中国社会福利改革与发展战略_从照顾弱者到普惠全民

中国人民大学学报2011年第2期

JO U RN A L O F R EN M I N U N IV ERSIT Y OF CHIN A

No 12 2011

1 在2000年12月18日首届全国社会福利理论与政策研讨会上,笔者做了题为/中国社会福利发展论纲)))从传统福利模式到新型福利制度0的发言,后刊载于5社会保障制度6,2001(1)。

中国社会福利改革与发展战略:

从照顾弱者到普惠全民

郑功成

[摘要] 社会福利是我国社会保障体系的重要组成部分,但一直滞后于社会保险、社会救助的发展,并存在着体系残缺、多元分割、制度紊乱、功能异化等缺陷,越来越不适应人口老龄化与社会发展所带来的城乡居民福利需求全面升级的需要。因此,国家应当全面促进社会福利事业的发展,并在政府的主导下,通过建立项目完整、保障功能强、社会化运行、多层次发展的社会福利体系,全面满足城乡居民的社会福利需求,让全体人民真正实现生有体面、死有尊严,实现中国社会福利体系从照顾弱者向普惠全民的转变。

[关键词] 社会福利;发展战略;照顾弱者;普惠全民

[作者简介] 郑功成:中国人民大学劳动人事学院教授,博士生导师(北京100872)

社会福利改革与发展战略是中国社会保障改革与发展战略研究的重要内容。2000年,笔者曾经完成过一篇有关中国社会福利发展的战略研究文章5中国社会福利发展论纲)))从传统福利模式到新型福利制度61

,10年过去了,国情发生了很大变化,当年提出的一些战略思考部分地在实践中得到了验证,但社会福利事业整体滞后的现状并非当初的预期。经过调查研究,在原来战略思考的基础上,形成了本文。

本文的写作背景是:中国已经从发展不足、经济落后、财力薄弱的发展中国家变成一个跨入中等收入国家行列的新兴工业化国家,影响社会福利事业发展的社会、经济、政治、文化等国情要素均发生了深刻变化,整个社会保障体系正在加速建设之中,并由长期试点的试验性阶段开始转向定型、稳定、可持续的发展阶段。[1]

在这样的关键时期,迫切需要基于已经发生深刻变化的

现实国情,从国家发展战略和民生福利诉求持续升级的角度,对作为社会保障体系重要组成部分的社会福利事业作出相应的战略规划,以为整个社会福利事业的健康、持续发展提供理论依据。本文的目的,是在对中国式的传统福利制度进行理论剖析和对社会福利现状作出相应评估的基础上,寻求中国特色社会福利事业的理性发展之路。

一

开展我国社会福利改革与发展战略研究,必须首先明了以下问题:

(一)社会福利概念的界定基于学术界对社会福利与社会保障概念的纷争及其对整个社会保障政策产生混乱的影响,有必要对社会福利概念进行相应的界定。笔者认

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47)网络出版时间：2012-07-07 09:07网络出版地址：https://www.360docs.net/doc/f012472635.html,/kcms/detail/CN.20120707.0907.055.html

为,作为学术概念的社会福利,是可以基于研究者的价值取向和专业背景进行不同界定的,就像美国的社会保障在许多学者的著述中只等同于养老保险一样,也可以像欧洲学者一样将社会福利视为较社会保障更为宏大的理论范畴。然而,作为国家制度安排与公共或社会政策,社会福利则要在制度发展的历史路径下尊重所在国家约定俗成的界定,以及所在国家法律、法规与官方文献的定义。毫无疑问,无论是从中国的社会福利历史发展路径出发,还是以中国现行法律、法规与官方文献为依据,社会福利在制度安排的层面上只能是整个社会保障体系中一个重要的子系统,它与社会救助、社会保险等共同构成中国的社会保障体系,并从不同角度解除人们的后顾之忧,维护城乡居民的基本生活权益。在实践中,不仅需要全面考虑社会福利制度的改革与发展,还要从与社会救助、社会保险等其他社会保障制度协调发展的角度来推进这一制度的发展。唯有如此,才不至于使社会保障体系子系统或项目之间出现职能紊乱,才能确保各项制度安排在相互协调的条件下正常地发挥功能作用,促使中国向有特色的福利社会稳步迈进。

综观国外已有的研究文献,历史上的社会福利曾经与慈善事业和济贫服务同义。20世纪以前,西方的社会福利是建立在自由主义、个人责任和私人善行基础上的行动,为少数人提供相应的服务;进入20世纪以后,社会福利才成为一种社会化的行为并走向制度化。这种变迁的标志在于:社会福利不再是局部的、有限的慈善活动,而是一项面向全体国民的公共或社会政策;其组织与实施不再单纯是民间的互助互济,而是由政府直接干预并承担责任;其内容不再是满足国民因生存而需要的单纯的物质生活保障,而是增进了精神生活保障和促进个人全面发展;其理论不再是积德行善的教义或儒学思想,而是日益丰富的福利国家、福利经济、福利社会等学说。因此,尽管农业社会里也存在着个别的福利设施和福利服务,但社会福利成为一种制度安排,却是工业社会的产物,它的渊源早于社会保险,它的形成又晚于社会保险,它的成熟则标志着当代社会保障制度进入了新的发展阶段。[2]

鉴于此,本文所指的社会福利,是中国社会保障体系中的社会福利制度安排,它由政府主导,以满足社会成员的福利需求和不断改善国民的生活质量为目标,通过社会化的机制提供相应的社会服务与津贴,具体包括老年人福利、妇女福利、儿童福利、残疾人福利等,教育福利与住房福利亦可以纳入其中。/如果要对社会保障的发展做阶段划分,笔者主张以社会成员对社会保障的需求与社会保障在一定时期内的主体内容为标志。在历史上,社会保障以社会救助为核心,可以称之为社会救助型社会保障阶段;进入工业社会后,社会保险成为社会成员的迫切需求,国家和社会在继续实施社会救助时将社会保险制度的建设与发展放在首要位置上,从而可以称之为社会保险型社会保障阶段;待社会经济发展到相当的高度和社会保险较为普及的条件下,社会成员对社会保障的基本需求就将不再是基本生活保障问题,而是要求国家和社会不断改善生活质量和提供社会服务,这时的社会保障制度即是社会福利型社会保障制度。0[3](P170)这一概述基本反映出社会保障制度的历史发展脉络,它揭示了:当社会发展到物质更加丰裕、民生诉求持续升级的更高阶段后,各种福利服务等需求便会成为绝大多数社会成员的选择,而政府为满足这种普遍性需求,大都会将发展各项社会福利事业置于前所未有的重要地位,并通过社会福利制度安排更加全面地维护社会公平和实现共享国家发展成果的目标,因此,社会福利便逐渐在整个社会保障体系中占据更为重要的地位。从以社会救助为主体,到以社会保险为主体,再到以社会福利为主体,社会保障发展的三个阶段与人类社会发展的农牧时代、工业时代与后工业时代是基本吻合的。因此,社会福利在以往虽然未能够引起国家与社会的重视,但随着中国的发展进步,必定会成为整个社会关注的焦点,成为整个社会保障体系中需要加快建设与发展的内容,这是一个不可逆转的趋势。

