中国行政管理的方向

1 中国行政管理的方向─服务行政 专业：经济与行政管理 姓名：周朝刚 论文提要：我国是社会主义国家，人民政府的唯一宗旨就是“为人民服务”。因此，服务行政的理念是内在于我们的政府性质之中的，这里所倡导的服务行政理念是与在我国社会主义市场经济条件下转变政府职能联系在一起的，它不同于计划经济条件下那种包办一切的“保姆式”服务。十届人大一次会议通过的《政府工作报告》中指出，在社会主义市场经济条件下，政府职能主要是经济调节、市场监督、社会管理和公共服务。在这四项政府职能中，贯彻服务行政理念都同样大有用武之地。无论执行哪一种职能，政府都应当本着公开公平的原则，对行政相对人平等相待，一视同仁；无论执行哪一种职能，政府都应当发挥行政能动性，在依法行政的前提下，积极解决社会出现的问题，主动为公民提供公共服务，而不是消极懈怠，有失民望。在社会主义初级阶段，判断行政服务的标准，则看其是否有利于发展社会主义的生产力，是否有利于增加国家的综合力，是否有利于提高人民的生活水平。 关键词：行政服务 人民满意 三个有利于

“服务行政”理念是人类对进入工业化社会后政府角色定位进行思考的产物，服务行政是一种新型行政理念，其核心是强调政府应当为公民提供方便、快捷、优质、全面的公共服务。人类进入工业化社会以后，各种经济和社会问题日益增多且复杂化，仅靠市场机制已经不能解决，人们要求政府除了履行维护国家安全和公共秩序的传统职能之外，还要承担解决或者帮助公民解决各类社会问题的任务，这就要求政府应当越来越多地进行诸如提供生活保障、创造良好条件和适宜环境；不仅如此，即使在传统的社会管理领域当中，人们也要求政府改善传统的“命令—服从”模式，增强服务意识，尽可能提供优质的服务。服务行政的理念在世界范围内引起了一场行政管理意识和方式的深刻变革，对于公共行政的发展产生了重大影响。21世纪，以服务为方向的中国政府职能选择将成为一种必需和必然。政府将按照企业的方式努力为公民、为国家、为社会服务，并自觉把“效率”和“效益”作为自身服务水平的内在评判尺度，把“人民满意不满意”作为外在的评判尺度。 2

一、 让服务成为中国行政管理的职能 管理在本质上就是服务，服务理所当然成为政府职能的体现。21世纪中国政府必然也应树立“小政府、大服务”的行政理念，进行职能的再设计。 1. 管理就是服务 管理是社会发展到一定阶段的产物，在本质上管理与服务是统一的。社会生产力的发展，使社会主体产生分化，各组织内部及组织之间都存在着严重的利益冲突，各组织成员为避免无谓的消耗，以最少成本换取最大利益，相互订立契约，把自身的一部分权利让出来，形成公共权利，由全体成员选举的少数代表掌握。掌握权利的少数人根据其成员的要求，管理公共事务，维护组织及其成员的利益。同时，各组织之间也基于同样原因签订盟约，把部分权利交给凌驾于其他组织之上的组织（国家政府），管理全体社会的公共事务，维护社会秩序，进而维护整个社会的利益。管理的实质，就是利用组织及其成员赋予的权利为公共利益服务。因此，从本质上讲，管理就是服务。 2. 服务是政府职能的必然选择 随着社会的发展，政府日益脱离并凌驾于社会之上，但这种服务性质不可能改变，只不过是服务的对象不同而已，政府最根本的职能仍然是服务职能。因而，它必需为促进社会的发展和进步服务，为社会日益增长的物质和文化需求服务，而不是相反。政府行政在理论上不仅仅是单纯的管理制行政，而应是为社会和公共提供服务的行政。服务是政府的首要职能。 上世纪70年代开始，西方各国行政管理陷入信任危机，引起了国际性的公共管理改革，要求政府的职能进行重新定位和设计。西方各国通过多方面探索，最终选择了服务职能，实现了由过去重管理控制轻服务、“以政府为中心”到开始注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变。中国的行政管理，离不开国际公共行政发展的历史背景和时代特殊性，更何况中国政府本身就是“全心全意为人民服务”。因此，最终实现政府职能的方向性选择，就是成为一种必需和必然。 3. 转变观念：“小政府”与“大服务”服务在理论和实践上都成为政府职能的必然取舍。但我们的各级领导行政人员及公民本身还没有意识到政府就是服务机关，政府的职能就是为公民、为国家、为社会服务。我们的政府仍然习惯于“全能”角色，不该管的也要管，结果什么都管不好。我们的企事业单位、社会团体也习惯于政府的全面干预和行政控制，不仅并不争取自己应有的权利，而且对政府过分依赖。公民更是“势单力薄”，一味指望政府能“为民做主”。一方面权利主体没意识到自己的权利，自然也不对政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己 的权利，忽视了权利主体的权利。现代政府职能的转变首先要求政府树立新的行政理念，从制度和体制及运作机制上，使行政管理为公共利益服务。其次，还要求权利主体观念也要有所转变，要认识自己的权利，争取自己的权利，限制政府的权利，主动要求政府提供服务，最终实现“小政府、大服务”的理想格局。

