农民土地权益保障：困境与对策

农民土地权益保障：困境与对策 [内容摘要]确立农民土地权益是对农民土地权益保障的前提，保护农民土地权益是统筹城乡发展，构建和谐社会的现实要求。我国农民土地权益保护中存在着主体虚位、产权虚置、权能残缺、帮助权缺失等问题，使农民土地权益严重受损。我国应通过科学设置农民土地权益、完善村民自治、保障农民结社权、强化司法救济等，为农民土地权益保护提供法律保护。 [关键词] 农民土地权益 保障 困境 出路

农民土地权益是指以农村土地作为财产客体的各种权利的总和，包括土地所有权、使用权、收益权、处分权等。土地是农民最基本的生产要素，是农民生存和发展之本，土地权利是农民最重要的财产权利。农民权利保护的关键在于确立和保护农民财产权，而农民财产权保护的关键又在于确立和保护农民的土地产权。 一、我国农民土地权益保护的现实困境 (一)产权虚置 农民土地权益是以所有权为核心，包括占有权、使用权、收益权和处分权等在内的一系列土地权益。在我国，《宪法》规定土地属于国家和集体所有。从《宪法》规定的层面上看，农村集体是我国土地所有权的主体之一。但按照《土地管理法》，农村土地的转让必须经征收转变为国有土地后才能进行，这就使得宪法规定的农民集体的土地产权具有严重的虚置现象。由于农村土地所有权不明确，国家及强势阶层通过土地征收对农民的土地权益进行剥夺和分配现象严重。地方政府往往把从农村获取的土地转让收益，绝大部分投向城市，对于促进我国城市化和工业化的发展当然起到了巨大的推动作用;但由于没能协调好城市和农村的投人比例，使得本来发展缺乏启动资金的农村地区，在寻求发展的道路上更是举步维艰。更有甚者，有的地方政府和开发商串通，利用其优势使农民强卖土地，让开发商独享土地发展权益，政府有关人员借此进行权力寻租，腐败不可避免地发生，在此情况下，农民和国家都没有得到相应的土地发展权益。 (二)主体虚位 我国农村集体经济组织比较薄弱，农村集体土地主体存在严重虚置的现象。法律虽然规定了农村土地归“农民集体”所有，但对“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则规定并不明确，对集体概念和范围缺乏明确的界定。这里的“集体”，《宪法》只是笼统地提及;《农业法》和《土地管理法》列举为乡(镇)村两级或村内农业集体经济组织;《农 村土地承包法》规定为农民集体;而《民法通则》界定为乡(镇)村两级集体经济组织。农民集体本身是一个政治经济学概念，不属于立法上的权利主体，从而导致农地所有权理论上的虚位。产权主体不够清晰，农村土地究竟属于哪级农村集体所有，法律没有一个统一规定。不仅如此，现行法律既没有明确产权代表和执行主体的界限和地位;又没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。实际上产权主体过多反而难以真正代表农民的利益，使得在征地过程中农民集体的讨价还价能力减弱。在现实中，由于利益驱动，农村集体组织受某种利益的驭使，超越权限、滥用职权处分集体农地所有权或使用权的情况不少，严重侵害了农民利益。 (三)权能残缺 农民土地权益制度是农地所有权、使用权、收益权、处分权等各项权能的设置和划分，是规范农地利用关系的综合制度体系。然而实践中，农村集体土地所有权的权能单一，几乎完全被土地使用权所代替。法律上，农民集体享有对农村土地的所有权，但实际上即使是农民集体也并不享有土地的处分权。土地所有者既无权买卖、抵押土地，也无权改变土地的用途，国家利用行政手段严格控制着土地的流转。目前，依据农村普遍推行的家庭联产承包责任制，农民享有对土地的承包经营权，对农民土地财产权益保护的缺陷也是明显的。“土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割，但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。”[1]“承包经营”本身是一个典型的债权关系术语，但《农村土地承包法》中规定的土地承包经营权内容具有严重的物权、债权因素混同现象。一方面《农村土地承包法》试图使土地承包经营权具有明显的物权化倾向。但另一方面，从其具体的法律规范和现实的法律关系看，又与物权的基本属性相违背，如家庭承包合同内容可约定，承包经营权不能抵押、继承，承包地依特殊情形可以收回和调整;又如发包方拥有土地承包经营权转让的同意权、土地承包经营权受让方必须是“其他从事农业生产经营的农户”等等。不仅如此，由于受这种模式制约，农村的土地难以从经营效益差的农户手中转移到经营效益好的农户手中，阻碍了市场对土地资源的优化配置，从而使得农村土地无法进行集约化经营。 (四)帮助权缺失 我国宪法确立了对弱者的帮助权。农民是中国最大的弱势群体，其生存和发展理应得到国家的帮助。因此，政府在农民土地权益的保护中责无旁贷。农民土地权益作为农民权利系统中的核心权利，政府应努力帮助其发展，尽到政府应尽的责任。国家实现了农民的农地帮助权，就是帮助农民构筑生存和发展之基;同时也为整个国家的持续快速协调发展夯实物质基础。