社区居民自治

社区居民自治

民政部培训中心副教授

王云斌

各位同志大家好，今天和大家一起探讨社区居民自治这一话题。大家刚刚学习完十七大的文件，十七大文件第六部分开篇的一句话就是：人民民主是社会主义的生命，可以看出在这次十七大的文件里，特别重视基层群众自治。

以前我们国家的政治制度主要是三个部分：一是人民代表大会制，一个是共产党领导下的多党合作和政治协商制度，还有就是民族区域自治制度，这次又加进了基层的群众自治制度，因此可以看出，今后我们国家基层发展的一个方向就是实行群众自治。

其实群众自治在我们国家已经搞了很多年，最早应该说是从农村搞起的，也就是村民自治，现在的村委会选举，多的省份已经到第九期，少的省份也到了第五期，取得了良好的效果。相对来讲，我们国家的居民自治主要起步于八十年代中期，从居民服务开始，未来发展的方向如何，在这里我和大家谈谈居民自治的历史、现状以及存在的一些问题。

首先我们看一张照片，大家看的这张照片是我居住的小区里照的，从这里边可以看到两个问题。我们先看左边这个通知“通知，同志们，凡是年满六十岁的同志请携带身份证及其复印件一张、一寸免冠照片一张，来居委会办理老人证还有军人、军官证。”大家可以看出，这就是居委会做的一项工作，就是居委会平时做什么工作。再看右边这个通知，“居委会听取社区居民代表的意见近期将进行入户走访。从实际行动关心育龄妇女，宣传计划生育政策，届时请各楼居民代表配合。”这里边要求听取社区居民代表的意见，听取社区居民代表的意见就是居民自治里面的一个重要内容，也是自治的一个重要内容。

最近北京市关于经济适用房的购买问题里有一个程序叫“三级审核”、“两级公示”，昨天我在报纸上看到这个规定，其中要求了你是不是符合购买经济适用房的条件。它有一个程序，审核主要是经过街道、市区以及住保办三级的审核。

公示首先要求听取居民代表的意见，也就是要求社区居民代表听完你的基本条件以后要给你签字，签完字以后代表同意；然后在社区的居民公告栏里进行公告，公告时间大概是十五天；十五天过后住保办要把这些人的信息发布到网上，接着还是公布十五天；如果有任何一个人提出异议，可能就会把你的名字从网上取下进行调查，没有问题再挂到网上去。经过两级公示以后，才能确定你购买经济适用房的资格。从这个程序里我们也可以看出居民自治在里面起到的作用，居民代表在购买经济适用房里起到的作用，因此目前我们国家居民自治现在走向更广泛的道路。

今天和大家一起探讨十个问题。第一、自治与社区自治，第二、社区居民自治，第三、社区居民自治的发展历程，第四、为什么搞社区居民自治，第五、社区居民自治与社区建设，第六、民主选举，第七、民主管理，第八、社区居民自治必须坚持党的领导，第九、社区自治系统，第十、社区居民自治存在的问题及其对策。

一、自治与社区自治。

1、自治类型

谈起自治我们可以先看一下自治类型，一般来讲自治类型有三种，一种是地方自治，一种是民族区域自治，一种是基层群众自治。地方自治主要是在一些联邦制的国家，实行的是地方自治，比如像美国，各个州以及各个州下面的县都是自治的，这是地方自治。我们国家在一些少数民族聚集的地方实行民族区域自治。还有一种在我们国家现在实行的是基层群众自治，基层群众自治在农村是村民自治，在城市是居民自治。因此我们国家主要存在的是第二种和第三种，即民族区域自治和基层群众自治。

2、居民自治的特点

居民自治的特点有三个，第一是全体性，也就是说居住在社区里的居民都要参与到居民自治里面，面向的是全体的居民，因此具有全体性。第二就是开放性，这个开放性除了生活在社区的居民，还包括生活在社区的各级组织、各类组织，也就是我们说的住社区的单位。第三就是非经济性，非经济性是我们国家特别是城市社区的一个特点，它不具有经济性的功能。如果说起社区的发展，国外最早有的社区也有了很长的历史，它的发展史最初并不是在城市产生社区，而是在农

村产生社区，农村产生社区主要有一个特点就是经济性。后来我们国家开始搞社区建设的时候，首先是从城市里开始搞起，在城市里不具备农村的土地，因此我们搞社区的时候也是从社区服务开始搞起，搞的社区建设基本上是不包含经济性的，不包含经济功能。这是我们国家居民自治的三个特点。

3、社区自治的表现形式

社区自治的表现形式可以从不同的层面看，首先如果说从全社区的层面看包含四个方面，一个是民主选举，一个是民主决策，第三个是民主管理，第四个是民主监督，也是我们经常说的自治四民主。这四个民主一方面可以说是社区自治的表现形式，也可以说是社区自治的方法或方式。如果从居民直接参与的角度来看，包括自我管理、自我教育、自我服务，这是我们经常谈的三自我。如果从自治的内容来看包括人事自治、财务自治、服务自治、管理自治、教育自治。也就是说自治的表现形式从不同的角度可以看到不同的内容。

二、社区居民自治

社区居民自治的含义也就是说，社区成员除了所隶属的国家、政府或上级单位的领导外对自己的事务管理行使一定的权利。在我们国家首先社区成员除了所隶属的国家、政府和上级单位的领导以外，另外还有一部分职能是由社区居民自己来管理。在我们国家有些属于政府主导型的这种类型的社区居民自治，社区居民自治权利依法行使是由社区居民委员会组织实施的。在我们国家居民委员会组织法里明确规定了居民委员会的自治职能，居委会组织法的第二条主要包含两款内容，第一款内容是，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，这就是刚才说的三自我，而且特别落脚点落在群众，是群众性的自治组织；第二款内容，不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助，居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或它的派出机关开展工作。也可以说，这条里面也谈到了居委会的性质，也就是基层群众性自治组织。

