国内外新城规划与建设比较

第4期（总第147期）2010年8月

No.4（Serial No.147）

Aug.2010 CHINA MUNICIPAL

ENGINEERING

国内外新城规划与建设比较

朱育宏

（上海闵行城市建设投资开发有限公司，上海201100）

摘要：随着城市功能的扩张，出现了大城市的郊区化现象，伴随着出现了规划、建设、管理等多方面问题。概述了英国、法国、美国和日本等发达国家在新城建设方面的经验，将我国新城建设现状与发达国家间经验进行了对比，提出以健全法律保障和政策引导、公司化运作、总体规划等方面的新城建设建议。同时，在产业导向、住房布局、绿化预留和公共交通等方面提出了建议。

关键词：规划；城市郊区化；新城；建设

中图分类号：TU984文献标识码：A文章编号：1004-4655（2010）04-0074-03

1我国大城市郊区化发展和新城建设

目前，我国人口向城镇集中程度加剧，2009年城市化率达到46.6%。从20世纪90年代开始，城市空间和功能逐渐向外延伸，出现大城市的郊区化现象。大城市郊区化过程出现了不少新的城市问题，诸如缺乏建设资金，基础设施和公共服务设施显得落后；郊区建设大量侵占农田，导致城市无序蔓延、交通拥挤、缺乏有效管理、难以形成集聚效应和生态环境恶化等。针对这一系列问题，不少大城市调整了城市总体规划，明确了以新城建设来完善引导城市郊区化发展，如北京建设11个新城，上海为9个，天津为11，广州为10个。

2世界大城市郊区化发展和新城建设［1］

2.1英国的新城建设

英国政府于1945年组建了新城委员会，并发布了关于大伦敦区域的重建规划，以分散布局方式降低城市的拥挤并鼓励在伦敦32.1~40.2km的地方兴建10个卫星城镇；次年还通过了《新城法》，1952年通过了《新城开发法》。另外，英国政府成立新城开发公司，负责基础建设和土地运营。起初，新城规划人口只有3~6万人，根本目的是解决住房问题，提高居住质量。第二、三代新城则大幅提高了规划人口，以应付人口的大幅增长及安置因中心城区改造而动迁的大量人口。通过布置较大型的商业、文化等公共服务设施，在丰富居民文化生活的同时，创造更多就业机会，以综合平衡城市功能，降低新城对中心城区的依赖，增强独立性。同时，预留大量土地，为今后的城市产业结构转型和可持续发展提供空间。

2.2法国的新城建设

20世纪50年代，巴黎市区的平均人口密度达到了2.6万人/km2。1964年，巴黎大区政府成立，辖区面积扩大到约1.2万km2。次年出台了《巴黎大区国土开发与城市规划指导纲要(1965—2000)》，制订了新的区域空间布局模式。新城建设沿重要交通干线布局，在塞纳、马恩和瓦兹河谷划定了两条平行城市发展轴线，并规划了8座距城市中心约30km、交通便捷、人口规模介于30~100万人之间的新城作为新城市化地区的中心，以推动城郊经济社会共同发展。1969年，将对该规划原定的8座新城减到5座，人口规模降到20~ 30万人。成立了“新城建设开发公司”和“新城建设共同体联合会”（1983年后被“新城市集聚区联合理事会”取代），分别负责新城建设计划、征用和整治土地、代表地方政府作为公共设施的建设单位和未来新城运行的管理事务部门。这样，新城的建设和管理职能分开，既能充分利用国家政策和投资，又能充分发挥地方政府在新城建设中的积极性。

2.3美国的新城建设

二战后，联邦政府在住房、税收补贴政策等方面逐步向郊区倾斜，美国的新城建设经历了城市居住功能、产业和商业的郊区化，逐渐形成集居住、就业、交通、购物、娱乐、旅游等功能的边缘城市，其与中心城区保持一定联系，有很强的独立性。

1968年和1970年，美国分别通过了《新城建设法》和《城市发展法》，允许私人开发公司统一承担土地开发和新城建设的任务，如基础设施建设和公共事业的经营。在土地使用规划框架内，住房和城市发展部可以给予私人开发商信贷保证，帮助其获得长期

收稿日期：2010-02-28

的私人资本，也可以和私人开发商遵循商业规则，共同开发，收益分成。

美国的新城建设是集国家政策引导、私人资本推动、人口郊区化、产业信息化、交通小汽车等多因素综合作用的成果，是城市功能转换和城市空间重组的产物，反映出大城市结构演变的一种趋势。2.4日本的新城建设