但现实中，本应属于国家职责范围的诸如农村水利设施、农村公共设施、基础工程等，农民往往难以享受到公共财政的阳光。在目前家庭承包责任制的格局和背景下，绝大部分农 村地区集体经济极为薄弱，甚至形同虚设，对于有关土地的基础建设投人也极为有限。本来分散的贫困农民个体难以形成对地力增值的改造力量。国家对农地发展帮助权的缺失，使得农地发展潜力的开发缺乏有力的支撑。 二、加强农民土地权益保护的路径选择 (一)科学设置农民土地权益 科学界定农民土地权益，是保护农民土地权益的前提。在农民土地权益制度的重构中，既要保障土地的国家所有，又要保障农民的合法权益，是赋予农民这种特殊的土地财产权的出发点。应制定《产权法》和《农村土地法》，其中以下内容不容忽视。 首先，明确规定农村土地的集体所有制的法律性质为农民按份共有。土地通过评估折股，确立农民对土地的最终产权。这样既维护了农村土地的公有制的性质，更有利于农村土地集体所有权得到切实有效的行使，农民的土地权益得到有效的保障。而在集体土地按份共有模式下，村民则可以拥有直接、明确、完全、独立的土地产权，从而可以有效抵制传统模式下村委会和国家对农村土地产权的不当干涉与侵害。 其次，明确界定农地所有权主体。应改变对农民土地权益主体身份的模糊规定，明确村民小组为农民集体土地的产权所有人。同时法律应为村民小组内的村民行使土地所有权设置合理的法律程序。村民小组土地产权的变动应得到全组年满18周岁的村民2/3以上多数通过。由于村民小组的人数一般较少，如此可以防止以往村民大会中经村民代表2/3以上多数通过的程序规定中村民代表代表性阙如或被村委会操纵的弊端，从而在土地流转中能实现真正的直接民主，使农民对关系到自身根本利益的农民土地权益的维护做到切实化。 其三，消除产权残缺，确保农民产权的完整化。使宪法规定的农民集体土地的占有、使用、收益和处分等各项权能真正实现，特别是农民集体对其所有的收益和处分的权利，“所有权制度安排中最重要是经济资源的排他性收益权和让渡权”。[2](P418)在确定农民土地产权，保护农民享有充分的土地权益的基础上，国家通过税收实现对土地利益的分享，可以杜绝其他一切利益主体对农地权益的侵害。农民集体所有的土地依法对外转让的收益，除了依法上缴国家的税金以外，应全额作为农民和农民集体的收益，从而为壮大农村集体的经济力量，促进农村和农民的发展，提供坚实的物质支撑。 其四，明确界定公共利益的范围。立法应明确规定农村土地征收仅限于“公共利益”的目的，“公共利益”的范围应采取列举式或概括式。“公共利益”目的征收应仅限于公益事业、基础设施建设和生产公共产品的企事业单位以及军事用地等。对于商业目的用地应让农民集体成为市场的真正主体，农村集体土地使用权直接进人建设用地市场，减少政府行政干预的 中间环节。 其五，明确规定征地主体对原产权人合理补偿原则。针对土地征收补偿中存在的补偿标准过低、损害被征地人利益的情形，应确立补偿对等原则，损失以恢复为标准，征地补偿费以市场地价为基数，参考附近地区的土地交易价格来确定，以避免土地征收补偿与市场地价之间的巨大差距。 (二)完善村民自治 主体的经济权利，要有相应的政治权利的支撑和保障才能实现，“主体的自治权是人权的首要内容，是主体其他各种权利的基础。”[2](418)村民自治一定程度上实现了农民自治权，但现实中村民自治的异化现象严重，法律对农民如何行使土地所有者权益的程序又缺乏明确规定，村委会往往在现实中成为集体土地所有者权益的实际行使者，土地的征收、流转等事项往往由少数村委会成员来确定。实践中，集体土地的真正享有者———广大村民群众不仅不能实际地享有其对土地的产权，甚至有时连起码的土地转让的知情权都没有。基层民主权利的缺失使得农民土地权益保护缺乏必要的保障，而“村民自治的政治建设既是农村产权制度改革的政治结果，也是进一步保障产权制度创新发展、推进农村经济发展的政治条件”。[3](P324)因此，保障广大村民的农民土地权益，在农村政治层面应从完善村民自治着手。 (三)保障农民结社权 农民土地权益被侵犯的现实威胁主要来自两个方面。一是来自地方政府借口“公共利益”与开发商相勾结肆意以征地为名侵犯农民土地权益;二是来自村委会无视村民利益主动或被动迎合有关地方政府征地需求，而在征地后又肆意截留本来较低的征地补偿款。“以发展民主政治来消除集体土地所有权实现的障碍，首先就是对公权力进行严格的限制。”[4]农民土地权益保障和对公共权力进行监督，离开组织保障势必失去依托。笔者以为，保障农民的结社权，允许农民成立农会，不失为现实之举。在强政府弱社会的现代社会，加强第三种力量将是缓冲政府和社会的矛盾和冲突，实现二者有效对话，实现和谐的法治社会的必然选择。农会不仅有助于广大村民的土地维权，而且有助于缓解村民和政府的矛盾，在政府和农民之间形成一个有效的矛盾缓冲机制;同时，其存在对于抑制地方政府的征地冲动，肆意侵犯村民土地权益也是一种有效的制衡机制。 (四)规范土地市场 土地市场的规范化，主要应从以下几方面着手: 第一，建立健全土地流转合同管理制度。国家和农民的土地承包环节实行的是合同制管理，笔者以为，应把合同制管理贯彻到诸如土地承包、出租、转让等土地流转的各个环节。