在这个自治组织里，有很多人还存在一种误解或者没有认识到它的基本性质是什么。因为我们经常在现实的生活里看到街道和居委会之间的关系很多人没有搞明白，从这一条里可以明确看到，居委会和街道的关系是一种指导和被指导的关系，而不是像我们实际工作里边所看到的，是一种领导和被领导的关系，这是

一个很关键的条款。在它的产生过程里，就是在居委会组织法的产生过程里边，对于这个问题也有过争议，很多当时起草这个法律的同志认为应该是像以前其他的关系一样，是一种领导和被领导的关系，但最后认为还是搞基层群众性自治组织，应该充分给予人民自我管理的权利，因此把二者之间的关系定位为指导和被指导的关系。但是在我们现在实际的工作里经常可以看到不是这种指导和被指导的关系，而是一种准行政的关系，就是领导和被领导的关系，这也是我们搞居民自治遇到的一个非常严重的障碍，后面我们还要继续探讨这个问题。

三、社区居民自治的发展历程

最近民政部正在搞一项活动，社区建设属于民政部基层和社区建设司的工作。基层政权和社区建设司的工作主要是三部分，一部分是村民自治，一部分是居民自治也就是社区建设，还有一部分就是婚姻登记。最近他们搞了一次活动，也就是寻找中国的第一个居委会，这个文件下发以后，全国各个地方都行动起来，看看本地是不是第一个在中国出现的第一个居委会。当时也公布了一些条件，第一个条件是在1949年10月1号以后出现的居委会，第二是这种居委会有自治的性质，然后按照这个条件寻找。最后根据报上来的材料我们发现，第一居委会应该是产生在杭州，但是最后到底是哪一个居委会还没有确定。

在1949年12月1号，杭州市政府以下发文件关于取消保甲制度建立居民委员会的工作指示的方式，将这五项工作明确确定下来，并确定了先进的基层管理理念，在“自己当主人，自己来办事”的口号倡导下，提高群众的政治觉悟，最终建立人民民主管理城市的基础。这次文件可以说是中国历史上关于建立城市居民委员会的第一份政令，可以说在全国没有一份文件比这份政令时间更早，可以肯定的是在这份政令下达以后一定是在杭州出现了一批居委会，现在要找的就是哪一个最早。

1952年前后，对于基层管理模式各地已经有了不同的实践。解放区成立的是街道政府，而杭州、上海、济南、天津、武汉等地则采取民主自治形式完成社会管理，对于这关系到新生政权稳定的重大问题，国家该如何引导，中央政府慎之又慎，毛泽东同志就指示彭真研究这项工作。彭真同志对于我们国家基层民主政治起到了巨大的推动作用，居委会组织法、村委会组织法都是在彭真同志的一手领导下完成的。当时在1982年也将这种自治形式直接写到宪法的第111条，

确定了居委会和村委会在宪法中的地位和性质。彭真同志接到主席的指令以后，1953年建议在各城市区以下和不设区的市以下，同时建立两个组织，就是我们说的城市街道办事处和城市居民委员会，大家可以看到，目前在我们国家的这些城市都具备这种派出机构，也就是街道办事处，然后由街道办事处来帮助建立居民委员会和管理居民委员会。

1954年城市街道办事处组织条例和城市居民委员会组织条例通过，用法律的形式肯定了我国城市街道办事处和居民委员会的性质、地位和作用。当然我们说1954年的城市街道办事处组织条例和城市居民委员会组织条例，是最初的也是比较早的用法律形式确定了街道办事处和居民委员会的性质、地位和作用，具体内容看这张幻灯片右边的部分。在1954年12月31号通过的城市居民委员会组织条例里面，第一条写道，“为了加强城市中街道居民的组织和工作，增进居民的公共福利，在市辖区、不设区的市的人民委员会或者它的派出机关的指导下可以按照居住地区成立居民委员会。居民委员会是群众自治性的居民组织。”因此关于居委会的性质在1954年就已经确定下来了。到了1956年，全国各地相继完成了街、居两级组织的组建工作，这两个机构从此正式成为我国城市管理体制下的有机组成部分。

目前存在的一个有争议的话题就是关于街道办事处和居委会之间的关系，二者之间的博弈关系始终存在，可两者的强弱关系变动和当时彭真的想法却是不一样的。现在街道办的人员编制不断扩充，内设机构也是从无到有、从少到多，党政工群一应俱全，职能覆盖市政管理的方方面面，按一级财政取得税费提留，形成了一级准政府。如果说以前它的派出机构是一个虚的，那么现在经过这么多年的发展逐渐形成了实的一级准政府。而当时设计的居民组织我们看一下，居民组织得有组织领导广大居民开展工作，现在逐步萎缩到仅仅只依靠几个委员孤军作战，也就是说，这些年来的发展并没有提高基层群众性自治组织的社区管理能力，而是人员不断缩减，成了准政府管理的一部分，当然这也有它的发展历史。

我们国家每个人都习惯问别人在哪个单位工作，其实这也是我们中国一个现状，就是每个人都是一个单位人，因为城市社会由一个一个的企事业单位所构成，这些单位之间缺乏横向的有机联系，而隶属于国家的各个部门，国家通过单位管理社会，并事实上覆盖着全社会。因此当时我们国家所有的人都生活在不同的单

位，比如有的生活在国家机关单位，有的企事业单位，那么甚至企业，一般人也称为单位，因此每一个人都成了单位人。在当时的条件下非单位人主要是缺乏一些就业能力的老年妇女、残疾人及其他零散的社会成员，也有人称这些人为边缘人，就是社会的边缘人。也就是社会的主流人员都生活在单位，而这些非单位人、边缘人是生活在社区的。因此这些社区管理的居委会面对的对象也就是这些老年妇女、残疾人及一些零散的社会成员，也就使它的地位每况愈下，甚至到最后就比较衰微，这是当时的一种历史条件造成的。国家通过以户籍为基础的居委会将非单位人组织起来，由于构成成分主要是社会边缘层的这些人员，主流社会成员都是在单位，使得居民委员会在城市生活中的影响甚微，而且更多的是附属于政府，最直接的就是附属于街道办事处。