1956年，日本政府公布《首都圈整备法》，强调在东京100km的范围内大规模发展卫星城市，于1963年和1966年制定了《近畿圈整备法》和《中部城市圈整备法》，从而从法律上确认了日本的三大都市圈（东京、大阪和名古屋）的发展格局。展开了地域整治规划和新城开发活动。同时，在土地征用、财政税收、住房政策和吸引人员入住等方面也出台了相应的政策。从1958年开始，政府先后5次制订和更新了首都圈基本规划，通过推进广域交通、通信等基础设施的整治改造和都市空间智能的重组，改变东京城市单核依存的结构，在都市周边建设新城、合理吸纳流向中心的人口和产业，建成一个工作和生活良好平衡的多中心结构的大都市区。

日本新城的发展还依托于私营铁路的延伸。政府赋予私营铁路公司开发铁道线附近的土地专营权，制订促进铁路建设、新城开发双方合作规则。在便捷的铁路交通带动下，房地产业、商业服务业、旅游业及一些必要的市政、公共服务设施相继跟进，形成了共同发展的经营模式。

3国内外新城建设的比较

我国在大城市郊区化过程中，出现了各种类似新城的城市化建设，如中心城区旧城改造，建设大型产业基地、港口等重大项目，或在传统小城镇基础上吸引城市人口和产业扩散等形成的一定规模的城区［2］。对比发达国家的新城建设，可以发现有如下不同之处。

1）形成机制。发达国家是由政府主导进行新城开发，居民是自主性地迁往郊区。我国是因为土地市场化、中心城区用地功能置换而形成郊区“新城”。

2）区位环境。发达国家的新城在选址时，要求和大城市之间保持一定的绿化隔离，以保证新城良好的生态环境。现阶段，我国则主要以建成区进行蔓延扩张。

3）建设过程。发达国家的新城规划需要严格的选址论证过程，并不断消化总结，由单一的居住向城市综合性功能转变。我国则是跟随某项重点投资项目而形成的，在启动阶段没有明确的规划目标和建设理念。

4）对中心城区的影响。发达国家在建成郊区新城的同时，中心城区的活力被逐步削弱，造成了空心化现象。目前，我国大城市中心城区的吸引力远大于郊区，通过用地结构“退二进三”的调整，商业、金融和办公等第三产业的崛起使中心城区更加繁荣。

4发达国家新城建设的经验总结和启示

4.1健全法律保障和政策引导

新城建设需要有规范的制度和政策来引导。通过法律条文明确一系列包括机构设置、土地政策、环境保护、资金筹措、建筑标准等多方面的特殊政策，以及对参与新城建设的团体和私人的优惠政策等，从而规范新城开发运作和提高其综合竞争能力。

新城建设是一项耗资巨大的复杂系统工程，通过成立专门的管理机构，全面负责新城的开发建设、社会管理、政策落实等事宜，以保障法律政策的有效贯彻。

4.2公司化运作

从国外新城建设的开发模式和资金筹措上来看，呈现出明显的多元化特征，但各国之间有所差异。

1）在英国，新城开发公司兼具决策者和建设者双重身份，负责包括编制城市规划、征地、开发、管理和销售土地、建造房屋以及提供社会事业设施管线等职能。资金由中央政府全权负责，开发公司依法独立行使开发主体职能，市场化运作，做到财务平衡、略有盈余，从而实现新城开发的政策目标。

2）在法国，新城建设主要是通过成立“新城建设开发公司”和“新城建设共同联合会”来推进的。中央政府承担了大部分费用，主要用于新城的设计研究、征用土地、公共设施和基础设施配套建设等。同时，国家在地方税收及财政方面也给予了特殊照顾，并将管理权力下放给地方政府，以充分发挥其在新城建设中的积极性[3]。

3）在美国，新城建设则走了一条市场化道路，通过立法允许私人开发公司承担土地开发和新城建设任务。政府在土地使用规划框架内，给予一定帮助。地方政府可以和私人开发商共同开发。

4）在日本，新城的建设主要依托于私营铁路的延伸。政府通过开放铁道线附近土地的专营权，制定开发规则，来鼓励民间资本、国家和地方公共团体共同承担铁路建设和新城开发。

根据国际上的成功经验，我国的新城开发应该是在政府主导监控下，成立新城公司来运作。开发早