(二)开展社会福利战略研究的必要性

改革开放以来,中国处于特殊的经济社会转型时期。市场经济体制的确立,使社会保险制度的建设变得至关重要;区域贫困与阶层贫困问题的存在,尤其是新贫困人口的增长,又需要国家重视并完善社会救助系统;而社会进步对社会公

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平的追求及城乡居民对社会化福利需求的持续增长,加之人口老龄化、家庭小型化及单位福利功能的弱化等,亦使各种社会福利成为现阶段建设有中国特色社会保障体系的重要内容。因此,在推进社会保险制度建设、完善社会救助系统的同时,现阶段特别需要促进各项社会福利事业的发展,迫切需要对社会福利事业发展做战略研究。

具体而言,强调重视社会福利发展战略研究,主要有以下几个原因:

(1)国家发展所处的时代要求从战略高度重视社会福利事业的发展。我国是发展中国家,并将长期处于社会主义初级阶段。然而,发展中国家也是应当分阶段的。改革开放前,中国是发展严重不足、国力薄弱、人民贫困的发展中国家。改革开放30多年来,随着国民经济的持续高速增长,构成国情的要素已经发生了深刻变化,如在国民生产总值中,第一产业下降到10%左右,这表明中国的工业化程度已经达到相当的高度;中国的经济总量超过日本而居世界第二位,人均GDP超过4000美元;在人口结构中,城镇人口占总人口之比从改革开放初期不到18%上升到了50%以上,在第二、三产业从业的劳动者占全国劳动力总量之比早就超过了50%。这些指标表明,中国事实上已经是一个跨入了中等收入国家行列的新兴工业化国家。国力发生了重大变化,财力发生了重大变化,社会结构与社会资源发生了重大变化,由共同贫穷走向共同富裕,由传统的农业国走向了新兴工业国,由农村人口占绝大多数进入了快速城市化阶段,人口年龄结构也由年轻型进入了老龄化阶段。所有这一切均决定了已经到了国家必须高度重视民生福利的发展阶段,经济发展方式转型也到了必须依赖健全社会保障体系的时候,只有建立健全社会保障体系,真正实现国民福利与国民经济同步发展,才能在全体人民合理分享国家发展成果的同时,实现国家的长治久安与健康、持续、和谐发展。而要实现这一目标,就必须从战略高度来谋划包括社会福利事业在内的整个社会保障体系的发展。

(2)民生诉求不断升级及其对社会福利的依赖性增强,决定了社会福利战略研究是积极、理性地发展社会福利事业的必要前提。尽管改革开放30多年来民生问题得到持续大幅度改善,但当前城乡居民诸多福利需求无法得到满足和不同社会群体不满意度上升的现实表明,民生诉求正在不断升级。尽管这种升级的民生诉求是国家发展进程中的进步现象,不是国家停滞、倒退所导致的不满升级,但总归是国家与社会必须认真作出回应的挑战。目前,越来越多的人已经走过温饱时期,进入了小康甚至富裕阶段,其民生诉求也发生了相应的变化,要求社会越来越公平,生活越来越有质量,个人享有尊严,有幸福感。然而,伴随人口老龄化与家庭保障功能持续下降而来的,则是个人越来越难以依靠自己或家庭解决相应的生活需求尤其是服务需求问题。例如,当老年人有了养老金后,老年服务便构成了老年人的普遍需求,如果没有老年人福利事业的发展,或者这种发展步伐跟不上人口老龄化的步伐,即使养老金水平不断提高,老年人的生活质量也无法得到保证,甚至可能持续下降。如果缺乏相应的护理服务和临终关怀,伴随人均预期寿命持续延长与老年人生活自理能力持续下降而来的,一定是老年人幸福与尊严的丧失,可见,老年人对社会化的老年服务具有依赖性。据统计,截至2009年底,全国60岁及以上的老年人口为1167亿人,其中失能老年人1036万人,半失能老年人2123万人,占老年人口总数的1819%。在老年人口中,80岁及以上的高龄老年人达1899万人,占老年人口总数的1114%,他们之中的多数人进入半自理或不能自理状态。在城乡居民中,空巢家庭超过50%,部分大中城市的空巢家庭甚至超过70%,农村留守老人约4000万人,占农村老年人总数的37%。与此形成鲜明反差的是,全国只有各类养老机构38060个,拥有床位26612万张,仅占老年人口的1159%,不仅低于发达国家5%~7%的比例,也低于一些发展中国家2%~3%的水平。[4]上述数据表明,对老年服务的需求在持续刚性增长,发展老年服务及相关福利已经具紧迫性。再如,九年免费义务教育普及后,上幼儿园难成了城乡居民普遍反映的民生问题,如果没有儿童福利事业的发展,即使收入再高,家长也不堪承受,儿童也很难健康成长,可见,儿童成长过程中对儿童福利的依赖不仅不会因经济增长与收入增长而减弱,反而会进一步强化,因此,国家在/十二五0规划中需

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要将发展幼儿事业作为保障民生、改善民生的一个重要方面来考量,并宜采取相应措施来加快城乡幼儿园的发展。综上,伴随社会发展进步而来的是人的生、老、病、死均越来越离不开社会福利事业的发展,向上、向好的民生诉求没有止境,现阶段确实到了需要认真应对城乡居民尤其是日益庞大的老年人群体、残疾人群体以及妇女、儿童对各种社会福利需求的时候了,它客观上构成了新时期保障民生、改善民生的重要领域。在民生问题全面升级、城乡居民福利需求普遍增长的条件下,社会福利事业的发展便不可能是以往做法的简单延续,而是需要立足长远与国家全局来考虑,并从顶层进行制度设计、科学规划与布局,这就使得社会福利发展战略研究成为必不可少的重要工作,甚至构成了积极、理性地发展社会福利事业的前提条件。

(3)健全社会保障体系需要依靠社会福利事业大发展,从而要求从战略上对社会福利事业的发展目标、步骤与措施进行理论上的定位和规划。2008年国际金融危机爆发以后,一个难得的共识是:中国经济必须走内需与消费拉动为主动力的发展道路,而内需与消费的拉动及其可持续,依赖于劳动者与城乡居民即期收入的增长和全体国民具有稳定的安全预期,只有健全的社会保障体系才能提供稳定的安全预期并构成城乡居民即期收入的来源之一,因此,国家明显加大了完善社会保障体系的力度。例如,最低生活保障制度已经覆盖城乡居民,水平也在持续提升,并向多项目组合的综合型社会救助体系迈进;社会保险制度在快速推进,尤其是将于2011年7月1日正式实施5中华人民共和国社会保险法6,意味着社会保险制度将在短期内获得全面发展,其中养老保险、医疗保障均在向全民化快速推进,从而实现质的飞跃。在社会保险和社会救助走向健全化的条件下,一个不容否认的事实是,作为中国社会保障体系三极之一的社会福利事业却极为滞后,成为整个社会保障体系中的薄弱环节或短板,这个短板恰恰构成了日益影响民生质量的重要指标。没有社会福利事业的大发展,就不可能有真正健全的社会保障体系的建成,城乡居民的诸多福利诉求便无法得到满足,社会救助与社会保险制度的部分功效可能被抵消。因此,大力发展社会福利事业,其实是健全社会保障体系并发挥这一体系全部正常功能,这同样需要从战略高度研究社会福利事业及其在整个社会保障体系中的定位与发展目标、推进措施等。

