法治视野下的农民权利保障

法治视野下的农民权利保障 摘要：中国作为农业大国，人口之四分之三为农民，数量上占据绝对优势的群体在中国的社会发展中却屈居于弱势地位。农民问题的核心乃是农民权利问题，当前由于历史及现实原因，农民的政治权利、经济权利和社会权利仍受到不同程度的限制，这构成了改善农民生存条件的巨大障碍。农民问题的妥善解决是关系到我国构建建设和谐社会的大问题，而解决农民问题的核心就在于对农民的各项权利予以法律保障。 关键词：农民 农民权利 农民权利保障 中国人口近四分之三为农民，农民人数从总量上看超过九亿多，中国可谓是不折不扣的农业大国。即便经过多年的城镇化建设，农村人口的比例仍超过全国总人口的百分之七十。然而在数量上占据优势地位的农民在当前社会结构中却始终处于弱势地位。从经济发展现状看，与城镇经济高速发展相对比，农村发展显得缺乏后劲，农民增收困难。从社会地位上看，为全社会提供生活必需品的农民难以获得应有的尊重，甚至受到歧视。 农民问题的核心归根结底乃是农民权利问题。长期以来，农民是被法治遗忘的群体，农村是被宪政忽略的角落。不仅农民的宪法权利不能引起重视，制度性的歧视更是加剧了农村的落后和农民的贫穷。解决农民问题的基本途径须积极依靠宪政及法治。 一、概念的界定 （一） 农民的界定 农民一词古已存之。从普通民众对农民一词的传统理解来看，农民首先应指一种职业，即从事农耕，以农业种植为职业的人群。但在目前，将“农民”仅界定为“从事农业生产的劳动者”显然不合时宜。如许多年轻的农民工走出校门便直接进城，与农业生产实际并无关联，但即便是他们内心深处也将自己视为“打工的农民”。农民俨然是一种社会身份和社会等级。如“农民企业家”、“农民歌唱家”等词汇的出现，正是这种社会心理的外化。农民即便离开了耕作的土地，仍然不能摆脱泥土的“血统”。 从法律层面上看，1958年1月《中华人民共和国户口管理条例》正式实施，正是这部立法开辟了我国农村和城市户口“二元结构”的户籍管理体制。凡具有城市户口的人群是城市居民；凡具有农村户口的人群是农民。这就是目前我国法律上确认农民的唯一标准。因此，农民实质上包括两个层次的人群： 第一， 居住在农村，以农业为职业，具有农业户口的人群； 第二， 具有农业户口，但其生活来源并非源自农业生产的人群。 （二）与相关概念的界分 1.农民与村民 村民是在一定时期内，居住在某一乡村区域内，受某一区域领导管理的自然人。村民是依居住地点对一定人群的归类。村民就是指在农村居住的人群。大部分农村居民由于户口在农村而属于农民，因此农民与村民有重叠的部分。但小部分村民已脱离农村户口，甚至实现了农村、城镇两栖，不属于农民的范畴。因此农民并不完全等同于农村居民。 2.农民与城镇居民 我国《中华人民共和国户口管理条例》将我国公民划分为农业户口人员及非农业户口人员，非农业户口人员即城镇居民。在本质上，农民与城镇居民同属我国公民，其享受的待遇本不应存在差异。但实际情况是，我国农民与城市居民在社会福利方面、在权利的享有及权利的实现方面存在诸多差异。我们之所以关注农民，关注农民权利，正是基于这种差异的存在。 城镇居民大多以城镇为工作及生活中心，实际上是国家优先发展城市战略的主要受益者。多年来，国家财政支出和公共资源多用于城镇建设，城镇居民拥有着得天独厚的基础条件。同时基于国家在法律政策方面的二元化规定，即便是生活在农村的城镇居民，在医疗、教育等社会福利方面能够获得比农民更为优越的条件。可以说，城镇居民和农民是特定历史时期人为创造的概念，其利益似乎存在对立性。但保障农民权利并不意味着要限制城镇居民的权利，提升农民地位在于打破城镇居民的“高人一等”的待遇，实现全国公民的整体平等。 （二） 农民权利 农民权利与城镇居民权利一样，同属于公民权利的范畴，来源于宪法及法律的确认。经宪法及法律确认的公民权利基本权利内容丰富，大致可以分为人格权、平等权、精神自由权、经济自由权、人身自由权、政治权利、社会权利、获得救济的权利等。农民权利自然也应包括这些内容。 农民权利原先并非学界认同的专门术语。但我国现阶段特殊的发展模式，造成了农民在社会权利的实现方面受到了事实上的不公正对待。基于农民身份与城镇居民身份的差异而客观分化出农民权利这一概念，本身就是一种不正常现象。因此在现阶段强调农民权利，并对我国农民权利的现状进行剖析和研究显得必要且紧迫。 二、农民权利的特殊现状 （一）农民的劳动权利受到限制 劳动是现阶段公民谋求生存的基本手段，是公民实现个人价值的重要途径，劳动权是最基本的公民权利之一。然而目前我国仍然存在着对农民劳动权进行不公正限制的情形。例如农民进城务工需要办理诸多证件，如健康证、暂住证等。某些地方政府甚至明文限制民工从事职业的类型。