环境影响评价在公路建设中的作用(一)

环境影响评价在公路建设中的作用(一)

摘要：本文介绍了我国公路交通建设项目环境影响评价工作的基本情况、特点，在总结近十年来环境影响评价经验基础上，阐述了环境影响评价工作在公路建设和发展的积极作用，提出了在公路建设中进一步发挥环境影响评价作用的建议。

关键词：公路建设环境影响评价作用

0前言

近10多年来，我国公路网络总规模和整体技术水平都有较大的提高，国道主干线建设取得了重大发展，但为适应国民经济发展的需要，交通运输业作为国民经济发展的枢纽和先锋必须得到迅速发展，必须新建和扩建各种等级公路，增加汽车保有量。然而在公路交通事业迅猛发展，在增加运输能力、促进地区经济迅速发展的同时，也在一定程度上加剧了资源、环境、人口之间的矛盾，并随着我国总体环境质量恶化和人口的增加变得更加突出。

面临人口与交通发展的压力，公路交通领域的环境保护工作越来越引起人们的关心和高度重视，保护和改善环境，实行持续发展战略，促进公路交通事业与环境协调发展已成为公路界的共识。我国政府始终坚持把环境保护作为国家发展的基本国策，制定了“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展”的指导方针，为保证环境保护参与决策，提出了环境保护管理的“八项制度”。交通部明确规定，对公路交通建设项目必须“先评价，后建设”，充分利用环境影响评价这一有效工具的作用，为公路建设开发项目的决策服务。1我国公路环评的基本情况

1.1公路环境保护存在的问题

我国是世界上人口最多的发展中国家，同时也是受公路交通环境有害影响危害最严重的国家之一。近20年来以来，我国公路环保工作虽然取得了一定的成绩，在各个领域取得了多项进展，但从现状和发展趋势来看，还存在诸多不容忽视的重大问题：

(1)机动车尾气对大气污染严重

各种机动车均排放有害废物到大气中，主要的污染物是碳氢化合物、一氧化碳、氮氧化物、含铅化合物、苯并(a)芘等，以及二次污染物——光化学污染物等。对烟尘、氮氧化物、一氧化碳和二氧化硫等四种主要污染物的统计表明，交通运输业已占我国大气污染物的10％。这表明，机动车尾气污染已成为我国的主要大气环境问题之一。

(2)公路交通噪声污染问题亟待解决

我国近十年来，机动车辆增长速度很快，几乎是每5年增加1倍，另外我国汽车保有量相对较少，但噪声水平确比国外高，因此交通噪声在全国有逐年加重的趋势。据统计，全国城市道路交通噪声平均等效声级为71.5分贝；全国80％左右的交通干线两侧环境噪声超过国家标准，局部路段超标严重。

随着我国公路建设伴随着国家经济建设的迅猛发展，公路建筑施工噪声业越来越严重。尽管施工噪声具有暂时性特点，但是由于人口稠密、施工任务繁重，施工期面广而工期较长，因此噪声污染相当严重。

(3)生态破坏加剧，生物多样性不断减少

公路交通环保工作由于缺乏系统规划和科学指导，管理和执法力度不够，因公路基础设施建设强度和规模加大而引起的森林、草原、湿地和沙地植被破坏严重，生态功能退化；由于公路建设衍生的环境污染和生态破坏导致了土壤污染、动植物生境的破坏，引起更大的生态压力，生物多样性面临的威胁也很严重。

(4)环境地质问题日益突出

公路建设对自然资源的过量开发和不合理利用导致的生态环境破坏较为严重，交通干线环境地质问题突出，地质灾害较为频繁，地下水水质、滑坡、崩塌、泥石流、地面沉降、地裂缝等地质灾害呈增多趋势。因公路施工组织不善、缺乏环境监理等主、客观原因导致部分公路

建设过程中产生大量固体废物（尤其是在山岭重丘区）扬尘污染大气，渗滤液污染地表水、地下水和周围环境，成为潜在的环境隐患；部分公路（主要是2级以下公路及等外公路）直接影响区域内水土流失面积、侵蚀强度、危害程度在局部地区呈上升趋势。