(4)现阶段的社会福利事业发展目标不明确,既缺乏统筹考虑、顶层设计,也缺乏宏观思路与系统化的政策措施。例如,中国的社会福利事业到底要达到什么目标,要走什么样的发展道路,如何才能促使各项社会福利事业健康、协调发展,并保持与其他社会保障系统等的有机配合,还没有现成的合理的方案。以国家/十二五0规划为例,在国家总体规划中,各项社会福利事业其实是被分割在不同板块中的,部门分割、政策分割导致的是社会福利事业发展的不协调。在专项规划中,残疾人事业发展规划由中国残疾人联合会牵头制定,老年人事业发展规划由全国老龄办牵头制定,妇女儿童事业发展规划由全国妇联牵头制定,国家没有对整个社会福利事业的统筹规划,更没有哪个政府部门对这些发展规划进行统筹,并整体协调推进。实际上,残疾人事业与老龄事业不可分割,因为在残疾人群体中的老年人占比日益提高,而在老年人群体中的残疾人也越来越多,如果在福利事业发展或者相关制度安排中不能统筹考虑,在实践中便可能留下后患,以往在养老保险、医疗保险改革中不乏这样的深刻教训。因此,只有从战略高度来统筹考虑和研究整个社会福利事业的发展,才能为各项福利事业提供相应的理论指导。然而,迄今为止,学术界除了对社会福利与社会保障概念争论不休之外,事实上还没有真正针对中国社会福利事业发展的战略研究,这也是当前社会福利事业发展滞后的重要原因。

综上,社会福利是中国社会保障体系的必要且重要的组成部分,而现阶段重社会保险与社会救助轻社会福利、重经济保障轻服务提供、重就业群体轻普惠全民的社会保障体系建设取向,以及现有福利事业发展进程中所出现的无序与失范现象,均表明迫切需要加快社会福利事业发展步伐,以顺应国家发展进步与民生诉求升级的要求。开展中国社会福利事业发展战略研究,是构建中国特色社会福利体系必不可少的理论背景。

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二

中国社会福利事业的发展战略,只能在现行福利制度安排的基础之上进行重构,而目前的社会福利格局又源于新中国成立后建立的传统福利模式,因此,有必要对传统福利模式进行理论剖析。本文所指的传统福利模式,是指计划经济时期形成的以城镇职工福利为核心的相互分割、封闭运行的福利制度,它自20世纪50年代开始建立,持续数十年并迄今仍在某种程度上被延续着,从而是构建中国新型社会福利制度所必须考虑的历史基础。

全面考察传统福利模式,可以发现,它有西方国家社会福利之实而无其形,有西方国家职业福利之形却无其效,是一种典型的/中国式0福利制度。[5]

(一)传统福利模式的制度性缺陷

(1)职能紊乱的混合模式。一方面,在中国的传统福利制度中,国民福利被分割为财政价格补贴、民政福利和企业或单位办福利三大板块,三者之间既缺乏协调性,又缺乏稳定性;而企业或单位举办福利事务,又缺少西方国家同类组织那样的自主性,完全听命于政府,真正独立运作的社会公共福利团体几近空白。可见,中国的传统福利模式既非国外流行的社会化福利,也非西方福利多元主义模式或职业福利模式,而是一种奇特的混合模式,为世界上所独有。

(2)市民专利与多元分割。考察传统的福利模式,可以发现,它其实是城镇居民的专利,并具有典型的多元分割特征。在传统福利制度下,社会福利主要面向城镇居民,城镇居民的福利由国家与单位提供,农村居民的福利则只能是集体经济的附属,仅有少数无依无靠的/五保0对象被集中供养,在实行承包责任制后,曾伴随着集体经济的衰减而几乎崩溃。在福利项目支出方面,长期以来更是重城镇轻乡村,农村的孤寡老人在2006年以前只能通过农民互助即农民分担供养责任来保障其基本生活,2006年之后,政府才将农村/五保户0的供养纳入财政预算。因此,中国的社会福利资源基本上被城镇居民分享,相关公共服务只是城镇居民的专利品,如果再加上城镇各单位举办的福利,城镇居民的福利满足程度较高,而对于乡村绝大多数居民而言,社会福利则几近于无。在城乡二元分割的条件下,福利制度在城镇又被进一步分割。一是将就业者及其家庭成员的福利与孤寡老幼相分割,前者纳入单位福利加以保障,后者由政府直接举办的民政福利包办;二是劳动者被分割在机关事业单位、国有企业、集体企业等不同类别的单位,不同单位的劳动者及其家属所享有的福利待遇具有相应的差异性。正是这种制度分割与实施范围的身份限制,制造了福利的不平等与身份的不平等。

(3)就业关联与工资福利相混同。中国的传统福利主要是围绕着城镇就业劳动者设计的,且以企业或单位为本位实施。在这种模式下,城镇就业人口通过单位既可以获得工资收入,又可以获得诸如住房、教育、生活福利及享受集体福利设施等福利待遇,而缺乏就业人口的家庭或孤老残幼则只能享受最低的福利待遇。这种格局显然与工业化国家的社会福利实践截然不同。不过,由于计划经济体制能够保证企业或单位长生不死和城镇适龄劳动人口普遍就业,95%以上的城镇居民通常能够享受到各种与就业关联的福利,少数孤寡老人与孤儿则被政府举办的福利院收养。需要指出的是,计划经济时期的工资分配与福利分配是混淆不清的,长期的低工资、多福利构成中国传统模式下的城镇收入分配格局,导致政府与企业或用人单位的角色错位。由于传统福利制度以代行社会福利职能的职业福利为主体,企业或单位便须依据国家政策对职工及其家庭的福利负全部责任,从而不可避免地要花费大量的人力、物力、财力来举办各种福利事业,其直接后果不仅是生产经营受到严重影响,而且只能选择低工资与多福利的混合分配方式。政府则因需要对企业的生死直接负责,也不得不强势干预企业的生产经营。在这种条件下,低工资构成多福利的前提,而多福利自然成为低工资的必要补充。工资分配与社会福利权益的混合,使企业办社会、政府办企业的角色错位问题成了计划经济时期的/中国病0,一度成为阻碍中国国有企业改革并向现代企业制度迈进的重大障碍。