我们看一看社区的发展，我们国家最早的政府是一种全能性的政府，也就是说，每一个人、每一个单位的大大小小的事情包括吃喝拉撒睡，都是由政府进行管理的，因此有人称我们的政府为全能型政府或全权型政府，这个政府的管理形式在我们国家一直实行到改革开放初期。后来，我们农村搞改革，城市实行市场经济，使很多人渐渐脱离了单位，那么这些人怎么进行管理呢？就走到了第二步，政府管理第一次改革，培育市场，促进计划体制，向市场经济体制转变。因为经济改革的需要，社会管理也必须跟上，在这种情况下，过去的这种单位人，很多逐渐脱离了单位，比如说很多人下海、辞职自己做生意，渐渐就从单位人变成了社会人，这样的情况越来越多，政府到底应该怎么样进行管理呢？于是进行了第二次改革，也就是培育社区，将分散的社会成员再组织起来对社会加以重新构造。也就是说这些人后来的管理脱离了单位，走到了社区里，由社区对他们进行管理。

这个时候社会管理的体制里边，社区的分量或者社区的重要性逐渐显现出来，对社会管理的模式也就是由政府的全权管理变成了社会管理，而且越来越重要。大家看十七大报告里也直接提到了如何进行社会管理，将社会管理的重要性提到了一个新的高度，这个时候进行社区建设也是必然的结果。因此从80年代后期城市社区建设便开始萌生，为了推动这一进程，作为国家主管部门的民政部于1998年开始在全国选择了26个国家级的实验区去进行探索，取得了一些经验。当时各级政府也是非常重视，搞社区建设最早的时候，第一步主要是搞硬件的建设，比如说居委会的办公用房、办公设施。这在我们进行实验区进行探索的

时候是一个重要的内容，当时是取得了一些经验。后来再发展逐渐是向软件发展，比如说居委会的工作人员的工作能力，采取什么样的方式进行社区的管理。

在当时也存在两种社区建设的思路，一种是行政化的导向，一种是社区居民自治导向。行政化导向就是很多人提出完全由街道办事处来管理社区居委会，还有一种思路就是倡导实行居民自治的导向，政府管的越少越好，在社区里实行居民自治，实行真正的宪法里所谈到的居民自治。

2000年10月份召开的中共十五届五中全会关于十五计划建议，第一次以党的文件形式提出扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情和加强社区民主建设的论断，对于确定社区建设和城市管理体制改革的目标导向有着重要的指导意义。因此正是因为十五届五中全会，这个建议才催生了中共中央办公厅转发的民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，这个文件发布是在2000年的11月，这个文件对以后全国大规模的推进城市社区建设有着重要的意义。一直到了今年，才有了新的文件，也就是有了关于进一步加强和改进社区服务的意见，这些文件一直对我们国家社区建设起着重要的指导性的意义。

四、为什么要搞社区居民自治

1、社区居民自治是一种管理成本较低的体制创新

社区居民自治是一种管理成本较低的体制创新，关于社会管理，各国家采取的方式是不一样的，因为政治体制的不同，那么管理方式也不一样。刚才我们在前边已经谈过了，我们国家政府以前是一种全能型的政府、全权型的政府，管理的范围非常的广泛，而且是事无巨细，这种管理成本是非常高的，使得有的时候我们国家不堪重负，也在想用一种什么样的体制成本比较低，又能使得普通的居民能够接受，社区居民自治就是这样的一种方式。

因为我们到国外也参观过其他国家的社区管理，他们的社区管理有一个组织类似于我们国家的居委会，但是它的成员是由社区居民选举出来，而且是一种我们现在讲叫义工或者是志愿者的形式，也就是这些人是不拿工资的，是完全愿意自愿付出的为社区进行服务。它具体的工作，他们这个层属于是决策层，具体的工作交给专业的社会工作者去执行，因为社会工作者在国外是一种专门的工作是一个职业。我们国家从明年开始也要进行社会工作师的考试，目前民政部正在出题，准备明年4、5月份以后可以在全国进行考试，取得了资格以后，你可以到

相关的需要社工人才队伍的地方、单位去应聘，也就符合我们十六届六中全会谈到的建立一支宏大的社会工作人才队伍。社会工作师考试的制度也是进一步推动了最后的这个目标的实现，因为我们讲社区居民自治他是一种管理成本较低的体制创新。

2、社区居民自治是社区建设的内在要求

第二，社区居民自治是社区建设的内在要求。社区是谁的社区，也就是说我们搞社区建设主体是谁，如果只是政府在摇旗呐喊、在推动社区建设，而生活在社区的居民无动于衷，或者根本不能参与到社区建设里边来，那么我们的社区建设最后的结果是什么，大家可以想象的到，一定是失败的。

在这里可以给大家举一个例子，有一个社区要搞社区绿化，搞社区绿化是大家的要求，最后因为钱不够，就由居委会发动起来大家捐款捐物，最后很多居民都自愿捐献，不管钱多钱少，有捐1000的、有几百块钱的、也有捐几十块钱的，里边甚至有八九十岁的老人进行捐献，最后正是因为这些捐款完成了社区的绿化工作。社区居民能够在自己建造的优美的环境里生活，都感到非常的满意，所以说社区居民的参与是我们搞社区建设内在的动力。

我这里还有一个相反的例子，也是在一个社区里，这个社区以前居民自己在院子里种了花草，后来街道说统一搞绿化，然后就把这些花草全部铲除掉，接着在原来的路上铺上石板路进行统一规划。可是社区的居民并不买账，他们认为社区里全是铺的这种路，缺乏他们以前自己种的那些花草，他们觉得不如以前的环境，因此对这个统一的行动并不是很满意。