(5)科技工作与公路交通环保事业发展的需要不相适应

公路交通环保事业仍未摆脱粗放型经济增长方式，污染控制和生态环境建设的发展主要依赖投资规模扩大，多占用资源和高效耗来实现的，科技与环保脱节状况仍很严重。公路环保科技进步贡献率低，成果转化率低，在大规模大范围推广应用的更少。基础性研究薄弱，科技储备少，后劲不足。库存“成果”实际上没有多少含金量，大量的环境治理、经济和市场需要的技术拿不出来。公路环保事业科技创新不够，高新技术特别是生物技术、信息技术和新材料技术等在公路环保方面没有重大突破。科技队伍总体实力薄弱且不够稳定。公路环保科技的总体水平与世界先进国家差距最少在20年。

(6)公路环境保护资金渠道不畅、投入不足、欠帐较多

(7)公路环境保护工作是国际事务的重要内容

公路交通运输业是温室气体、损耗臭氧层物质排放和生物多样性的大户之一，因此，履行国际环境公约的任务十分繁重。同时，环境保护成为我国公路建设外资引进的重要条件之一，若不能有效地遏制公路交通建设对环境的有害影响，将影响我国在国际社会中的影响力和参与度。

上述7个方面的矛盾对我国公路交通建设项目环境管理工作提出了比以往更为严峻的挑战。对于这些后果严重、社会反响强烈的环境问题，如果不尽早进行研究和采取防治措施，则不仅不能解决公路交通运输与环境，乃至全国人口、资源与环境协调发展的重大问题，而且可能会导致较大规模的生态灾难，直接影响到公路沿线地区社会经济发展，人民群众的生活和社会安定团结。

保护和建设生态环境，改变传统的公路交通的发展模式，以较低的资源代价和环境代价换取较高的公路交通发展速度，达到经济效益、社会效益和环境效益的统一，实现公路交通运输业和环境的持续发展，这应是我国公路交通发展战略的重要决择。

1.2我国公路交通建设项目环境影响评价的现有基础

21世纪我国将面临着史无前例的环境压力，但是，党和国家的高度重视，综合国力的增强，市场经济的完善，公众环境环境意识的提高，环保科技的进步，给公路交通建设项目的环境影响评价工作带来了前所未有的机遇，这也意味着公路环境保护的春天已经到来。

(1)跨世纪的战略决策

在世纪之交的关键时期，国家把环境保护工作纳入了国民经济和社会发展计划。92年环发大会后，我国率先在国际上制定了含交通运输业持续发展与环境内容的《我国21世纪议程》；在《“九五”计划和2010年远景目标纲要》、在我国共产党第十五次全国代表大会上江泽民同志所作的《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有我国特色社会主义的全面推向21世纪》的报告中、在第九届全国人民代表大会第一次会议关于《政府工作报告》的决议中均充分肯定了实施科教兴国战略和可持续发展战略，大力加强环境保护工作，加强对资源管理和保护，严格控制和治理污染战略方针。

这是向全党和全国人们发出了治理国土、建设生态环境的总动员令，是以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体作出的重大战略部署。这直接关系到我国国民经济的可持续发展和社会主义现代化建设目标的全面实现。在公路交通领域实施好环境管理和保护这项跨世纪的伟大工程，将是中华民族历史上的一个空前壮举，对于世界文明的发展也是一个重大贡献。(2)强有力的法律法规保障

我国已相继颁布了《环境保护法》等五部专门的环境法律，8部与环境有关的资源法律和公路法，发布了20多项环境法规和360项环境标准，交通部也先后颁布了一系列公路交通环

境保护法规和标准，公路环境保护已做为公路建成和营运评估考核工作的工项重要内容，基本形成了具有我国特色的公路环境保护法规体系，执法力度逐步加大。我国公路交通建设项目的环境影响评价制度在我国具有强制性的，必须执行的有明确的法律、法规和条例的依据和基础。

1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人利用任何手段侵占或破坏自然资源。”“一切使用土地的组织和个人必须合理的利用土地”，“国家保护名胜古迹、珍贵文化和其他重要历史文化遗产”，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护树木。”这样国家以根本大法的形式，作出保护自然生态环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害的规定。这是我国环境保护工作的最高准则，也是确定环境影响评价制度的最根本的法律依据和基础。

环境保护基本法是《中华人民共和国环境保护法》，在该法的第十三条中规定：“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境管理的规定。”“建设项目环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审，并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”

