浅析土地一级开发

土地一级开发

一、何谓土地一级开发？

1、基本概念

土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让的过程。

2、延伸理解

从空间上来讲，土地一级开发可分为成片开发及分片开发两类。当然，这只是业内约定俗成的说法，并非法律层面的明确界定；

从时间上来讲，一种是先一、二级开发分离的形式，另一种是一级开发包含于二级开发的形式；

从性质上来讲，一类是存量一级开发，包括旧城改造、旧村改造、城中村改造及退二进三（工业厂区改商业、住宅等第三产业）项目，另一种是增量一级开发，包括征用和农转用土地，一些是已纳入城市总体规划的成片征地开发，有些则规划区以外单独立项基建类项目。

二、土地一级开发常见操作模式

1、区域土地开发模式的转变

当前，区域土地开发中呈现三个方面的转变：

•粗放开发方式向集约开发方式的转变

坚持科学发展观，严格按照规划进行控制和开发，确保土地资源的集约高效利用，尤其在地下空间，社区公建配套、社区教育配套等方面，探索高度集约化的土地使用方式。

•房地合一方式向房地分离方式的转变

充分发挥政府、一级开发企业、二级房产开发企业各自的优势和作用，形成土地开发商、房地产开发商、销售商各司其职的房地产开发链。

以统一规划、统一配套为原则，通过超前的市政基础设施开发，生态环境系统的构建，交通、商业、文体设施配套，为进驻的房产开发企业创造良好的房产开发基础条件。

2、土地一级开发常见模式

从实施主体的角度看，土地一级开发主要分为政府主导和企业主导两种模式，两者有着显著的差异。

•政府主导模式

政府主导模式下，政府作为土地的所有者代表，将土地一级开发列为土地整理储备中心的一项职能，由土地整理储备中心或其组建机构完成全部的一级开发工作，一级开发的资金主要来自政府财政专项拨款。

这种开发模式通常对资金要求不高，开发周期较短，不利于统一规划，且多数以生地出让，土地价值尚未得以充分挖掘，给后续拿地开发企业带来不确定性。

成功案例：三亚海棠湾

土地一级开发由政府独立完成，包括海棠湾规划；征地、拆迁、安置；基础设施建设；以项目带土地进行招商等。

•企业主导模式

企业主导模式下，政府通过招标或委托确定一级开发企业，对政府委托授权获得的成片土地进行各种基础设施建设，使土地由生地变为熟地，达到可建设条件。一级开发的企业类型通常为项目所在地政府的平台公司（城投公司等）、大型国有企业或实力民企等。

由于参与土地一级开发的企业（尤其是大型央企）通常具备强大的资源整合能力与资本实力，既可以最大程度的发挥市场化操作优势，同时也可以保证土地一级开发的品质，从而为项目后续开发和整体运营提供一定的保障。

企业主导模式对资金要求较高，开发周期相对较长，企业具备一定风险，不确定性较大，但有利于挖掘和提升区域土地价值，同时也可以通过一定程度的二级项目开发获取收益。

成功案例：1、上海新江湾城

上海城投是政府背景浓厚的老资格一级开发企业，全盘操作新江湾城一级开发，部分市政设施采用BT模式，并创新性的采用土地换市政做法，为政府节约资金投入，创造了可观的经济效益。

成功案例：2、三亚亚龙湾

亚龙湾公司以政府出让、入股方式获得优惠地价生地资源，配合政府开展征地拆迁工作；募集启动资金进行度假区“七通”基础设施配套建设；企业自主转让熟地，分期支付政府地租，土地转让的资金滚动投入区域环境建设。

三、土地一级开发赢利模式

近年来，土地一级开发运动风起云涌，在众多企业的实践中，形成了各种各样的土地“淘金术”，同时，一些创新盈利模式也开始涌现。

1、投资补偿模式（管理费/开发利润/保底收益）

•由土地储备机构主导

土地一级开发可以由土地储备机构主导，负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。在这种情况下，开发企业仅仅是作为土地储备机构的受托人，具体执行一级开发相关事务，开发企业的管理费为开发成本的某一比率。

案例：北京土地储备和一级开发相关规定

《北京市土地储备和一级开发暂行办法》规定，由土储机构负责实施土地开发的，管理费不高于开发成本的2%。

•由开发企业主导

由通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，开发企业自行负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施的，利润率为开发成本的某一比率。

案例：北京土地储备和一级开发相关规定

《北京市土地储备和一级开发暂行办法》规定，利润率不高于开发成本的8%。

•由政府承诺收益保底

在项目一级开发中政府承诺一级开发企业投入土地一级开发资金每年将获

得最低收益，当企业土地一级开发收益率低于该标准时，政府将补足相关差额。

案例：漳州发展，漳州当地收益保底项目

2009年8月，漳州发展在漳州当地拿下了1640亩土地的一级开发权，漳州市龙文区政府与当地城市建设开发中心给该企业承诺：该企业投入土地一级开发资金每年将获得12%的最低收益。

通过对上述三种操作手法的分析不难看出，投资补偿模式其实质为通过土地一级开发本身直接获利，固定回报率（管理费率/利益率/最低收益率）、各项成本的控制及资金周转效率成为获利的关键因素。

2、土地出让金分成模式

土地一级开发企业通过与政府就土地出让金的分成而获利。此种模式下派生出两种具体操作手法：

•企业与政府签订《土地一级开发委托协议》，明确双方土地出让金分成比例，企业凭借合法协议而获得土地出让金的分成权；

•企业与政府合资成立项目公司，企业凭借在合资公司中股权占比获得相应的土地出让金。

由于我国土地的全民属性，为避免国有资产流失，土地出让金分成模式要求参与合作的一级开发企业性质必须是国有企业，而且从目前采取此类盈利模式的案例来看，该一级开发企业的背景一般为项目所在地政府的平台公司。

相较二级市场土地“招拍挂”和房地产开发的政策规定，土地一级开发的政策并不明晰，诸多操作尚不规范，而且各地政府的政策和操作流程也各不相同，造成一定的信息瓶颈和操作上的不确定性。

自07年以来，国家先后出台了一系列规范土地使用权出让收支管理的政策法规，随着国家对土地一级开发的政策越来越完善，土地一级开发出让金分成模式的合规性也越来越岌岌可危。因此，出让金分成以何名义和形式流入企业“腰包”，是此种模式下的关键点。从已有部分案例来看，以签订“土地一级开发补偿”合同、“开发成本和项目支出”返还等成为常见操作方式。

案例1：上海城投，上海新江湾城项目

上海新江湾城项目由上海城投全部运营，上海城投与上海市政府就项目的土地出让金达成了7:3的分成比例，随着项目土地市场价值的不断提高，上海城投获得巨大收益。此项目土地出让金分成具体执行则选择以“土地出让收入中的30%与政府签订土地出让合同，70%与上海城投签订土地一级开发补偿合同”的方式操作。

案例2：南京国资，北岸新城胜利圩项目

项目由南京市国资集团全资子公司南京国资北岸新城投资建设发展有限公

司100%投资。土地出让金扣除刚性计提(12%)后，剩余部分由市政府集中20%作