对比这两个例子可以看的出来，是不是我们搞社区建设必须完全的由政府来搞。如果说把社区的建设交给居民自己来搞，让他们自觉地参与到社区建设里边来会取得更好的效果，因此我说第二个问题是我们谈的社区居民自治是社区建设的内在要求。

3、社区居民自治有利于扩大公民有序的政治参与，加强基层民主政治

第三，社区居民自治有利于扩大公民有序的政治参与，加强基层民主政治。我们国家的基层民主政治主要是包括三部分内容，一部分是村民自治，一部分是居民自治，还有一部分是工会、企业工会，因此我们说居民自治是其中的一项重要内容。社区居民自治有利于扩大公民有序的政治参与，我们生活在中国的每一

个公民是通过什么途径参与我们国家的政治生活呢？这也是宪法赋予每一个公民的权利，就可以通过居民自治这种方式有序地参与我们国家的政治生活。五、社区居民自制与社区建设

说起社区建设刚才我们在前面已经提到，社区建设主管单位是民政部。民政部从80年代中期就开始搞社区建设。当时社区建设提法还是后来才提出来的，最早搞的是社区服务。目前来讲在社区建设主要的两个立脚点或者说我们做一个比喻，社区建设的两条腿是什么呢？我认为一个就是社区服务，一个就是社区的居民自治。

以前我们提到社区建设头一个在脑袋里边闪现的概念就是城市的社区建设，从今年开始，我们国家也大力推进农村社区建设。今年3月份民政部在山东的青岛胶南市召开了全国的农业社区建设的会议，也就是从今年开始在全国大力推广农村社区建设。今年民政部在全国和城市社区建设搞的一样，也是先进行试点、搞试验县，最近民政部在搞讲习班，在南京、宜宾和常德，搞三期的农村社区建设的讲习班，就是要求每一个省市、自治区、直辖市派相关的人员参与会议，接受民政部关于农村社区建设的指导意见和具体做法的指导，在全国搞农村社区建设的实验。第一期是在南京已经完成，第二期刚刚结束，在宜宾，在本月的20号又要在湖南的常德搞第三期的讲习班。所以说今年也是农村社区建设动静比较大的一年，也是起步的一年。

在搞农村社区建设的时候很多人都很习惯借鉴城市社区建设的经验，当然我们在搞农村社区建设的时候一定要注意，城市和农村毕竟是有所差别的，不能够生搬硬套，把城市社区建设的内容和相关的工作方法简单的移植到农村社区建设里边来。但是二者又是有共性的，比如我们刚才谈到的他们两个基本的支撑点也是一样的，特别是在以前的农村，我国广大的农村地区村民自治搞了很多年，取得了很好的成绩，但是他的另一个支撑点社区服务却是要远远落后于城市的。目前城市和农村社区他们的发展的长处和短处显而易见，在农村，村民自治搞得比较成功，而社区服务差距比较大；在我们国家的城市里面，社区服务搞得比较成功，而居民自治和村民自治相比较却存在着一定的差距。这些差距表现在哪些地方，后面的课程里我会给大家介绍到。

（一）社区建设参与的主体

社区建设参与的主体一般来讲主要包含五类：

第一就是政府，我们在居委会组织法里也谈到，市区街道要对居委会的工作进行指导，特别是当地政府要拿出社区建设发展的政策。

第二是社区自治组织，社区自治组织主要是指社区的居委会。

第三是社区非营利组织，非营利组织也是我们所称的非政府组织，在我们国家也叫民间组织，社区民间组织也是社区建设的一个主体。

第四是社区企业，在社区里存在着不同类型的企业，比如有国营的、有民办的、有合资的等等各种各样的企业。

第五种社区居民，社区居民是以个体参与的，前面几种都是组织，是企业、政府都是一种组织形式，而每一个居民都是一个个体。

（二）社区治理的类型

在全世界的范围来看，我们认为社区治理主要有三种类型。下面我们把这三种类型逐一给大家介绍一下，在我给大家介绍这三种类型的时候，大家在头脑里也想一想我们国家社区治理的类型是属于哪一类。

1、政府导向型的模式

第一种，政府导向型的模式，它是以新加坡为代表的。新加坡政府国家住宅发展局负责对社区工作的指导和管理，其主要职责或主要职能包括，第一个就是社区公共服务设施的规划和建造。第二，对社区领袖和社区委员会的领导人进行培训。我们说社区工作是否能够搞好，社区委员会的领导人和社区的领袖起着重要的作用。这些人并不是我们通过选举选出一个人让他上岗马上就能工作的，必须要进行培训，进行社区工作需要有专业的知识和丰富的实践，在他们上岗以前或者在岗的过程里我们建议都要进行不断地培训和知识更新，其实在这个过程，我们也可以将政府的政策和相关的法律对他们进行讲授，使他们不但有实践的经验，还有丰富的政策理论的知识。第三，发起社区活动，倡导特定的社会价值观。很多人认为社区的工作很多都是通过大量的活动，通过这些人们喜闻乐见的能够接受的活动，将特定的社会价值观对他们进行潜移默化的影响，我觉得这种是一个比较好的方式。大家想一想，比如有的地方经常组织相关内容的学习，如果以一般的方式，大家坐在会议室里听个报告或请个人给讲一讲，可能效果并不是很好，但是有的地方，到一些特定的地方比如说博物馆或者纪念观里，一边看着实

物一边讲解，这个效果相对来说就要更好一些，因此我们说可以通过各种各样的社区活动倡导特定的社会价值观念。当然，搞社区建设是需要财力的，是需要财政支持的，政府应该提供财政支持。因此第四个职责就是，对社区建设和活动予以财政支持。这是政府导向型的模式。