(4)职业福利的异化。作为中国传统福利制

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度的主体内容,职业福利在经历数十年发展后实质上严重异化。其主要表现是:第一,性质异化。职业福利的本源职能是为企业发展战略服务,由企业根据自身条件、经济效益及人才竞争战略等来设置,但中国的职业福利却与企业或单位的发展无直接关系,从而是一种政府或社会责任的转嫁,是企业或单位的一种社会负担。第二,地位异化。由单位提供的职业福利在各国均仅充当社会福利制度的补充,而在中国却成了传统福利制度的主体,它一度覆盖全国城镇95%以上的人口,现在也仍然是许多城镇居民重要的福利来源,因为国有单位在一定程度上仍然延续着原来的福利政策。职业福利在各国只是对工资分配的一种补充,而中国的职业福利却一度与工资分配同等重要甚至超过工资收入,现在仍然有一部分垄断型国有企业存在着职业福利超过工资报酬的现象。可见,传统的职业福利,无论是规模还是水平,在整个福利制度与企业或单位分配中的地位是异化的。第三,功能异化。职业福利最基本的功能是激励职工努力工作并使劳动生产率得以提高,它带来的应当是企业与职工关系或劳资关系的良性循环;而中国传统的职业福利却是职工应当享受的法定权益,受益多少与工作好坏并无多少关联。因此,职业福利一度在许多企业或单位异化成滋生懒惰的温床。第四,影响异化。职业福利应当是企业或单位的内部事务,各国政府除强制推行社会保险制度和规定最低工资标准外,对职业福利从不直接干预,最多是制定优惠的财政税收政策加以引导,因为职业福利主要关系到企业或单位的兴衰。然而,中国的传统职业福利却完全听命于政府,往往超过企业或单位本身而变成一种社会公共事务,造成社会攀比心理,有时甚至酿成严重的职企或劳资纠纷。[6]传统福利模式的上述特征,表明它是一种非社会化、非均等化的制度安排,并且使居民与企业或单位之间形成一种奇特的人身/依附0关系,存在着重大的制度性缺陷。在经济快速发展与社会日益进步的条件下,若不对传统福利制度从根本上加以改造,必然会损害经济改革与整个社会的健康发展,同时也必然阻碍中国的企业走向现代化、市场化。因此,中国传统的福利制度便很自然地成为改革的对象。

(二)对传统福利模式的改革尝试

改革开放30多年来的中国社会福利,在快速发展变化的经济、社会条件下,客观上也已经发生了相应的变化。一方面,民政部门作为社会福利事务的政府主管部门,自20世纪80年代中期就开始推进相关的改革,提出社会福利社会化,通过发行福利彩票筹集社会福利资金,举办城乡福利院或敬老院等设施,推行服务老年人的/星光计划0,制定民办福利设施的管理办法,发展慈善公益事业等;另一方面,伴随着国有企业改革的推进,原有的单位福利制被打破,职业福利开始分化,部分单位的职业福利通过改制或承包走向社会化,等等。与此同时,相关立法也取得了重要进展,如国家立法机关制定了与社会福利事业相关的5中华人民共和国残疾人保障法6、5中华人民共和国老年人权益保障法6、5中华人民共和国妇女权益保障法6、5中华人民共和国未成年人保护法6、5中华人民共和国收养法6、5中华人民共和国公益捐赠法6、5中华人民共和国义务教育法6等法律、法规,不过,这些立法除5中华人民共和国义务教育法6、5中华人民共和国收养法6具有刚性约束外,其他法律大多是促进法,实质效力有限,并不能作为推进相关社会福利事业的具体法律依据。

中国社会福利在近30年间的改革与发展所取得的成就,主要可以概括为如下几个方面:第一,观念革新有突破。即原来由政府或企业包办福利的传统观念被打破,社会福利社会办的观念初步得到确立,人们不再完全依赖国家或单位、集体来解决相应的福利需求问题,而是逐渐树立了自我负责和责任分担的观念。不过,这种观念上的突破仍然是有保留的,国有单位就业者虽然不似计划经济时期那样指望所在单位包办一切,但仍然在努力维护自身的既得福利权益;政府虽然在倡导社会福利社会化,却在一定程度上从主导福利的位置上后退了不少,而城乡居民个人的社会福利需求在增长,后顾之忧也在增加。第二,社会福利社会化框架初步形成。总体而言,社会化的福利设施在持续增长,职业福利的地位在下降,并正在恢复其为企业发展战略服务的本来面目,社区服务则日益引起重视并获得了一定程度的发展,政府举办的福利事业得到了一定程

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度的改进,残疾人福利事业具有一定的社会化景象。社会福利社会化的框架已经初步形成。第三,社会福利开始走向社会化。例如,政府办的福利院开始向非传统对象开放,单位举办的职业福利亦在经由承包后越来越多地走出原有的封闭状态,而在福利领域购买服务的现象也在不断增长,从而为社会福利社会化打下了初步基础。第四,住房福利与教育福利改革取得较大的成绩。在住房福利方面,由过去的国家或单位分配住房,走向公积金、廉租房、公租房等多种形式并存,从只针对城镇居民开始扩展到农村困难家庭的住房等。在教育方面,义务教育的福利性得到了维护,职业教育的福利性开始呈现,学前教育开始受到重视,等等。第五,社会资源与民间力量开始进入社会福利领域。例如,私人养老院在全国范围内普遍出现,社会组织举办残疾人、儿童福利事业的现象也不罕见,社会资源逐渐投向福利领域,社会福利组织在发展。所有这些,均为中国新型社会福利体系的确立与发展奠定了一定的基础。

然而,总体而言,社会福利领域并不似社会救助、社会保险领域的改革那样取得重大进展。一方面,国家对社会福利的重视程度有限,社会福利未被提到国家发展的层面来考虑,没有达成将发展社会福利事业作为各级政府保障民生与改善民生的重要职责的共识,虽然各地均对传统福利制度进行了改革试验,但缺乏顶层设计,缺乏公共投入,仍然是城乡分割、官民分割状态。另一方面,单位福利又在持续弱化,除国有单位的劳动者及其家属外,其他居民能够享受的社会化福利服务非常有限,广大农村地区一片空白。这种现状实际上放大了城乡差距与群体差距,成为导致社会不公和衍生社会矛盾、社会问题的一个根源。迄今为止,社会福利领域的传统观念毕竟未能根除,改革政策并未成熟定型,国家财政投入仍然十分有限,其他改革亦配套不够。

还需要指出的是,虽然中国的社会福利事业在近30年间取得了一些成就,但与城乡居民普遍而快速增长的福利需求仍呈现出日益巨大的落差,供给的严重不足直接影响着越来越多人的生活质量。不仅如此,在以往的社会保障改革中,部分社会福利项目实际上存在着被社会救助、社会保险肢解的取向。例如,最低生活保障制度将受益者的年龄、身体残疾程度纳入并作为给付待遇的重要因素,虽然暂时有利于改善老年人与残疾人的生活状态,却为老年人福利事业、残疾人福利事业的健康发展埋下了隐患。再如,在社会保险中,农村居民的养老保险由中央财政提供均等的非缴费型养老金,虽然让年届60岁及以上的农村老年人得到了实惠,却可能影响农村老年人福利事业的健康发展,等等。可见,社会福利既是中国社会保障体系中的薄弱环节,又是城乡居民正在快速普遍增长的民生诉求,在国家进入/十二五0规划发展时期,急切需要从战略层面来谋求中国社会福利事业的快速、健康、持续发展之路。

三

(一)中国社会福利事业发展应当遵循的基本原则

中国社会福利事业的发展,必须尊重其内在发展规律,同时保持与发展变化中的国情相适应。因此,它应当遵循如下基本原则:

(1)公平、正义、共享。社会福利事业属于社会保障体系,自然应当奉行公平、正义、共享原则。一方面,全体社会成员都应当依照公平、正义的原则享有相应的社会福利,促进、维护并最终实现社会公平,它不应当受性别、民族、地域等因素的影响,而是在满足需求方面尽可能实现均等化。另一方面,在不同群体内部,同样需要遵循公平、正义原则,即同一群体内部各成员亦能够做到基本均等地分享国家社会福利。例如,重度残疾人不应当因家庭条件不同而在享有相关残疾人福利时处于不平等地位,有关老年人福利津贴(如高龄津贴)不宜以老年人收入或家庭条件为依据,等等。社会福利事业的普惠性,决定了其制度安排需要充分地体现公平、正义、共享的原则。