《中华人民共和国污染防治法》中第十三条规定“新建、改建、扩建直接或间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”“建设项目环境影响报告书必须对建设项目可能产生的水污染和生态环境的影响作出评价，规定防治措施，按照规定的程序报经有关环境保护部门审查批准，……”

《中华人民共和国环境噪声污染防治条例》中第十五条：“新建、改建、扩建的建设项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的环境噪声作出评价，规定防治措施，并按照规定程序报环境保护主管部门审查批准，……”

《中华人民共和国大气污染防治法》中第九条规定“新建、扩建、改建向大气排污染物的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的大气污染和对生态环境的影响作出评价，规定防治措施，并按照规定和程序报环境保护部门审查批准，……”

《中华人民共和国野生动物保护法》中第十二条：“建设项目对国家或省地方重点保护野生动物的生存环境产生不利影响的，建设单位应当提交环境影响报告书；环境保护部门在审批时，应当征求同级野生动物行政主管部门的意见。”

《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《风景名胜管理暂行条例》等单项法和条例中均有有关环境影响评价方法的明文规定。

对于公路交通建设项目的环境影响评价制度的、目前用于操作的法规还有中华人民共和国国务院令第253号《建设项目环境保护管理条例》；中华人民共和国交通部19号部长令《交通建设项目环境保护管理办法》。

各省、直辖市根据国家环保总局的《建设项目环境保护管理办法》也相应的制订了适用于本地的建设项目环境保护管理办法的实施细则为主体的地方环境影响评价行政法规。

(3)有效的组织基础

近年来，公路环境保护和路域生态环境改善，作为一项社会性、多部门的事业，得到了公路交通系统、各级地方政府和其它部门的高度重视。全国各省(市、区)交通厅相继成立了由部门领导组成的交通环境保护工作领导机构(环保办等)；许多省(市、区)已将公路环境保护工作列入了各级机构的目标责任制，公路交通环境保护机构逐步健全。全面开展公路环境影响评价工作的、强有力的组织基础基本奠定。

(4)良好的群众基础

由于各级领导的重视，各种形式的环境宣传活动，以及人民物质生活水平、文化素质普遍提高，公路环境保护问题作为一个关系到可持续发展、社会稳定和国际问题的观点，正在为广大群众所接受。全民族的环保意识、科学意识普遍增强。

(5)较为雄厚的技术基础

公路交通系统遵循“环境科技为环境保护服务、环境保护依靠科技进步”的方针，组织开展科技攻关，取得了不少成果，一些科研成果和实用技术得到推广应用，直接服务于环境影响评价。

公路交通建设项目的环境影响评价咨询业从无到有，逐步发展。经过近十年的积累和发展，公路环境影响评价的规范、评价方法和仪器设备均得到了明显改善。

在从事环境影响评价工作的各公路环评单位均有从事公路环境保护研究的科技工作者，其中不乏具有丰富实践经验的老专家，有一大批各行业从事公路环保科学研究、具有相当高水平的中青年人才队伍，从上到下已具备多部门、多学科开展公路环境影响评价工作的条件。

总之，全面开展公路交通建设项目环境影响评价的外部环境和物质基础已经具备，新世纪我国公路交通事业的飞速发展也将给解决公路交通环境问题提供前所未有的大好机遇。因此必须抓住有利时机，向公路环境污染和生态破坏挑战，促进环境和交通经济、社会协调发展，使我国的公路建设、路域环境状况能够真正同人们生活达到小康乃至更加宽裕的水平相适应。

1.3我国公路交通项目环境影响评价工作的特点

(1)公路交通建设项目环境影响评价的范围不断扩大

公路交通建设项目的环境影响评价咨询业经历了从无到有，逐步发展的曲折过程，公路交通建设项目环境影响评价的范围不断扩大。从项目的性质来看，环评对象从初期的世界银行和亚洲银行的贷款项目，现已扩大到国家、省、市和县级公路交通建设项目；从公路的规模来看，环评对象从以往的单一新建高速公路建设项目，现已扩大到一级、二级公路，改、扩建公路。

(2)公路交通建设项目环境影响评价是基本建设程序中不可缺少的环节

公路交通建设项目的环境影响报告书经项目主管部门预审，并依照规定程序报环境保护行政主管部门批准，环境影响报告书经批准后，交通系统或国家的计划部门方可批准建设项目设计任务书。在国家和省属公路交通建设项目的立项审批工作中，环境影响报告书的审批程序已作为建设项目的决策和设计的约束条件，环境影响评价制度已成为二级以上的公路建设项目必须遵照执行的工作准则。

