留问题，使我市社会保障体系完善和发展面临着矛盾。一是有相当一部分人的老退休人员、早期改制分流人员徘徊在社会保障大门之外，还有一部分老国有集体企业退休人员只有养老保险没有医疗保险。二是还有为数不少的近郊被征地农民当年补偿不到位，目前也被拒之于社会保障大门之外，失地农民当前要进入社会保障体系，需要各级政府来支付这一笔成本，但尚未建立各级财政分级负担的机制，进入的难度较大，如果不进入社会保障体系将影响到常州的社会稳定。

2．部分弱势群体养老保险接续困难。一部分属于弱势群体的失业职工无力接续养老保险，这部分弱势群体大部分属于“4050”人群，由于社会历史原因，绝大多数人文化底子薄、没有过硬技能，既是支撑家庭的主力又缺乏就业竞争能力，失业、下岗即意味生存困难问题，他们维持生计困难很大，基本无力缴费接续养老保险，一旦中断缴费，将影响他们退休时的待遇水平。现在全市数万失业人员如果不能实现再就业，将面临终身没有社会保险的问题。3．人口老龄化趋势加快。我市已经步入了老龄社会，2003年底，常州户籍人口中，60岁以上老人已占到全市总人口的14.9%，65岁以上的老年人口占比达9.1%，超过了国际公认的7%的老龄化社会标准。从现在到2020年，常州人口老龄趋势将持续加快，按户籍人口测算，到2020年60岁以上老年人口系数将达25.53%，80岁以上的系数达11.31%。人口老龄化也意味着在今后相当长的一段时间里养老负担将越来越重，2003年底我市老年负担系数为

17.6%，2010年将上升至21.3%，2020年上升到29.5%。]

二、加强社会保障体系建设若干问题的思考

（一）加强科学规划，实现社会保障可持续发展。从我市经济发展水平、城镇化水平和全面建设小康社会的目标看，社会保障的发展应分三步走：第一步是将已实现工业化、城镇化的人群纳入，即现在制度内的城镇职工；第二步是将正处于工业化、城镇化过程中的人群纳入，包括城乡结合部的居民、乡镇企业及各类比较稳定的中小企业职工；第三步是将从事种植业

的农民纳入。目前，我们正处在走完第一步、开始第二步的阶段。完成第二步工作目标，应先易后难，逐步推进。同时，为顺利实现第三步工作目标，应先在有条件的地方进行探索，待条件成熟时再将这部分人群纳入社会保障体系

（二）完善养老保险制度，探索做实个人帐户。

我国在改革过程中确立的社会统筹与个人账户相结合的养老保险基本模式是可取的，但必须在妥善解决历史债务、加快建立多支柱养老保障体制、发育并健全资本市场的前提下才能健康运行，并实现可持续发展的目标。要完善养老保险制度，积极探索做实参保职工个人帐户，逐步化解预期支付风险。加快基本养老保险社会统筹与个人账户基金的分账管理、独立运作。在做实个人账户的基础上，明确个人账户的所有权和收益权，逐步实行个人账户市场化运作，提高个人账户基金投资收益。

（三）加强扩面征缴，努力提高覆盖水平。

加强扩面征缴是完善社会保障体系，提高覆盖水平，增强基金支付能力的有效措施，必须进一步加强扩面征缴，实行整体推进，逐步实现社会保险从扩面征缴向能保尽保、应保尽保的转变。一要加大征缴力度，努力提高各险种参保率。要加快完善社会保险联合征缴的机制，形成工作的合力，确保基金及时到位，要完善“五险合一”的征收支付制度，积极推进五大保险同步参保，努力提高养老、医疗等五大保险的参保率，要完善基础管理，在巩固现有成果的基础上抓好企业社会保险金欠费的清理追缴工作，大力清查和规范缴费基数，确保基金应缴尽缴。二是要突出重点，努力扩大各群体覆盖面。要关注各群体的参保率，突出重点，带动一般，重点扩大社会保险在个体工商户、灵活就业群体的覆盖面，完善政策措施，积极推进城郊失地农民的社会保障建设；针对我市的医疗保险参保现状，要努力推进重点行业、重点单位的参保，把一些年轻人群集中、经济上有能力的企业或单位尽快纳入医疗保险中来，努力实现医疗保障所有群体的覆盖。三是强化扩面征缴的强制性。社会保险不同于商业保险的重要特征就在于它的强制性，之所以社会保险扩面征缴困难缴，其重要原因之一就是它的强制性没有得到充分体现。要加强执法力度，大力贯彻《劳动法》、《社会保险征缴条例》等法律、法规，对严重违法的行为要加大处罚力度，要继续完善与税务部门的联合征缴机制、信息共享机制，强化税务部门直接扣缴的力度，通过强化扩面征缴的强制性，推动扩面工作的顺利开展。