2、自治型的模式

接下来我们看自治型的模式，主要就以美国为代表。政府行为与社区行为相对分离，政府的主要职能是通过制定各种法律法规协调社区利益主体之间关系，并为社区成员的民主参与提供制度保障。

我们先看这个问题的前部分，也就是说政府的行为和社区的行为是分开的，这和新加坡是不一样的，新加坡的具体行为和政府行为是融合在一起的。在美国这种自治型的模式里，政府主要是制定相关的法律法规，为社区成员民主参与各种社会活动、政治生活提供制度保障。社区内的具体事务则完全实行自主自治，依靠社区居民选举产生的社区自治组织来行使社区管理职能，也是靠从社区居民选出来的，相当于我们国家的居委会这样的自治组织进行社区管理。

接下来我们看在美国这种自治型的模式里，它的社区服务谁承担了主要的内容。社区服务由分布在全国一百四十万个非营利性组织一般我们称为NGO来具体承担，政府根据服务成本和效果予以不同幅度的资助，社区企业为居民提供私人化的市场服务和公益性的福利服务。这种社会工作交给非营利组织去实施，我认为在美国取得了比较好的效果。

目前有很多专家学者也在大力倡导我们国家发展非营利性的组织，关于NGO的管理在我们国家叫民间组织也是由民政部门来进行管理的，民政部专门有一个民间组织管理局进行NGO的管理。到底应该怎么发展民间组织？民间组织管理局的管理是比较严格的，而且我们国家实行的是双重管理体制。这种管理体制一方面管理比较严格，但是另外一方面也有弱点，就是很多民间组织得不到登记，没有办法注册，就成了一种非法组织。其实目前不被认可的这种非法组织大量的存在，因为我们国家要求登记注册的条件比较高，一是双重管理体制，二是要求有一定的场所、资金和相关的财务人员，很多的比较小的民间组织不具备这样的条件，所以达不到要求，就没有办法去登记注册，但是他们又有需求，因此在民间自发的组织活动，相对于政府的法律法规就成了一种非法组织。其实这

样的组织大量存在，你不予承认并不等于它并不存在，因此对他们如何进行管理也是民政部的一个重要的课题。

今年六月份我们到新疆克拉玛依专门去做过一次调研，和社区也是有关系的，主题就是民间组织进社区。刚刚我们讲了，这些民间组织大量存在，有一些并不符合登记条件，但是如果政府对它们不加以管理，有的组织确实有可能成为真正的非法组织，搞一些违法犯罪的活动。怎样对他们进行管理呢？我们又不能违背现行的法律法规的规定，因此今年克拉玛依搞了民间组织进社区，也就是说在社区需要大量的民间组织进行活动，这些民间组织不符合条件首先可以进行备案。克拉玛依区政府也出台了相关的管理政策和登记文件，也就是说他不符合国家的民间组织的登记的这些要求，但是先给其备案，也可以对他们的工作进行监管。我认为这个也是社会管理一个重要内容和部分，是一个改革的创新。在和这些民间组织进行调研的时候，听取了社区居委会领导人的看法，也听了区政府、民政局的一些看法。我们就发觉克拉玛依的社区搞的比较活跃和社区的民间组织是有很大关系的。

有一个居委会主人给我举了一个例子，说以前在居委会组织一个活动要居民来参与非常困难，有时就说参加这个活动给每个人每天补助多少钱，即使这种情况也没有人愿意参加。而现在各个社区都存在很多大大小小的民间组织，他们自己组织搞一些文艺活动，大的组织会员大概有一千多人，每个人都发有会员证，有一部分会费来支持他们的工作，也通过一些演出取得一些经费来维持机构的运转，有时候还可以向政府进行申请取得经费。这个组织现在有近一千人，有各种各样的人才，有能跳舞、能唱歌、能说相声、能演小品的，大部分是以老年人为主，还有一些中年人。他们说：“我们可能搞一台晚会，去慰问建筑工人，去慰问民工。那么我们可以搞一台两到三个小时的晚会，有各种各样的节目，甚至包括一些非常有特色的民族节目，演的非常好、效果也非常满意。”所以说现在社区里边有什么样的活动，这些民间组织都会积极的响应与参与，都想在这个活动的平台上展示他们的能力。所以现在他们要搞一个活动就非常简单，根本就不用居委会去组织人，这些民间组织把这些人员组织起来参与各种各样的活动，因此我们看到了民间组织在社区里的重要性。

在美国，社区服务主要靠非营利组织，政府对于非营利组织给予不同幅度的

资助，现在又出现一个新的名词叫“社会企业家”。我们都知道一般的企业家，他的最终目标是追求利润的最大化，他们是商人，追求利润最大化是市场经济的需求，这是很正常的。但是这些社会企业家的目标不是追求利润的最大化，而是追求社会效益，这些社会企业家的资金主要是政府提供，还有一部分是其他组织的捐助或援助，他们做的工作其实就是政府的工作，替政府分担解忧，有利于居民。随着社会的发展，这种社会管理的形势，在我们国家也逐步产生和出现，值得我们去探讨，看和我们的社区建设怎么样能融合起来。

3、合作型的模式

这种模式以日本和北欧国家为代表，其特点是政府和社区相结合，政府的主要职能是规划、指导和经费支持。日本的市政府设立的社会部全面负责社区工作，基层区政府设立的地援中心负责执行社区事务，这是日本的模式类型。北欧强调政府和社区的结合，政府建立高效的社区公共服务体系和高效的管理体制，社区组织一般是行业性和专业性的，以维护其成员的权宜为主要职责，市政和社区的相结合形成了社区安定和谐的有序结构。以日本和北欧国家为代表的这种合作型的模式，政府主要的职责或者职能是规划、指导和经费技特，其他工作交给社区自治组织去实施，而社区自治组织一般是行业性和专业性的，为社区服务，维护其成员的权宜为主要职责。