(3)环境影响评价制度执行的时段限于在项目可行性研究和初步设计中期阶段

中华人民共和国国务院令第253号《建设项目环境保护管理条例》规定开发建设项目可行性研究阶段必须编制环境影响报告书，环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。铁路、交通建设项目经环境主管部门批准后，可延迟到初步设计阶段。这就明确地表明了公路建设项目的环境影响评价制度执行的时段，是从项目可行性研究阶段得到计划部门批准到初步设计审批之前的项目阶段。这即体现了公路交通建设项目的行业特点，又体现了环境影响评价制度是用于建设项目环境管理的一种战略防御手段，起到了保证公路建设的良性发展的作用。

(4)我国的公路交通建设项目的环境影响评价制度实行持证评价和评价机构资格审查制度

目前，承担公路交通建设项目的环境影响评价工作的单位，必须持甲级《建设项目环境影响评价资格证书》，并按照证书中规定的范围开展环境影响评价，并对评价结论负责，对持证单位实行申报和定期考核的管理程序及分级管理的体制，由国家环保局和各省、自治区、直辖市人民政府环境保护部门二级管理，对考核不合格或违反有关规定的执行以罚款乃至中止和吊销“证书”的处罚。

(5)环境影响报告书执行审批制度

各级人民政府环境保护部门对公路建设项目的环境保护实施统一的监督管理；负责公路建设项目环境影响报告书或环境影响报告表审批。审批权在各级人民政府的环境保护部门，根据项目大、小（按投资规模）分项审批，不得擅自越权。

审批程序特点是一律由建设单位负责提出，报至主管部门预审，再由主管部门提出预审意见转报负责审批的环境保护部门审批。

另外，建设项目的性质、规模、建设地点等发生较大改变时，按照规定的审批程序重新报批。对于环境问问题有争议的建设项目，其环境影响报告书（表）可提交上一级环境保护部门审批。

1.4我国公路交通项目环境影响评价的发展趋势

虽然目前我国公路交通对国民经济发展的制约性得到了一定的改善，但公路交通的发展水平总体上仍处于滞后阶段，为适应国民经济发展的需要，公路交通运输业作为国民经济发展的枢纽和先锋必须得到迅速发展，必须新建扩建各种等级公路建设项目，坚持公路交通环境影响评价制度的重要性和迫切性更显突出。

(1)进行以公路网为基础的区域环境影响评价

我国公路交通的迅猛发展和人口增长都已达到很高的密度，特别是东、南部地区，人多地少，经济密集，环境容量空间日益狭小，加之城镇规划不合理或根本无规划等主客观因素，这使许多地区几乎没有环境容量去容纳新建公路建设项目。公路交通与环境之间尖锐矛盾，已需要从更高的角度和从公路网的范畴来评价项目的可行性。以往的以单一公路交通建设项目为单元的环境影响评价和“三同时”管理日益不能适应新的形势要求，而必须在考虑一条公路建设项目的影响时，同时考虑公路网与区域环境状况和允许程度的关系问题。因此，单个公路建设项目的环评与以公路网为基础的区域环评相结合就成为现阶段公路交通建设项目环境管理的必然要求。

在区域环评中，要遵循“整体评价、总量控制、定期监测、科学管理”这个导则，整体评价就是把公路建设项目放在公路网整体中来看待，要作超出拟建公路建设项目本身的区域性环评。总量控制就是从公路网区域环评出发，给出排污总量或资源供需平衡总量，如此才能定量地控制污染，并保证公路选址、建设管理和技术经济的合理性。定期监测是实行公路网区域和公路建设项目环境管理的主要手段。科学管理则是指公路项目环境管理的深化与提高，实行全公路网的合理化管理，这也是环评落实的重点。

将单个公路建设项目与公路网区域环评相结合或并举，对公路环评工作提出了更高的要求。首先，环评必须注意公路网所在区域功能，与区域规划相结合；第二，必须注意公路布局的合理性，并需对资源配置、公路网构成等提出优化建议；第三，必须从总量控制出发，实行污染总量控制，实行污染物集中处理；第四，必须与国家的有关经济建设政策、法规更紧密地结合；第五，必须根据区域经济特征和环境特点，区别对待。