（四）加大财政性投入，拓宽资金筹措渠道。

鉴于当前社会保障资金的供求矛盾很大，尤其是基本养老保险制度的转轨成本在今后时期内必须逐步加以解决，为保证社会保障对象基本生活所需支出，完善社会保障体系，实现社会保障事业的持续健康发展，须研究加大多渠道资金投入。一是要健全公共财政职能，加大公共财政投入。社会保障关系全体人民的切身利益，构成公共政策的主体内容，应尽快改变目前用于社保的财政支出份额偏低状况，加大财政对社会保障的投入，不断调整财政支出结构，每年安排一定的资金充实社会保障基金，逐步解决历史形成的隐性债务，不断增强社会保障能力。二是要拓展新的筹资渠道。根据当前的实际情况，可考虑采取以下措施拓宽筹资渠道：（1）变现部分国有资产，将变现所得投入社会保障基金，用于偿还历史形成的隐形债务，充实个人帐户。（2）通过回购、配售等方式减持国有股获取一部分收益，专项用于社会保障基金支出。（3）向国有土地要资金，规定凡出让国有土地使用权，其收益的一定比例要划入社会保障基金。（4）增加彩票发行，在规定社会福利彩票和体育彩票发行额基础上，扩大发行规模，统一管理，划定所筹资金用途的比例补充社会保障基金。（5）大力发展社会慈善事业，通过社会捐赠筹集资金，发展社会救助等事业。

（五）创新养老保险基金管理，促进基金保值增值。

按照现有的基金运营情况，养老保险基金不能保值增值，实际上也是无形的的损失。要稳步探索养老保险基金保值增值的新途径，在保证基金安全完整的前提下，实现保值增值。可以

预见，未来养老保险基金规模将会有一个大的增长，甚至可能赶上政府财政收入。对养老保险基金的增值，必须在安全性基础上的积极慎重的增值。国际上投资经验是，在法律的严格约束和法定机构的严格监管下，实行多元化的投资，既投资于安全性好，回报稳定的政府债券，又投资于有一定风险但回报率高的资本市场。我国的养老保险基金投资迟早也要走到这一步。在目前的形势下，如果除了购买国家债券之外还可以再向前探索一步的话，应当可以考虑向商业人寿保险公司购买保单的方式进行投资，目前商业保险市场发育相对成熟，保险公司的经济实力也比较雄厚，是社保部门当前最合适的受托人和投资合作伙伴。从长远打算，必须为社会养老保险基金创造更多适宜的投资工具，政府应制定适当政策以引导社会养老保险基金向低风险、高收益的领域投资，如住房信贷、政府兴建的电力工程等，进行保值增值运营。

完善养老保障基金管理制度，建立和规范基金支出调整机制。把养老保险制度建设与资本市场发展有机结合起来，在保证积累制养老金安全性前提下鼓励更多的、合格的市场主体介入养老基金投资领域，通过市场竞争提高养老保险基金的投资运营收益。加强养老保险基金投资运行的监管，完善养老基金的法律制度、信息披露制度、风险防范制度等，提高对养老保险基金及其投资运营的监管力度。

（六）完善体制机制，提高管理水平。

一是健全政府的考核机制。要进一步健全和完善对各级政府的考核机制，社会保险指标要纳入政府的考核指标体系，同安全生产、计划生育等指标一样实行“一票否决”制，以促使各级政府把社会保障当作本级的一项重要工作来抓，从政府层面增强工作推动力。二是健全对企业的监督制约机制。要健全和完善对企业的监督制约机制，把社会保险指标纳入企业社会信用体系，各部门联合把关，在企业或企业家参与各种荣誉评选时实行“一票否决”制，对企业申请国债资金、技改贴息资金、科技三项费用等项目时作为重要参考，建立严重违反劳动保障法律法规企业的曝光制度，促使企业和企业家遵纪守法、承担应有的社会责任，从企业层面上增强参保的主动性。三是完善部门协调机制。要完善劳动保障与税务、财政等部门的联合征缴机制，形成扩面征缴的合力，建立和完善劳动保障、税务、工会、工商、建设等部门的联合把关机制、联合执法机制、信息共享机制，通过这些机制的建立，构建社会保障管理的网络，减少漏洞，提高社会保障工作的效率。四是理顺行政管理体制，提高统筹层次。首先要理顺市区的管理体制，整合中心城区和武进区的社会保障资源，实行市区养老保险基金统一征缴管理，其次要统一市区和辖市的社会保障政策，改变养老保险的封闭运行状况，实行养老保险基金全市统筹，并最终纳入全省统筹、全国统筹。五是要理顺社会救助管理体制，整合社会救助资源，加强社会救助管理；改革生育保险金、最低生活保障金等发放方式，完善管理制度，提高管理水平。

（七）关注弱势群体的保障，切实解决历史遗留问题。

应明确各级政府的历史责任和现实责任，切实关注弱势群体的保障，做好历史遗留问题的解决。重视早期改制的国有、集体企业退休人员历史遗留问题，多渠道筹措资金加大投入，早日把这部分群体纳入养老保险和医疗保险；关注失地农民的社会保障，加大政策执行力度，建立市、区、乡三级政府合理负担的机制，尽快纳入统一的社会保障体系；针对“4050”等困难弱势群体无力筹措“协保”接续资金的问题，应通过帮助实现再就业、加大财政补贴等措施，解决这部分群体的续保问题。通过采取这些措施，妥善处理当前面临的一些现实问题，促进我市社会和谐稳定。

课题组成员：虞振新戴顺瑞韩兆春

张立民刘润荣何建军倪新芳

执笔：倪新芳

（责任编辑：邹青）