《政府信息公开条例》与《保密法》的冲突

《政府信息公开条例》与《保密法》的冲突

（一）知情权与保密权之间的冲突

知情权，又称为知的权利、知悉权、资讯权、信息权或了解权，知情权作为政治民主化的一种必然要求和结果。它的范围中有一个很重要的权利，即知政权，是指公民依法享有的知悉国家事务、政府行为以及国家机关工作人员的活动，了解国家政策、法律法规的权利。保密权，是指不能公开的秘密，发挥着维护国家安全和社会稳定的重要作用。而政府保密权，是行政机关在工作中形成的秘密，是不能为公众所知晓的。《条例》是保护人民的知情权的，《保密法》是限制知情权的。《保密法》不能与时俱进，不仅有违“阳光政府”“透明政府”的方向，制约公民知情权的实现，“涉及国家秘密”也容易成为权力滥用和侵害公民权利的借口。所以定密的主体、定密权限一定要有明确规定，防止各级国家机关以国家秘密为借口妨碍公民的知情权。要将绝密定级权收归中央及省级单位，这是一个很好的尝试，可以防止一些机关和部门工作神秘化，随意定很多的秘密。我们应采用一个重要原则如“信息公开是原则，不公开是例外”（排除式），而是对公开范围实行列举式，它虽然规定了“双向公开”制度却对公民申请公开设定了“特殊需要”的条件，它确立了法律救济手段但是没有规定具体程序，它设置了中国特色的政府信息公开实行保密审查的制度，依照“法律、法规和国家有关规定”审查将要公开的信息是否涉密，表明信息公开完全纳入现行保密制度框架，并未达致改进现行保密制度的愿望。我指出这些仅仅是提醒人们不要期望太高，无论如何，《条例》是我国第一部关于信息公开的法规，是我国为数不多的主要在于规范和约束政府行为的法规，它的意义仍然十分重大。《条例》具有缺陷的原因之一在于它只是一部行政法规，它不可以改变处于法律位阶的现行《保密法》而只能同它保持一致。

（二）《保密法》设定权利广泛导致秘密泛滥，无法保证《条例》的实施《条例》规定，行政机关公开政府信息前，应当按照保密法等相关法律、法规、规定对拟公开的政府信息进行审查，不得公开涉及国家秘密的政府信息。但是几乎各级行政机关都有定密权，从自己的立场确定应该保密的范围，导致定密过于普遍。有的在执行具体保密范围时，随意扩大范围，把不应当确定的事项确定为国家秘密。有的部门对具体保密范围修订不及时，一些明显不属于国家秘密

的信息，仍然在保密，给保密工作增加了难度，提高了保密成本。这是目前信息公开在实务操作过程中必须妥善解决的难题。

我国现有的法律法规中对哪些事项属于工作秘密均未作出明确解释，而由各机关、单位自行决定。如公安机关将刑侦、治安等警种尚未实施的专项打击或清理行动及部署方案，公安业务统计资料定为警务工作秘密。这类工作秘密信息不讲保密乱公开，虽不会给国家的安全和利益造成重大损害，但会对国家日常执法工作造成被动和损害，既可能会损害公安机关的形象和声誉，也可能会妨碍公安机关依法履行职责，给社会增加不稳定因素，因此应当予以保密。但是一些部门出于所谓的节省人力成本需要，存在以工作秘密为“挡箭牌”垄断、封锁信息的“工作现象”。社会秩序的维护离不开政府，政府也当然会有一些事务，需要临时对外界保密。这是公共利益之需。不过，政府、尤其是其官僚机构，总有一种追求私利的本能，基于这种本能会无限扩大对公民保密的范围。公民越少了解政府的运作情况，政府官员就越可便利地上下其手，实现自身利益最大化。之所以形成目前这种重保密，轻公开的倾向，原因很简单：保密法是部门立法。主导《保密法》协定的是保密行政管理机关，他当然倾向于扩大自己的权利，并倾向与赋予行政机关以更大的权力。那么真正的公共利益，也即公众的权利和利益，会因此而受损害。

随着现代国家建立，政府的秘密相对而言是越来越少了。在传统中国，国王与其宠幸的近臣决定各种重大事务，不要说一般民众，就是外朝的宰相、六部尚书，也未必知情。现代政府建立和运转的基础是民主。民主制的本质是人民选举产生官员，官员对人民直接承担责任。这种责任要求他们在处理公共事务时应尽可能对公众公开。惟其如此，人民才可能信赖政府。一个满是秘密的政府，公众不可能信任它。具体来说，现代政府最重大的事务，比如立法、财政预算等等，都是在议会讨论决定的，而议会是对外公开的，其记录是定期公布的。各级行政部门处理事务的过程也通常是对民众公开的。

（三）《条例》的规定过于原则，不具有操作性，导致在利益保护中行政机关更倾向与保密

《条例》的某些规范过于原则、过于宽泛，如第14条规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。关于“国家秘密”形式上

容易界定，只要文件定了密（秘密、机密、绝密）即归入，但某些政府机关，它如果不想公开相应信息，完全可以滥定密级，以“国家秘密”为由拒绝提供。为此，必须确定实质的界分标准。《保密法》主要是存在着定密权过于分散的问题，最为离奇的是一些没有任何理由的定密文件，也被划入国家秘密的范围，这势必难以保证定密的科学性和权威性。现行《保密法》制定于1988年，基于中国传统体制下的保密工作模式，坚持“以保密为原则，以公开为例外”的原则，存在定密标准模糊、范围过宽、程序不严、期限过长等弊端。

比如，对于国家秘密的定义过于原则和宽泛，几乎可以将所有事项都纳入国家秘密；在确定国家秘密的主体资格以及权限上，现行法律没有严格规范和限制，不少单位和部门随意标注国家秘密标志已经习以为常，为避免“漏定”宁愿“错定”，国家秘密过多过滥。