如《北京市劳动局通告》第2号中公布：“限制使用外地人员的行业、工种-金融与保险业的各类管理员、业务员、会计、出纳员、调度员、星级宾馆前厅服务员、收银员、话务员、核价员、出租车司机、各类售票员、检票员。计算机录入员、办公室文秘。”1这种行业和工种的限制至2003年达到了103个，同时这种歧视性的就业政策还配有严厉的行政处罚手段。 （二）农民的受教育权得不到有效保障 首先，从基础义务教育层面看，农民与城镇居民受教育机会不均等。在许多大中城市已经普及了高中教育的情况下，直到2006年，部分农村地区尚未普及九年义务教育。同时，国家对农村的教育经费投入不足，农村学校校舍简陋，基本教学设施不齐，师资薄弱，办学质量不能得到保障。 再次，从高等教育层面看，目前“异地高考”的门槛设置致使目前受惠的人群主要是高端人才子女。由于在居住时间、纳税情况以及随迁子女在输入地的教育完整性方面的劣势，农民工子女欲享受北上广一线城市的高等教育将需要付出超乎一般人的努力。 （三） 农民的社会保障权尚不完善 社会保障权在《牛津法律大辞典》中被解释为：“一系列相互联系的，旨在保护个人免除因年老、疾病、死亡或失业而遭受损失的法规定的统称”。2我国有学者也指出社会保障“内容包括：社会保险、社会救济、社会补偿、社会促进四个方面”3。易言之，社会保障权应指社会成员依法享有的要求国家积极提供社会保障的条件，使其获得基本生活保障的权利。 社会保障权应当具有普遍性，亦即其实施对象应惠及一国全体公民，但基于我国的特殊国情，目前我国农民群体享有的社会保障权与城镇居民相比是有限的。以养老保险制度为例，直至1999年，农村养老保险基本处在空白状态。近几年建立新型农村养老保险制度取得了一定成果，但仍存在不少问题，例如：新型农村养老保险实行县级统筹，基金统筹渠道以农民自我缴纳为主，这与原先的家庭保障差别不大，因此参与者甚少，农村养老保险的社会性不能得到充分发挥。 三、加强农民权利法律保障的具体措施 （一）从立法方面入手，对农民予以特别保护 国家最坚实的基础在于农业、农村和农民，可以说，中国最重要的公民权利在于农民权利。然而农民作为中国人口比例最高的一个群体，其权利却未能得到应有的重视，农民权利的实现程度远低于城市居民。基于此，加强农民权利保护不能仅把农民与城市居民放在同一起跑线上。在二者尚未实现实质性的地位平等前，我们应更加强调对农民权利的特殊保护。 当前农民权利缺失问题的根源在于国家对农民权利重视不够。加强农民权利法律保护的第一步应从立法着手。从宪法层面看，目前我国宪法尚缺乏平等权的规定，仅在第33条第2款规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。笔者以为，宪法应有应体现农民权利的专门条款，确保实现我国公民实质上的平等权，宪法还应确认农民权利与国家权力的关系。同时为提升农民地位，有效保障农民权利，可考虑制定专门的保护农民权益的法律，具体化宪法所确认的基本权利。 （二）推进户籍制度改革 现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民有关基本信息的制度。我国户籍制度的功能包括登记管理、限制人口流动及利益分配三个方面。1958年《中华人民共和国户口登记条例》首次将我国公民区分为农业户口和非农业户口两种户籍，并在事实上取消了我国公民自由迁徙的权利。 户籍制度作为计划经济的产物，人为将我国公民区分为两个阶层，并根据这种身份的不同实施差别待遇，这种做法本身就违背了宪法所规定的平等权。同时，户籍制度对农村人口的自由迁徙构成体制性障碍。在城镇化建设的进程中，农民的参与是不可或缺的，但农民进城的限制却至今没有放松。再次，户籍制度还加剧了城乡割裂和社会分化。改变这种不平等现状，就必须打破这种身份的区分，改革现行户籍制度。当然，户籍制度改革是个旷日持久的艰巨工程，改革现行户籍制度需要循序渐进，从效果直接明显、最容易使农民受益的方面入手，逐步改变其中的不合理因素。 （三） 大力发展农村教育，建立统一的劳动就业制度和农村社会保障制度 大力发展农村教育，首先要求国家增强对农村基础教育的支持，增加投入，改善农村教师待遇，切实提高农村教学水平，缩小城乡教育水平差异。同时，在高等教育方面，应实现高等教育入学机会平等。尤其在“异地高考”的问题方面，不应对农民工子女设置不合理的门槛，切实保障农民工子女获取高等教育资源的权利。 在劳动就业问题上，一方面国家应以务实的态度对待农村劳动力转移现象，对农村劳动力向城市转移做好就业培训支持。 同时，我们应充分发挥社会保障制度在化解社会矛盾方面的重要作用。现行社会保障制度仍区分农民及城镇居民给于差别待遇，在某种程度上激化了社会矛盾。在我国大举推进城镇化的进程中，如果不切实解决好农民的社会保障问题，那么城镇化将是不可持续的。