我们把这三种模式都给大家介绍了一下，大家看一看我们国家目前社区建设里面的这种模式和哪个国家比较接近。我们就从第三个合作型模式看一下，按照我们国家居委会组织法可以看出，街道和居委会应该是一种指导和被指导的关系，这也是符合合作型模式的，当时设计的思路也是参与这种思路设计的，政府进行规划、指导以及经费支持，这比较适合，但是也不完全一样。我们国家又特别强调自治组织，居委会自治组织，因为我们谈到社区建设里面有一个重要的内容就是居民自治，应该特别强调自治，因此也具有美国的这种自治型模式的一些特点，也就是行政行为和社区行为相对分离，特别是后边我们要讲到我们国家现在很多社区试行议行分设，更是符合这种自治模式的特点。我们再看一下第一种，新加坡的政府导向型模式。我们国家社区建设如何搞，社区建设的内容是什么？都是进行政府领导的，所以也具有政府导向型模式的特点。

因此我们国家社区的建设模式是综合学习了国外的社区建设不同的特点，融

合了我们国家基本的情况做的社区建设模式。我们国家的地比较宽广，各个地方情况差异比较大，在我们国家内部又有很多种的社区建设模式，在这里就不再做详细讲解。

六、民主选举

大家首先看两张幻灯片上的照片，照片就是在社区里边进行居委会的选举。左边的照片贴的都是候选人的名单，然后是候选人的基本情况，进行选举前一定要对候选人有一定的了解。右边的照片是大家都在画票投票参与选举，民主选举是我们居委会组织法里谈到的四个民主的第一个，也是其它民主的基础。有的时候我们搞基础民主政治研究的同时，认为民主选举是一个部分，后边可以统称为选举后阶段，也就是我们谈的民主管理、民主决策和民主监督。因为只有通过选举建立起自治组织以后，才可以进行后三个民主的建设。

1、存在的误区

首先在选举前，认识上还存在三个误区。第一个误区是乡镇办事处存在的误区，他们里边有的人对这个选举不太支持。其实这个情况在村委会选举里也同样存在，因为村委会选举搞的时间比较长，基本上程序是比较规范的，在人们的生活里边也形成了一种常态，比如三年搞一次选举，大家已经接受了这种民主的形式。其实最初的时候民主选举很大的阻力也是来自乡镇政府，因为这和目前城市、乡镇、街道办事处的误区是一样的，他们认为选出来的村委会主任或者居委会主任一定要支持乡镇或街道的工作，如果靠这种民主选举形式选出来的人是一些调皮捣蛋的、不和我们合作的，那么这样的乡镇和街道办事处的工作就不容易开展，有很多工作就没有办法布置下去，政府的一些工作谁来完成呢？他们一直把居委会和村委会当作他们的一条腿，替他们去做工作，所以他们认为这种民主选举存在着很大的不确定性，因为他们不能够把握谁能够选上来，他们信任的人是不是能够选上来，因此这些人对民主选举存在一种误区。

前几天我们在进行关于社区建设的培训，其中有一个市里边来了大概十个乡镇的领导，为什么一下子来了这么多乡镇领导？主要的乡镇领导都来了，因为这些乡镇要进行社区建设，因为以前他们都是从农村发展到小城镇搞社区建设，到底怎么搞不知道，所以出来学习。但是和他们的聊天过程里边就发现刚谈到了的问题，他们的心里就存在一个比较矛盾的问题，他们也知道按照组织法进行民主

的选举，但是又担心选不上来，他们就问我们有什么办法不违法又可以把我们想选的人选上来，那我们的回答当然是，严格的按照组织法的规定进行选举，让你们信任的人可以参与到选举里边，最后还是看居民的投票结果。第一个误区就存在于乡镇和办事处层面。

第二个误区存在于居委会层面，目前来讲居委会成员在很多地方是我们通过选举选上来的。居委会选举和村委会选举存在着很大的不同，村委会的选举要求年满18周岁以上，全村的所有选民都要参加这个选举，而且有两个过半的人数上的要求是比较严格的；而居委会的选举有三种形式，一种是年满18周岁以上的所有居民参与，还有一种是居民代表参与，再有一种就是户代表参与。要是户代表人数参与，要比年满18周岁以上居民全体参与要少很多，如果是居民代表参与，那人数就更少，可能也就是几十个人，要选出来居委会，因此来自居委会层面被选上的人，其实代表的人数并不是很多。因此我们往往还存在这样的情况，居委会主任或相关的人员都是街道指定任派的，因为居民参与性并不高，也没有更多人反应，因此这些人也都到达了岗位进行工作，在这种情况下他们就一直和街道办事处有一种关系，就是完全接受街道办事处的领导，就形成了一种事实上的领导和被领导的这种行动关系。

第三个误区主要是来自居民和选民层面的，城市生活的居民和选民目前来讲对于居委会的选举参与热情并不高，很多人漠不关心，为什么会导致这种情况呢？前边我们已经讲过了，虽然我们国家进行了两次改革，一是进入到市场经济，再有我们进一步的改革，很多的单位人逐渐的走向社会，但是这个过程需要更长的时间。目前还是有很大一部分人生活在单位的，所以说这些人所有的福利以及生活都和他所在单位息息相关,而和这个社区关系很小。他就是在这个社区生活，平时去交物业管理费，如果遇到维修的问题去找一下维修，和这个居委会接触并不是很多，而且居委会组织的很多活动他们就并不愿意参与，就造成了居民选民参与热情不高，组织选举没人参加的这种结果。这种情况也是我们搞社区建设的一个难点，社区建设最后成功的标志就是社区居民对社区具有认同感和归属感，这是一个最高的目标。比如说我们在社区里边搞一些基础设施的建设，甚至举办一些活动这些都是一种方法或者手段，最终要达到的目标就是让居民对这个社区认同、有归属感，愿意在这个社区生活。目前来看，这个目标在我们国家实现起