为了充分发挥环境影响评价制度对公路项目的合理选址、公路网的合理布局及生态破坏和污染综合防治的指导作用，必须强调先评价，后建设的原则。

(2)与国际环评接轨

随着公路交通领域国际金融组织贷款项目的迅速增长，也给环评工作带来新问题。我国建设项目的环评工作一向以污染控制为主，但世行、亚行的援助项目一般把环境资源分为四类：一类是物质环境，即大气、水、土壤等；一类是生态环境，并以大的生态系统观点看待；第三类是社会经济环境，如公众参与、经济环境，美学、文物等；第四类是人的生存质量，即人权之类的问题，如拆迁和移民安置等。此外，还特别关注环境行动的落实。目前，国际金融组织贷款项目的趋势是趋向宏观、重视政策评价、提高有效性，不提倡模型预测，而建议用GIS（地理信息系统），这些都是我国公路环评有待改进和提高的方面。此外，一些国际

贷款项目还提出由国外指定的咨询公司进行环评，这就使我国面临如何与打进来的外国公司竞争以及打出去参与国际竞争等问题。

为了适应我国加快改革开放的速度要求，应认真研究应用国外先进的环境评价程序和技术，同时要研究简化环境影响评价报告书审批手续，积极开展环境影响评价有效性的研究，提高环境影响评价的实用性、科学性，改革审批程序等具体办法。

(3)重视公路建设带来的负面生态环境影响

我国目前人口众多，底子薄，公路主体工程投资严重不足。随着公路基础设施建设的发展规模不断扩大，对生态环境的压力愈来愈重，公路建设项目往往涉及大范围的生态环境变化问题，需作出科学的评价和采取有效的预防或补救措施。但是，由于我国地理气候条件差异大，生态系统复杂、多样，又缺少深入的生态科学基础研究支持，有关生态环境的评价还没有一套行之有效的技术方法，缺乏定量评价，成为公路环境影响评价工作中的弱点和难点，这也是今后公路交通建设项目环境影响评价的工作重点和亟待发展的方向。

(4)重视验收和后评价工作

环境管理的“三同时”和验收是一个相互结合、密不可分的有机体。验收既是环评的一部分，又是对环评的检验和落实过程。我国建设项目环境管理中对评价程序作了详细的规定。但对验收程序未作详细规定，又受到管理部门人员较少的限制，因而验收工作未得到充分重视，执行不力。这样，就使某些公路环评工作流于形式。在国家对经济管理由微观管理转向宏观控制的新形势下，加强公路建设项目的环境保护工作验收已成为保障建设项目环境管理有效性的关键环节。

公路建设项目后评价是公路基本建设程序的重要组成部分。进行公路建设项目后评价的目的是通过全面总结，为不断提高决策、设计、施工、管理水平，合理利用资金，提高投资效益，改进管理，制定相关政策等提供科学依据。目前，交通部门对主体工程的后评价工作非常重视，但公路交通建设项目的环境保护后评价工作尚未提到议事日程。公路建设项目亟待实施环境保护后评价制度，以及制定公路建设项目环境保护后评价报告编制办法。

(5)公路建设项目环境管理工作的深化

我国的环境保护工作正处在一个重要时期，需要不断深化以适应经济的快速发展，环境质量要求也日益提高。对公路建设项目环境管理工作需深化的领域重要表现在公路建设的环境保护要从注重公路竣工治理转向整个建设过程的预防和控制；环境政策除继续强化管理外，要加强适应市场经济体制的建设；环保重点要从污染控制扩大到整个资源和生态环境保护领域；需真正推行依靠科学进行决策的环境战略等；加强工程分析，推行有利于资源和环境可持续发展的公路建设措施和工艺；加强对建设项目社会经济影响的评价；加强对建设项目环境损益的分析；加强对环境保护行政方案的判定；对危险化学品和有毒有害原料或产品的运输管理，应强调风险评价和风险管理研究的必要性；在环境评价工作中坚持走群众路线，保证公众参与。依靠法律、加强管理，协调解决公路交通建设领域中日益增多的跨部门、跨地域的矛盾。公路环评工作要深化，攀上一个新台阶，必须加强科学研究，总结经验，解决新问题，出台新措施。