(2)政府主导,官民结合。现代社会福利事业是基于国民公共利益的制度安排,也是不同群体参与分享国家发展成果的基本途径。因此,在任何条件下,政府均不能放弃自己对社会福利事业的主导责任。这种主导责任应当包括如下内

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容:一是规划之责。社会福利事业是直接面向城乡居民的社会化事业,必须统筹规划与布局。目前各地社会福利事业发展不均衡,福利设施在总量偏少的同时还存在着布局不合理的问题,这表明政府尚未尽到统筹规划与布局的责任,这种状态将影响社会福利事业的健康发展,因此,政府主导社会福利事业首先应当体现在规划社会福利事业上。二是规制之责。政府有责任推动社会福利立法,同时完善相关政策措施,依法履行监管职能,确保各项社会福利事业在法制化的轨道上运行。三是公共投入之责。政府是公共政府,掌控公共资源,应当以谋取国民福利为己任,公共财政的公共性也需要具体体现在对社会福利事业的投入上,因此,将社会福利事业纳入财政预算并承担公共投入之责,是政府对民生负责的具体表现。同时,社会福利毕竟不同于社会救助与社会保险,社会救助完全是政府的责任,社会保险则属于建立在劳资分责基础之上的强制性保险,而社会福利则需要充分调动民间资源与民间力量。在中国社会福利事业的未来发展中,既需要摒弃计划经济时期政府包办福利事业的做法,也必须扭转现阶段以社会福利社会化的名义而放弃政府责任的取向,必须坚持政府主导与官民结合的原则。

(3)社会福利社会化。包括:一是服务对象社会化,是开放型而非封闭型;二是资金筹集社会化,是多渠道筹集社会福利资金,包括政府公共投入、社会投入、福利彩票、受益者付费等;三是服务供给社会化,即社会福利需要通过广泛的社会公共组织网络来具体实施,服务愈是社会化,社会福利事业就愈是能够得到全面的发展。

(4)与社会经济发展相适应。即能够伴随社会经济的发展而发展,而不是滞后或者超前发展。特别是当社会需求上升时,社会福利制度安排与政策措施便需要作出相应的反映,否则,民生保障便可能因福利供给的不足而减弱,社会问题便会产生。例如,在中国进入老年社会的背景下,计划生育政策使家庭结构急剧小型化,越来越多的老年人因家庭保障功能的持续弱化而迫切需要相应的社会服务,如果不发展老年福利事业,老年人虽然因养老保险制度快速发展而有了经济保障,却会因服务保障的缺乏而陷入生活质量下降的境地。因此,当经济发展到一定阶段后,社会发展往往构成一个国家社会福利事业发展的主要影响因素,甚至是决定性因素,因为未来发展中将是社会福利需求决定社会福利供给,而不再是社会福利供给决定社会福利需求的满足程度。

(5)与其他社会保障制度保持协调。社会福利是整个社会保障体系的重要组成部分,它们是职能分工不同却又共同保障着国民生活并提高其生活质量的整体制度安排,因此,在推进社会福利事业发展的进程中,必须与其他相关制度保持协调,这样才能有效地维护国民的生活权益并使整个社会保障体系的效能得到提升。例如,在对老年人的保障中,养老保险负责老年人的经济保障,老年福利负责老年人的服务保障,如果仅有前者没有后者,老年人的生活质量将会随着寿命的延长、生活自理能力的下降而降低,因此,养老保险与老年福利都是不可或缺的社会保障制度。这样,在社会保障体系的顶层设计中,便必须考虑养老保险与老年福利之间的配合及其替代性,在公共资源与社会资源的配置上,必须统筹考虑经济保障与服务保障的相应比例关系,唯有如此,才能更好地保障老年人的晚年生活。

(6)坚持并完善中国特色。由于社会福利主要是以服务方式提供,是服务保障与精神保障的有机结合,因此,它必然要与所在国家甚至所在地的文化传统相适应,各国社会保障制度的特色在社会福利领域的体现往往更为充分。对中国而言,也必然有自身特色。例如,社会福利与家庭保障相结合,既符合家庭伦理道德,又能够弥补传统家庭保障的不足;居家养老在全国各地受到欢迎,体现了家庭养老与社会养老的有机结合;还有社会福利制度化建设与非制度化建设相结合的特色,以及亲友之间、单位同事、邻里之间的友爱互助等,都是值得保持与发扬的传统。因此,在中国社会福利事业未来发展中,应当既有法律明确规范的制度化社会福利事业,也有立足于伦理道德与优良传统基础上的非制度化保障,每个社会成员不能只有非此即彼的福利选择,还应当有基于血(亲)缘、地缘、业缘关系的具有弹性的各种互助。

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(二)中国社会福利事业发展的战略目标定位

中国社会福利事业发展的战略目标定位,是在政府主导下,通过建立项目完整、保障功能强、社会化运行、多层次发展的社会福利体系,全面满足城乡居民的社会福利需求,并确保国民生活质量不断提升,让全体人民真正享有平等、尊严的生活保障。具体包括如下几个方面:

(1)在体系建设目标方面,社会福利事业应当符合社会成员的群体需求、福利事业的发展规律并具有中国特色,从传统模式下的板块状、封闭式和奇特的混合结构转变为融洽式、开放式、关系清晰、结构合理的完整体系。它应当以立足社区并服务于社区居民的社区服务为基础;以政府主导、社会参与、受助者自助的各种社会化福利服务(包括老年人福利、儿童福利、妇女福利、残疾人福利、住房福利、教育福利等)及相应的福利津贴为主体,以用人单位或雇主举办的职业福利为补充。

与传统福利体系相比较,新型福利体系将产生如下变化:一是以社区服务为基础,以社会化福利服务为主体及以事业福利为补充的三个福利层次取代了过去的层次不分。二是摒弃了传统福利项目设置不规范,考虑了福利项目的分工与内在规律性,并适应了群体对象的需求,如将教育福利纳入新的社会福利体系,将职业福利界定为由企业或用人单位自主开办,以及设置老年人福利、儿童福利、妇女福利等项目以适应老年人、儿童、妇女等社会群体对社会福利的需求,等等,从而体现了福利项目设置的规范性。三是使福利项目的地位由主次颠倒走向合理,即职业福利项目被严格界定为由企业或用人单位自主开办,社会成员将主要依靠社会化的六大福利项目和社区化的社区服务来获取社会福利保障,这意味着是由国家和社会而不再是由企业或用人单位来承担向社会成员提供福利的主要责任。四是项目体系由不完整走向完整,三个层次及所属若干具体项目构成了中国特色社会保障制度中的一个完整的社会福利子系统。因此,社会福利体系结构的创新并走向规范、定型,是其最终走向健康发展的基本依据,能够促使社会福利制度从整体上协调推进并得到持续发展。