来还需要比较长的时间。

2、存在的不足

在选举过程里边，操作流程还存在着六点不足。

第一，代表居民组长选举委员会出现指选化，这个指选化就是指定选举化，这些人是被乡镇的领导、被街道的领导指定的，比如让张三或李四指定做代表当组长或者做主任，那么这个选委会成员也是他们指定的。按照一般的选举规定，选委会也应该是由全体居民进行推选的，然后这个选委会组织全体居民进行选举，如果选委会都是被指定的，进行选举工作，他接受的一定是上级的指令，因此这种指选对我们的民主选举危害非常大，也是我们要避免的一个问题。

第二，居民代表资格认定过于标准化，现在我们说哪些居民或者哪些居民代表可以参加选举，他的资格认定过于标准化，就列了三条，符合的就参加，不符合的就不允许参加。比如候选人，有的地方在选举过程里边为了能够使得领导满意的人选上来，或者说有人操纵这个选举，就制定了过于苛刻的标准，想让张三当选，就围绕着张三本身的条件制定一般候选人的条件，公布出来一看，其他人不够这个条件，只有张三够这个条件，因此他顺利地成为候选人最后当选。这种情况在村委会选举里边也存在，有的地方甚至出现过规定了候选人年龄的要求，甚至规定到了点几的要求，因为只有这个候选人的年龄是这样的。这种情况就要求我们对居民代表资格认定不要过于标准化。

第三，居委会成员提名方式不够科学化，居委会成员的提名应该由全体居民进行投票提名，不能由上级进行提名，也不能由个别居民代表提名，而是由全体居民进行提名。

第四，竞争演说投票程序有待规范化，进行演讲、投票都要有严格的程序，有的地方演讲不够规范，在演讲过程里边夸大其词，甚至闹出笑话。比如在村委会选举里边就出现过，在一个非常贫穷的村子里，其中一个候选人就说，我能够在三年里边带领广大村民经过不断的努力，最后赶上西方发达国家生活水平。大家想想三年的目标能够实现吗？那是不可能的。我们要规范竞争演说，一般的方法可以由选委会对竞争演说词进行审定。还有竞争演说的方法，在什么时候竞争演说要具体规定，但是也不要限制得过于严格。投票程序有待规范，其实投票程序目前在村委会选举里边已经积累了大量经验，比如选举大会怎么布置、秘密画

票间怎么设置、怎么组织选民有序地进行选举，都已经很有经验了，因此我们可以在搞居委会选举的时候借鉴村委会选举的程序。

第五，选举委员会的工作出现了替代化，也就是说选委会的工作应该是组织选民去选举，而最后往往是选委会成员亲自操纵选举，选委会的几个人就把选举工作做完了，有的地方就更本没有组织选民或者居民代表或户代表进行选举，选委会就把这个工作做了，出现了替代化。

第六，上级指导选举存在简单化，上级在指导选举的过程里边应该发挥重要的作用，在选举里边出现问题，应该及时进行解答，对一些问题及时进行纠正。但是目前很多上级在指导选举的过程里边，对选举的程序、法律不是很熟悉，甚至在解答问题的时候解答错误，造成了选举的混乱，因此我们说在选举之前，指导选举的领导有充分的时间学习选举的相关知识和法律。

3、选举后有待加强的工作

在选举后有三个方面的工作有待加强。

第一，整理归档总结工作要加强。进行选举并不是开完选举大会，选出这一届当选的村委会成员就完成了，还有后续的工作。一个就是整理归档总结工作，这一次选举有大量的档案要整理归档；再有是进行总结，这次的选举出现了哪些问题，有哪些创新，有哪些改进的效果是比较好的，我们进行总结有利于下一次进行选举。

第二个方面，选举后遗留问题处理机制没有健全。在选举过程里边会遗留下很多问题，选举后对这些问题怎么样进行处理。往往有的社区进行选举的时候没有达到选举的目标，没有选举成功，就应该进行另行选举，可是到底多长时间进行选举，居委会组织法里边也没有规定，甚至再选的过程里边还是没有选出来，这个问题应该怎么处理？这种情况在农村选举过程里边也存在比较多，我记得有的省份可能因为当时选举的时候没有完成选举工作，后来一拖再拖甚至三年过去了，这一届已经过去了村委会还没有选出来，那这工作怎么办呢？就由乡镇指派书记代管，或者指派人员代管，这违背了我们村民自治要求，可是也没有办法，没有选出来，因此对于以后遗留的问题要有相关的处理机制。

第三，对当选干部的培训工作抓的不够。居委会干部的官不大，管的事情却比较杂，社区工作里边涉及到生活的方方面面，还要涉及到协助上级完成相关任

务，因此工作是比较复杂的，但是具体怎么搞，很多以前没有做过相关居委会工作的根本不了解，就要求这些人当选后要接受相关的培训，对他们讲解居委会的工作方法和居委会相关的法律政策，这样才能使得这些人更好地在这个岗位上为居民服务，也避免出现一些不该出现的问题。这是我们刚才从选举前、选举中和选举后给大家讲解了一下，怎么样搞选举工作。

4、选举模式和方法

接下来我们看一下在进行选举的过程里边，我们还可以进行选举模式和选举方法的创新。上海居委会选举首次采用网络投票，采取网络投票其实是一种比较好的方法，因为现在人口流动比较多，有些人到了其他城市，甚至有出国的，在这个选举的时间段里不能赶回来，现在上海居委会首次采用网络投票方式，可以在网络上进行投票，这样可以扩大参选人员提高参选率。这个投票选举有一些特点，一个就是选民证和一般的选民证有一些区别，在他们这个特别的选民证上有两个数字编号，一个编号是选民证号，还有一个是选民证验证码，因为如果进行网络投票，必须对你的这个号码进行验证；第二个就是查看候选人，在网络上可以把候选人的基本情况进行介绍，选民可以非常直观的看到候选人的基本情况；第三个是异地可参加选举，这样就可能提高参选率；第四是工作强度减轻，减轻了点票、发票、寄票、唱票的工作强度，节约了时间，确保了统计结果的准确性。

