PPP项目操作指南地五个阶段

2015 年什么最火？ PPP 成为当之无愧的火爆词之一。然而，PPP

概念再火，也只是词上的火爆，却并非本身成效好而带来的火爆。

从PPP 项目的落地率低，形成“叫好不叫座”的尴尬局面，便可见一斑。其原因

究竟出在什么地方，有很多关键问题值得深思。

财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行 ) 》( 财金

〔2014 〕113 号)(简称《操作指南》 )将 PPP 模式的操作程序分为 5 个

阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。五个阶

段按照 PPP 项目操作逻辑前后连接，形成完整的PPP 项目采购流程，

其中任何一个阶段出现问题，都可能导致PPP 项目失败。

项目识别阶段

项目识别阶段的主要功能是挑选适合采用PPP 模式的项目，包括

项目发起、项目筛选、物有所值评价和财政承受能力论证 4 个步骤。项

目识别环节的各项工作主要由政府负责，其关键问题包括以下几个方面：第一，明确项目筛选责任主体

目前，在国家层面上PPP 牵头机构有两家，分别是财政部和国家

发改委。在执行阶段，要明确项目筛选责任主体，这是成功采用PPP

模式的前提。

第二，明确项目筛选标准

根据《操作指南》的筛选原则，“投资规模较大，需求长期稳定，价格调整机制灵活，市场化程度较高的基础设施和公共服务类项目” 适宜采用 PPP 模式。但是这个原则属于定性描述，筛选标准并不明确，在实际操作中很难落实。

第三， PPP 政策缺乏操作细则

目前从国家到地方，出台的政策比较多，但都缺乏操作细则。财政部的承受能力论证

细则 (《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 (财金〔 2015 〕21 号))刚出台不久，物有所值评价细则还迟迟没有推出。这种情况下，每个地方在做 PPP 项目时，根据自己的理解来进行物有所值评价和财政承受能力论证，这就会导致评价和论证方法混乱，给人为干预论证结果留下空间。

第四，如何界定社会资本

国务院办公厅最新发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》 (国办发〔 2015 〕42 号)中对“社会资本”进行了定义，指出“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担

的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举

债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。”但是，对于

其他控股国有企业，还是没有清晰的阐述。

第五，如何界定公共产品的范围

公共产品和公共服务首先强调的是一个公共性，政府对社会资本提供的服务的质量、数量或价格应有一定程度的制约。然而，部分地方政府为快速推动项目、增加政绩，将 PPP 模式应用于商业地产、园区开发等纯竞争性领域的项目，与 PPP 模式的本意不相符。

项目准备阶段

项目准备阶段是为项目实施做好准备工作，包括项目实施方案、项

目实施机构、人员等，其中最主要的工作是编制项目实施方案。项目实

施方案的编制需要关注以下问题：

第一，合理分配项目风险

风险分配基本框架是按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控

等原则，综合考虑风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等

要素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。原则上，项目设计、

建造、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担;法律、政策和最低

需求等风险由政府承担;不可抗力风险由政府和社会资本合理共担。

第二，选择合适的项目运作方式

PPP模式的运作方式是根据项目各个环节在政府和社会资本之间进行分配组合。

通过考察项目各个环节是政府来做，还是社会资本做更

合适、更有效率对项目设计、建造、融资、运营、维护等各个方面的职能进行划分。不

同的划分方法就会得到不同的组合，从而产生不同的

PPP运作方式。

财政部发布的《操作指南》中列示了委托—运营 (OMC) 、管理合同 (MC) 、建设—运营—移交 (BOT) 、建设—拥有—运营 (BOO) 、转让—运营—移交 (TOT) 和改建—运营—移交 (ROT) 等 6 种 PPP 项目运作方式，但这肯定是远远不够的。根据项目各个阶段的不同组合，应该会产生几十种运作方式。

究竟选择哪种运作方式，根据项目具体情况，会有不同的选择。目前，国内选择 PPP 运作方式的主要依据是为了项目融资，但是当经济发展到一定阶段时，政府推出 PPP 项目

的主要目的将不再是融资，而

是由政府负责融资，社会资本只负责设计、建造、运营维护等职责。因为政府的信用高

于企业，相应的，政府的融资成本比企业低，采用这种模式才更加物有所值。

因此，项目实施机构需要根据经济发展水平与项目特点选择合理的项目运作方式。

第三，选择合适的采购方式

按照财政部的要求， PPP 项目采购应该遵守政府采购法，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞争性磋商以及政府采

购监督管理部门认定的其他采购方式。从实际情况看，公开招标是目前各地 PPP 项目最常使用的采购方式，因为这对于政府来说，公开招标的政治风险最少。

然而，公开招标并不总是最适合 PPP 项目的采购方式。公开招标方式程序复杂、规定

僵化，不但需要较长时间进行资格预审，同时还需满足“投标人超过 3 家”等为传统简单

政府采购而设计的规定。公开招标适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整，且采购

中不做更改的项目。而大量 PPP 项目边界条件模糊、采购需求复杂，简单套用公开招标程序，通常会导致项目流标，增加项目采购的失败率。

目前来看，比较适合 PPP 项目的采购方式是竞争性谈判和竞争性磋商，通过政府与潜在投资人的谈判和磋商，可以帮助政府明确项目边界条件，从而设置合理的采购条件，提高项目采购效率。

第四，制定合理的交易结构

PPP 项目的交易结构主要由四个因素决定，分别是项目参与者、项