(2)在保障内容方面,向全面满足人的社会福利需求发展。社会福利必须随着社会的发展进步与民生诉求的升级而向更广阔的领域延伸。例如,迄今为止,几乎还没有任何一项福利制度考虑到死的尊严,因此,从人的需求出发,社会福利事业肩负的其实是维系人一生中从生到死的体面与尊严的任务,为此,国家需要考虑并适时建立长期护理保险,发展临终关怀事业,并将维护人生死的尊严纳入社会福利事业范畴。

(3)在保障水平目标方面,社会福利应当以不断改善和提高社会成员的生活质量为追求目标。换言之,社会福利在发展中要与社会救助、社会保险等社会保障子系统相区别,它提供的不是社会成员的生存保障,也不是基本的生活水平保障,而是侧重于满足社会成员较高水平或较高层次的社会保障需求,包括服务需求和精神文化方面的需求等。它不是雪中送炭,而是伴随着社会的发展进步而水涨船高,让不同社会群体都能够合理分享到国家发展成果,并能够在社会福利制度的保障下维护自己的体面与尊严。与此相适应,社会福利事业不能只是无偿提供,也应包括有偿服务或低收费服务,当然,有偿与收费不能以营利为目的。

(4)在实施方式方面,社会福利应当社会化。一是各种社会福利设施应当走出板块状的自我封闭,对整个社会开放,并采取社会化的手段来发展社会福利事业。二是福利机构应当社会化,即社会福利既不能由政府包办,也不能由企业或用人单位包办,而是必须通过广泛的社会公共组织或社团机构来具体实施,因此,应当逐步缩小官办福利和职业福利的规模,通过加快各种社会公共组织(或社团机构)的建设及其规范化管理、运作来使其承担起实施各种社会福利事务的主要职责。社会福利机构的公共化、非官方化,应当成为中国社会福利事业实施方式的发展方向。

(三)中国社会福利事业发展的战略步骤

根据5中国社会保障改革与发展战略6核心报告所确定的三步走发展战略[7],考虑到中国社会福利事业滞后的现实情形,要完成其战略任务,同样有必要分三步发展,即从初步构建社会福利体系框架到社会福利事业全面定型发展,再

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到成为中国特色的福利社会的重要支撑,应当是一个有计划、有步骤的渐进过程。具体而言,中国社会福利事业发展三步走战略如下:

第一阶段(2011)2015):初步形成社会福利体系制度框架,重点推进城乡老年服务体系建设、残疾人服务体系建设、幼儿事业发展,兼顾积极探索长期护理保险、临终关怀,同时还需要理顺管理体制,创新服务机制。2011)2015年是国家第十二个五年计划发展时期,也是中国社会保障体系由长期试点的试验性阶段走向定型、稳定、可持续发展阶段的关键时期。在这一阶段,中国社会福利事业发展的任务繁重,其具体内容包括:

(1)初步形成社会福利事业的体系框架。从国家层面统筹考虑,顶层设计,打破只以孤寡老幼为保障对象的传统福利格局,代之以根据老年人、妇女、儿童、残疾人群体需求提供相应的社会福利,真正理顺社会福利与社会救助、社会保险之间的关系,理顺不同群体之间的关系。在2015年前初步形成中国社会福利事业的体系框架,为下一阶段的全面定型发展奠定健康的制度基础。

(2)大力发展城乡老年人服务,初步满足城乡老年人基本生活福利需求。一方面,应当改造各级政府举办的老年福利院,使之走向社会化;另一方面,吸引社会资源投向养老服务领域,积极、有序地发展民办养老机构与社区服务。同时,促使老年福利设施标准化、服务规范化。其中一个核心目标是,各种类型的老年福利设施基本覆盖全国城镇和50%以上的农村地区。

(3)大力推进幼儿教育事业的发展,基本满足城乡居民对幼儿教育的需求。在切实保障九年义务教育得到全面贯彻落实的同时,应当加快城乡幼儿教育事业的发展,并将其作为儿童福利事业的重要突破口,在加大公共投入并吸引社会资源的条件下,争取基本解除城乡学龄前儿童上幼儿园难的问题,使其健康成长。

(4)积极促进残疾人福利事业的发展,基本形成残疾人福利事业的合理架构。在推动残疾人平等参加社会保险并享有相应的社会救助权益的同时,需要加大促进残疾人福利事业发展的力度。在这方面,应当大力发展残疾人服务设施,包括社区活动中心、康复机构、特殊教育机构以及其他一切为残疾人服务的社会组织与志愿服务等。

(5)建立福利津贴制度。包括对长寿老人的高龄津贴制度、对重度残疾人的残疾津贴制度。

(6)探索长期护理保险与临终关怀。基于人口老龄化的趋势与空巢老人日益增加的客观现实,应适时建立长期护理保险制度。该制度既可以纳入社会保险制度框架,也可以归入社会福利框架。与老年人相关的护理服务还需要临终关怀服务配套,这是确保老年人晚年生活有质量和死得有尊严的必要制度保障。尽管不可能在短期内完成新制度的构建任务,但应当积极探索,并择机试点。

(7)理顺社会福利事业的管理体制,政府由缺位到归位。政府应当尽快设置统一规划与管理全国社会福利事业的行政部门并赋予其相应的职能与权责,在现行行政架构的基础上,适宜的办法是在民政部门构架统管全国社会福利事务的管理体制。为此,民政部门必须打破传统的只管孤老残幼福利事务的格局,真正担负起管理全国社会福利事务的职责,其内设机构应当扩充,至少需要为老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利分别建立相应的管理机构。同时,现有的老龄委、妇联、残联等组织,无论是其自身还是以国务院工作委员会名义的协调机制,均应当逐渐淡化行政角色,从力不从心、相互分割的社会福利主导者转变为相关群体福利事业的督促者、监督者。只有理顺社会福利事业的管理体制,才能真正开展社会福利事业的顶层设计,并统筹兼顾、相互协调地推进整个社会福利事业的发展。

(8)创新社会福利事业的服务机制。打破传统的民政福利的封闭性,促使社会福利机构全面走向社会化,真正实现社会福利社会办。一方面,民政部门举办的福利设施全面实现公助民办;另一方面,大力扶持各种民办福利设施的发展。政府对社会福利事业的引导重在政策规范、财政牵引,对孤寡老幼的照顾应当借鉴国际经验,采取购买服务的方式,通过社会化的福利设施解决。

(9)重塑公共福利资源的配置机制。政府公共福利资源的现行配置方式基本是沿用传统模

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式,即根据政府举办的福利机构等的需要来配置资源,这种配置方式的缺陷在于:一是民办福利机构无法正常获得公共福利资源的补充,往往处于自生自灭的状态;二是不适应孤老残幼流向民办福利机构的变化,尽管民间人士基于道德举办福利机构,并收养在现行政策下应当由政府照顾的孤老残幼者,但公共福利资源不能费随人转,便意味着政府没有尽到应尽的职责,而在民办机构生活的孤老残幼者则可能得不到很好的照顾。因此,必须重塑公共福利资源的配置机制。发展方向应当是:政府的福利资源应当遵从费随事转、费随人转的原则,从按官办福利机构分配转变为按服务对象分配。只有这样,才能更好地激发社会资源投向社会福利领域,并使所有人的社会福利水平得到提升。