二、 谁应是政府该服务的对象 3

既然服务是政府职能，那么，政府到底该为谁服务呢？ 1. 为公民服务 从政治学角度理解：政府的合法性是建立在公民与政府、公民之间的政治契约的基础上的，政府的一切权利来自公民之间的契约或公民与政府之间的权利委托，政府应保护全体公民的公共利益，维护和平的社会秩序，充当公民的忠实“奴仆”，“全心全意为人民服务”，否则，公民有权收回委托之权能，选举出新的政府。然而经济学理论认为，政府管理过程就是基础设施、治安、政策、法律等公共产品的生产过程。而公民则是政府提供的公共产品的消费者，政府存在的目的就是满足“消费者”的不同需求，以尽可能高效率、高质量的公共产品的生产与服务争取消费者的支持。按照这种理解，政府不仅要为公民服务，而且要提供尽可能好的服务，否则，就难以赢得公众的支持，从而失去存在的基础。各种理论虽然理解的角度不同，但它们都证明了：政府必需为公民服务。 2. 为国家服务 行政管理是国家发展的产物，它通过自身的管理活动来发挥、实现国家的职能，执行国家的意志。它不可能脱离国家而独立存在。任何行政管理活动都服从于国家、服务于统治阶级。行政管理在本质上是为国家服务的，政府代表并为国家的利益开展活动。 任何国家都有安全的需求，从内外两个方面表现出来。政府为实现内部安全，维护统治，一方面要代表国家利用暴力工具强制统治阶级服从国家的意志、法律和政策，镇压被统治阶级的反抗。另一方面则采取改善福利等措施协调和缓和与人民的矛盾，保护内部的安全和稳定，为统治阶级利益服务。外部安全就是要保证主权国家的主权和领土完整，不受它国侵犯，维护国家的尊严。政府代表国家通过外交、战争等方式实现国家的这种安全需求。 在内外安全和稳定的政治环境下，统治阶级还要努力发展本国的经济、文化、教育、科技等事务，以巩固自己的经济基础。当然，政府代表国家与他国开展经济和科技等方面的竞争，进行综合国力的较量，也是政府为国家服务的应有之义。 3. 为社会服务 政府职能除了为国家服务和具有强制性的一面之外，还具有为社会服务的非强制性的一面，这是由国家和社会关系决定的。现代民主社会，真正体现了社会决定国家，国家按照社会的旨意运作的内在涵义。国家与社会的这种关系“具有化为政府与市场、政府与企业、政权组织与社会、国家机构与社会民众的关系”。所以，国家要为社会服务。政府则代表国家执行这种服务职能，这种服务具体表现：为市场服务如“培育市场体系、制定市场规则、维护市场秩序”等；为企业服务如“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、检查督导”；为社会良性行为服务如“环境保护、治理污染、维护生态平衡、制定法律和制度”；为公民服务如“提供公共产品、保障公民权益”。

三、 政府应是掌舵人而非划桨人 “今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段”。政府扮演什么样的角色，以何种方式提供服务，是我国各级政府必须思考的关键问题。 4

1. 掌舵与划桨 现代国家的政府，既具有决策与指挥的职责，又具有执行和操作的职责。如果把决策、指挥比作“掌舵”的话，那么具体的服务执行就是“划桨”。掌舵是一种方向性、目标性的引导，而划桨则是实现目标的手段。从另一方面来理解，“掌舵”是政府方针政策等宏观方面的服务，而“划桨”则是具体的服务。 2. 掌舵而非划桨 彼得·德鲁克在《不连续的时代》中说：“我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把自己局限于决策和指导从而把‘实干’让给他人去做的强有力的政府。我们需要一个能够以治理而实行治理的政府。这不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府，这是一个‘治理’的政府”。当代管理者也是认为“任何想要把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构亲自去‘实干’的做法也意味着‘干’蠢事，决策机构并不具有那样的能力，从根本上说那也不是它的事。”政府不是‘实干’的机构，而是“决策机构”。因此“政府并不善于划桨”，政府的职能只能是“掌舵”而非“划桨”。政府的义务是保证服务提供得以实现。 3. 满足公众的需求 政府是决策机构，如何掌舵，既提供什么样的服务，并不能由政府自身说了算，而是根据服务对象，尤其是政府服务的直接受益人—公众的需求而确定。 政府使用纳税人的钱，为公众服务，理应“以顾客为中心”，按照公众的要求提供公众服务，满足公众的需要，就是说政府的服务要面向公众，而不是面向权利；政府对公众的利益、需要和要求应具有灵敏的反应能力；政府的一切活动要围绕着公众的切身利益，树立“公众至上”意识，一切以服务对象的满意为标准。 4. 把竞争机制注入到提供服务工作中去 政府服务中引入竞争机制，主要考虑三个方面。一是政府内部的竞争。在政府同类部门中政府雇员以及为政府服务的机构，如印刷、会计、采办、通讯数据处理，车队、修理等之间开展竞争，可以解开官僚主义的死结。二是政府与私营部门的竞争。在一些由政府垄断的服务中，如交通、电信、邮政、水电等引入竞争机制，打破政府垄断，给政府形成竞争压力，迫使服务质量的提高。三是私营部门之间的竞争，把一些政府可以撒手不管的服务，诸如清除垃圾、城市环卫、医疗卫生、职业培训等通过招标方式出租或承办给私营部门，实行“有偿服务”，由市场来完成，可减轻政府负担，以便政府更好地“掌舵”。

四、 效率与效益：政府服务的价值评价 行政效率与效益是行政服务的核心问题，贯穿于行政服务的各个环节，是全部行政活动追求的目标，也是检查政府工作质量的客观标准，政府服务的好坏都要经过效率与效益这一对价值判断标准的检验。高效率基础上的高效益是良好行政服务追求的目标。 1. 效率与效益的可比性 “效率”（狭义）与“效益”虽同为行政服务的价值判断标准，但二者并非完全一致，或者说，二者之间具有某些可比性。长期以来，人们往往只注意到二者的一致，却忽略了它们的区别。在一般情况下，人们从效率中获取的效益，