组织选举、开选举大会是一个很费精力，往往有的时候一个环节的疏忽或者忽略造成整个选举的失败。这种情况我们遇到过很多，比如说在进行选举的过程里，要求当场验票，可是由于天气的原因，在室外进行选举时下大雨，选票可能被淋湿，或者没有及时的进行验票，没有统计票数的多少，就应该进行封存，由村民或者由居委会的选民看管票箱，但是有的地方选委会直接把票箱自己封存起来，说是过一会天气好了再当场进行验票，这时候就有的选民提出来，你们封存的这一段时间是不是做了手脚，往往就有的人据此来推翻这次选举。像这种情况存在还是比较多的，任何一个环节的疏漏，都会导致选举的失败。采取网络投票的方式就可以解决这个问题，网络投票有很多优点，其实在城市里边采取网络投票还是比较现实的，因为城市里边网络比较普及。

其实我们还可以进行很多方法的创新，比如说有的部分可以进行创新，在山东有一个公司专门搞了一个点票机，选票类似于我们标准化考试的试卷，用2B

铅笔进行涂黑，然后点票机可以迅速的将上千张选票迅速地统计出来，节约了点票的时间。有的地方选举的人数比较多，一千人以上甚至两三千人，光是进行点票可能就要花费两到三个小时甚至更长的时间，所以往往点票的时候出了一点差错就要重新进行，会耽误更长的时间，如果采用点票机，就解决了点票这个环节的问题。昨天我还接到了一个贵州贵阳的培训学员的电话，他们要进行选举，就询问我讲课里边谈到的点票机的具体功能和销售情况，我就直接把这个销售经理的电话给他了，他就可以去试验一下点票机的效果如何。

我们可以进行更多的创新，我还有一个想法，就是进行投票机的研制，目前我们还没有看到。其实这个投票机的研制在现在的条件下也应该是比较简单的，可以利用一个触摸屏，设计相关的软件，把候选人的头像图片放在触摸屏上，然后选举人可以直接触摸候选人的头像，就可以投票记录到里边去，这样就避免了一些年龄大的、不识字的选举人还需要请人代写票的问题，而且可以迅速地统计选票，所有选民都选完了，就可以立刻统计出数字公布选举结果，并且计算机一般不会出现任何错误。研制这个投票机投入也不是很大，可以重复利用，今年用完了明年还可以再用，这个地方用完了另外一个地方还可以用。

因此我们看在选举的过程里边可以进行选举方法和工具的创新，一方面可以提高工作效率，另外一方面可以避免很多问题导致选举失败。

七、民主管理

民主管理是属于后三个民主的，从大的概念来看，像民主决策、民主监督也都属于民主管理的一部分，因此我们在这里民主管理主要是说具体的民主决策和民主监督相关的内容。

1、民主决策的内容

大家看这个图片，民主决策的结构是由四部分构成的。

最左边给大家介绍一个居民会议，也就是社区民主决策的机构，我们说就是居民会议，居民会议的组成有三种形式。一个是全体18周岁以上的居民组成，也可以是户代表参加组成居民会议，还可以是每个居民小组选举居民代表2-3人参加。因此居民会议必须有全体18周岁以上的居民、或户代表、或居民小组选举的居民代表过半数出席才能够举行，也就是说要求的这三种情况都可能组成居民会议。但是有一个要求，不管是那一种形式都必须要求有半数以上的人参加，

不管是全体年满18周岁居民参加，还是户代表参加，或者是居民小组派居民代表参加，都要求过半数，在会议上形成的决议或者叫决定必须有出席的人过半数通过，这是我们讲的进行居民会议应该由什么人参加、决议通过的人数规定。

再来看一下居民会议有哪些权利。选举权，可以通过召开居民会议进行选举，刚才我们也谈了，选举可以由全体年满18周岁以上的居民投票参加，也可能户代表参加，也可能居民代表参加，所以它具有选举权；第二罢免权，对工作不尽力的、不合格的或出现严重失误的居委会干部进行罢免；第三审议权，审议社区一些相关的规章制度，比如说居民自治条例、条约、章程等；第四调查权，对发生在社区里边的一些问题组织调查；第五监督权，监督居委会的工作；第六提出议案权，居民会议可以向居委会提出议案。

这个部分的内容主要给大家介绍社区民主决策的机构，主要是居民会议怎么进行召开，它有哪些权利、怎样通过相关的决议。

2、民主决策的程序

民主决策有一个程序，大家知道目前我们国家近些年来随着基层民主的发展，对于程序也要求越来越严格。民主是需要程序的，而这些程序也可以起到监督的作用，也就是讲程序的每一个步骤其实就是监督的过程，严格按照程序执行，就等于在程序里边进一步的监督。社区居民决策的程序是怎么规定的呢？我们看一下社区民主决策的程序。

首先我们看要对什么事情进行决策，首先提出议案，五分之一以上18周岁以上的居民，或者五分之一以上的户，或是三分之一以上的居民小组，或者是由居民委员会都可以提出议案。比如社区里面有五分之一以上18周岁以上的居民都提出来，社区里边应该设计一个健身场所供在社区里生活的各类人员进行健身活动。

议案提出来以后是由居民委员会受理议案，也就是可以把这个议案交到居委会，然后由居委会召集居民委员会会议，对议案首先进行整理分类、确定和登记。因为在一段时间以内居委会可能接到很多议案，这些议案有不同的内容，可能有不同的服务领域，因此要对他们进行整理、分类、确定，然后进行相关的登记。

再下一步，比如说在社区里边进行健身器材设置，到底是同意还是不同意，要召开居民会议，或者是居民代表会议进行讨论和表决。表决是根据大会人数过