如果在第一阶段完成了上述任务,就为中国整个社会福利事业的发展奠定了坚实的基础。

第二阶段(2016)2020):促使社会福利事业走向全面定型、稳定、持续发展,全面满足城乡居民的社会福利需求。在这一阶段,除继续完善前一阶段的改革外,需要重点关注如下内容:

(1)中国特色的社会福利体系框架走向定型。即面向全体居民与面向不同群体的社会福利项目不仅全面建立起来,而且实现有序组合与协调发展。

(2)基本的社会福利制度走向成熟,并步入法制化轨道。在这一阶段,社会福利事业的立法任务繁重,需要制定作为整个社会福利事业基本法的5社会福利法6和作为各福利制度具体法律依据的5老年人福利法6、5儿童福利法6、5残疾人福利法6、5妇女福利法6等,这些法律的制定,意味着基本福利制度进入了成熟阶段。

(3)规划布局合理,全面满足城乡居民的社会福利需求。一方面,各项福利制度安排及其相互之间实现良性衔接,各种社会福利设施的区域布局趋向合理,全面覆盖城乡居民;另一方面,顺应城乡居民的需求,促使社会福利的内容进一步伸展,在满足一般性服务保障的同时,特殊护理、个性服务、精神慰藉、心理辅导等将成为社会福利的重要内容。

(4)福利津贴制度走向完善。除完善高龄津贴与重度残疾津贴外,还要将面向职业劳动者的保险型生育保险转变为面向全体生育妇女的福利型生育津贴,以增进妇女福利。

(5)社会福利事业的管理体制、服务机制与资源配置机制走向定型,成为稳定支撑整个社会福利事业健康、持续发展的保证。

第三阶段(2021)2049):不断提升社会福利水平与社会服务质量,使社会福利成为中国特色福利社会的重要支撑,真正实现让人生有体面、死有尊严的目标。这一阶段的任务主要是提高社会福利水平与社会服务质量,促使各项福利制度走向完善,同时适当增加新的福利项目如儿童福利津贴等,使社会福利成为中国特色福利社会的重要支撑。在这样的背景下,中国社会福利事业将伴随着国家发展与社会进步而不断地向前推进。

四

要实现前面提出的我国社会福利事业改革与发展目标,需在政策层面作出如下努力:

(一)牢固树立积极的、理性的社会福利事业发展理念

理念是行动的指南,消极的福利理念必然导致社会福利事业发展的滞后,而非理性的福利冲动却可能扭曲社会福利制度的发展规律。因此,中国特别需要牢固树立积极的、理性的社会福利事业发展理念。

一方面,基于以往的教训和社会福利事业滞后的事实,中国需要积极的社会福利理念,即要正视城乡居民快速增长的社会福利需求和各项社会福利供给严重不足的差距,提高对社会福利事业的重视程度,加大对社会福利事业的投入力度,加快各项社会福利制度的建设步伐,积极、有序地促使整个社会福利事业全面发展。只有这样,社会福利事业才能赶上社会救助、社会保险制度建设的步伐,共同为全体国民搭建一个健全的安全网,并在保障民生、改善民生的过程中发挥不可替代的作用。

另一方面,社会福利事业的发展又特别需要理性。在中外以往的发展实践中,有许多例子证明福利冲动会为制度的健康发展埋下隐患,最终导致有违初衷甚至与初衷完全背离的后果。在中

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国现阶段的实践中,各地推进社会福利事业发展的积极性在提高,但也有局部地区出现了非理性的冲动。例如,有的先富起来的地方对本地居民提供水平畸高的福利,居民生活的许多项目(如住房、汽车、出国留学等等)均免费提供,不仅可持续性难以保证,而且将农民工或流动人口排除在外的做法将会受到未来户籍制度改革的重大冲击。再如,一些地方兴建养老院追求大而奢华,有的养老院规模大到有数千上万个床位,有的在园区内兴建老年人活动中心、老年大学、医疗中心等等,这种规模巨大、远离社区、与其他居民隔离的集中营式的老年服务,是一种非理性的冲动,它不符合老年人福利服务的内在要求,更与中国人重视家庭与邻里的传统文化格格不入,因为居家养老才是中国的传统。因此,养老机构宜向小型化、社区化发展,让老年人尽可能在自己熟悉的环境中养老,尽可能与其他群体居民相融,这才符合老年人心理与晚年生活的追求。

可见,在推进中国社会福利事业的发展战略中,需要的是积极而非消极、理性而非冲动的发展理念。

(二)建立统一的社会福利事业管理与监督机构

社会福利事业需要统筹规划,而现阶段的福利事业却分别由民政部门(管理民政福利)、建设部门(住房福利)、教育部门(教育福利)等政府部门和一些半官方机构(如中国残疾人联合会等)分别管理,各行其是。民政部门负责的主要是孤老残幼,并非是面向全体国民的整个社会福利;而其他机构包括半官方机构所负责的又只是其中某一项福利或某一个群体,在这样的格局下,不仅无法对整个社会福利事业进行统筹规划、顶层设计,而且实质上存在着重复与缺漏并存的现象。以老年人与残疾人为例,因寿命在不断延长,老年人中的残疾人既构成了老年人中的一个日益庞大的群体,又构成了残疾人中的一个日益庞大的群体,如果没有统筹规划与顶层设计,老年人福利与残疾人福利之间的交叉便不可避免,相关制度安排将陷入混乱之中,最终可能导致资源浪费或低效,甚至对服务对象权益的损害。还有妇女福利、儿童福利迄今缺乏主管部门,尽管妇联、青年团也做了一些工作,但要其协调各政府部门、配置公共资源与社会资源显然是根本无法胜任的。因此,缺乏统一管理部门的现状应当尽快加以改变。

适宜的取向是:在民政部的基础上,通过职能调整与机构重组,建立统一的社会福利事业管理与监督体制。可以在民政部设置老年人福利司(局)、残疾人福利司(局)、儿童福利司(局)、妇女福利司(局)等机构,真正承担起全面建设并推进社会福利事业的责任。同时,应当尽快剥离各级民政部门举办的社会福利机构,换言之,民政部门作为整个社会福利事业的主管机构,不能再是一部分福利设施的主管机构,而只能扮演全国所有福利机构的监管者角色。

(三)高度重视社会福利事业的法制建设

中国目前的社会福利立法存在着下列问题:一是法律、法规偏少,如儿童福利、社会津贴、住房福利、教育福利等均未有相应的法律或法规。二是有关福利问题与其他社会政策混在一起,如妇女福利等与劳动保护相关联,并实际上将农村女工等排除在外,只能算是劳动保障范畴。三是现行法制中缺乏刚性规范,如5中华人民共和国老年人权益保障法6、5中华人民共和国妇女权益保障法6、5中华人民共和国残疾人保障法6、5中华人民共和国未成年人保护法6等,虽然也含有相应的福利内容,但因缺乏刚性规范,在实践中也就丧失了约束作用,从而并不能真正作为推进老年人、妇女、儿童、残疾人福利事业发展的法律依据。四是现行有关法规政策在社会福利事务的管理、监督等方面存在着模糊性,等等。因此,在改造传统的社会福利制度时,应当先对已有的法律、法规、政策进行改造并实现社会福利法制系统化、专门化。

在社会福利法制建设方面,可以分两步走:在/十二五0期间,先行通过修订现行法律如5中华人民共和国老年人权益保障法6、5中华人民共和国妇女权益保障法6、5中华人民共和国残疾人保障法6、5中华人民共和国未成年人保护法6等,制订一些新的专门法如住房保障法、社会服务法等,为社会福利事业的发展提供基本的法律依据;到/十三五0以后,则应当制定5社会福利法6这一基本法和专门的5老年人福利

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法6、5妇女福利法6、5儿童福利法6、5残疾人福利法6等一系列法律,为整个社会福利事业的发展提供具体的法律依据,使各项社会福利事业运行在法制轨道上。社会福利法制的系统化、专门化、关系清晰化,将是中国社会福利事业走向全面、健康发展的基本保证。

(四)加大公共投入与推进多元筹资

资金短缺是困扰中国社会福利发展的关键问题之一,持续加大对社会福利事业的公共投入,采取多元化的筹资策略以扩充福利资金的来源,应当成为发展社会福利事业的努力方向。包括:

(1)必须大幅度增加对社会福利事业的公共投入。一是应当将财政性社会福利投入增长幅度快于财政收入增长幅度的指标纳入中央与地方政府的发展规划,并作为约束性指标,接受立法机关与公众的监督。二是应当从国有企业的利润中提取相对固定的比例(如5%~10%),作为社会福利事业的资金来源,以体现国有企业全民所有、国有企业收益全民共享。三是在土地收益中同样应当提取相对固定的比例(如5%~10%),用于发展当地的社会福利事业,因为土地属于国有或者集体所有,其收益应当反馈于民,而用于发展社会福利事业显然是一条合理的途径。

(2)进一步扩大博彩业的社会福利筹资功能。通过博彩业来筹集社会福利资源,是许多国家和地区行之有效的方法,也是中国改革开放后社会福利事业发展的一条重要经验。因此,应当进一步解放思想,全面认识博彩业的社会福利筹资功能,在坚持并完善现行福利彩票、体育彩票的同时,探索其他博彩方式(如赛马等),并使之经常化、持续化。博彩业的健康、持续发展,将对社会福利事业的发展起重要的促进作用。

(3)重视并引导社会捐献,发展志愿者事业。改革开放30多年取得的一个重要成果,就是社会资源日益丰厚,城乡居民拥有的财富快速积累,从而为慈善公益事业的发展奠定了日益丰厚的物质基础。然而,现阶段社会资源投向福利领域的仍然十分有限,日益丰厚的民间资源潜力并未得到有效发掘。为此,有必要采取法制规范、政策驱动、舆论引导等多种措施加以促进。一是进一步完善慈善捐献的免税政策,还可以进一步加大税收优惠的力度,企业捐献免税额可以从现行的12%提高到15%甚至更高,同时便利个人捐献者申请免税;二是允许慈善机构提取管理费,以进一步发挥其动员社会资源的积极性,争取更多的社会资源;三是投入相应的财力,直接扶持民办福利事业,共同促进福利事业的发展,如对民办福利设施给予适当的财政投入,能刺激社会力量举办社会福利事业的积极性;四是充分利用志愿者力量,可以社区为本位加以推进,通过各种社区服务中心提供多种服务。

(4)向受益者收费。社会福利不是社会救济,它强调不以营利为目的,但并不等于提供/免费午餐0,因此,除无依无靠、无生活来源、无抚养关系人的极少数社会成员外,绝大多数社会成员在享受社会福利时均应承担相应的缴费义务。如养老院在保证孤寡老年人得到收养的同时,积极创造条件对社会开放,并对有经济承受能力的入院老年人收取相应的费用,以补充养老机构经费之不足,这种做法应当得到提倡和鼓励。当然,这种做法同时还要接受市场的检验,社会福利机构的经济效益最终将取决于其受到社会尤其是特定的群体对象的欢迎程度。

如果能够同时在上述多个筹资渠道发力,社会福利事业的发展便有了相应的物质保障。

(五)切实扶持社会力量兴办福利事业

社会福利的社会化,是通过社会福利组织的社会化和向全体社会成员的开放来实现的。因此,在推进社会福利事业发展进程中,必须在培植社会化的公共福利组织方面多下工夫。它包括:一是政府举办的福利机构社会化,如包括民政部门等政府部门举办的福利机构就应当改制为独立的社会组织,并面向全社会开放;二是通过对企业或用人单位举办的福利设施的剥离,使托幼机构、老年保健服务、职工疗养院等从单位附属机构转变成面向大众的社会化的公共福利组织;三是鼓励民间力量举办社会福利事业,简化社会福利机构的申办手续,提供政策性优惠,通过相应的公共投入来扶持并促使社会福利组织不断壮大与持续发展;四是引导并扶持社区服务快速发展,如建立各种社区型服务组织,配备专业社会工作者,使社区服务网络化,并面向社区所有居民(而不是将流动人口或农民工排除在外)。

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(六)创新社会福利服务供给机制

尽管社会福利社会化在近10多年间取得了一些进展,但从现实出发,城乡分割、群体分割、体制内外分割的社会福利服务格局并未从根本上得到扭转,如城镇老年福利院与农村面向/五保户0的敬老院在多数地区是分割的,普通残疾人的福利设施与职业伤害致残者的康复归不同部门或机构分割管理,等等。因此,必须打破现行社会福利服务的分割格局,按照统筹城乡发展和同类归并的原则来规划与布局社会福利设施,真正实现资源的有效整合。同时,还需要出台购买社会组织公共服务的政策,调动市场与社会资源参与社会福利事业,真正形成公助民办、购买服务、以奖代补等多种形式并存的社会福利服务供给机制。

此外,还应当将社会福利事业作为一个大产业来对待,它不仅能够创造服务供给,满足城乡居民日益增长的社会服务需求,而且能够创造大量的就业岗位,改变落后的第三产业,并促使产业结构不断优化。因此,应当将社会福利事业提升到国家战略的层面来重视,并采取与国家振兴产业计划类似的政策措施加以推进。

参考文献

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Social Welfare Service Reform and Development Strategies in China:

From Protection of the Weak to Universal Protection of All Citizens

ZH ENG Gong2cheng

(Schoo l o f Labo r and H uman Resources,R enmin U niv ersity of China,Beijing100872)

Abstract:Social welfare service is a par t of social security system in China,but it has been lag ging be2 hind the dev elo pment of social insurance and social assistance.In addition,there has been sy stem in2 complete,multiple seg mentation,sy stem disor ders,and function alienation in social w elfare serv ice in China and it increasingly does not adapt to ov erall increase of citizens p needs for w elfare service from w hich ageing populatio n,w eaken ro le of fam ily pro tection,and social developm ent have caused.The state must enco urag e the development o f social welfare service.Under the leader ship o f the go vern2 m ent,citizens p needs for social w elfare service can be fully met through the establishm ent of com plete system,strong pro tection ro le,so cialized operation,multi2level development o f social w elfare service. This may let the entir e citizen realize the life/bo rn w ith decent and die w ith dignity0.Three major steps and targ et tasks are sug gested to develop from protection of the w eak to universal protection of all citizens in social w elfare serv ice in China.

Key words:so cial w elfar e serv ice;development str ategies;caring for the w eak;benefiting to all citi2 zens

(责任编辑武京闽) )

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