试论比较法学中基本权利的宪法保护2

试论比较法学中基本权利的宪法保护 一、基本权利的概述 基本权利，就是即使国家在威胁其生命的紧急状态时也不能中止的、人之为人的基本权利。国际上三大著名的人权公约，《公民权利和政治权利国际公约》（ICCPR），《欧洲人权公约》（ECHR）和《美洲人权公约》（ACHR）都包含“克减条款”即对基本权利的阐述， 该条款的目的是调整紧急状态中的国家行为，督促国家在消除危机、恢复国家秩序时，不要滥用紧急权力。三个公约的克减条款中都列有基本权利清单， 将保护基本权利规定为缔约国的义务。另外，世界上许多国家的宪法中也包含在紧急状态中保护基本权利的内容， 一些非政府组织还专门就基本权利的问题制定了专门的文件，为各国紧急状态立法提供指导性的准则。由此不难看出，保护基本权利对于紧急状态中的人权保护所具有的普遍意义和重要性。 二、宪法对紧急状态的调整与基本权利的保护 目前，国家仍旧在人权保护中担任着主要的角色，各国建立科学、完善的基本权利的法律保护机制对于紧急状态中的人权保护至关重要。当宪法的制定者和立法者们调整人权和紧急状态时，他们必须一开始就树立这样一种思想：国家的第一义务是通过保护宪法权利的行使——而不是抑制宪法权利的行使，来维护宪法制度和宪法价值，如和平、公共秩序等。当宣布紧急状态时，人权与国家权力之间的关系在正常状态下的平衡被改变，并且由于这种改变，人权受到压迫的威胁增大，甚至作为基本权利的基本权利受到克减的可能性也随之增大。正因为如此，宪法尽可能明确地调整紧急状态是非常必要的。而对于国家来说，宪法对紧急状态加以调整不仅对于紧急状态中的人权保护，而且对于民主本身也是必要的。正如有学者所言，“相信在没有为紧急状态制定条款加以调整的情况下民主也可能维持是过于乐观的”。因此，许多国家的宪法都设立了紧急状态条款，对紧急状态的问题进行了明确的规定，其中包含了保护基本权利的内容。而在国家宪法中设立紧急状态的条款对于基本权利的保护具有重要的意义：首先，这样做可以确保国家在正常状态时期就规划出在紧急状态中所应采取的措施。在国家受到国内和国外的威胁时，这可以减少国家因处于恐慌而采取极端措施的危险，从而可以减少基本权利受到侵犯的可能性；其次，通过明确基本权利的保护，可以提醒国家即使情势所需也只能有权克减公民的一部分权利，他们不能仅仅为了保护自己的权力而忽视公民的所有权利；最后，这样做可以加强国家对公民权利给予保护的责任心，使它们预见到，如果不按照宪法的规定依法在紧急状态中采取措施，它们将面临来自国内和国际的指控。总之，在宪法中明确对紧急状态加以科学的调整，可以减少国家因纯粹为了自身利益对紧急状态做出反应而对基本权利所造成的风险。 三、宪法对基本权利的保护 （一）对紧急状态的宣布加以严格限制 1.宣布紧急状态的条件 对国家构成威胁的各种情况以及为克服危机所采取的特殊的法律措施可以见诸于各国宪法关于紧急状态、戒严、围困状态、 警惕状态、公共危险状态以及防御状态等的规定中。一些国家的宪法为了明确各种危机的条件以及应该采取的措施，对紧急状态的不同情况做了区分。如1982年《土耳其宪法》在以下概念之间做了区分：紧急状态、戒严、军事动员状态和战争状态。 对紧急状态的各种情况做出明确区分无疑具有防止政府滥用紧急状态的宣布权、使基本权利陷入受侵犯的境地的危险。因此，一些国家的宪法对紧急状态给予了明确的定义。如与《欧洲人权公约》对紧急状态的定义最为类似的是2006年《斯洛文尼亚宪法》，该宪法第92条对紧急状态的定义为：“当国家的存在受到重大的和全面的威胁时，宣布紧急状态”。一般来说，能够使紧急状态的宣布合法化的威胁可以分为： （1）政治危机，如大规模暴力行为的出现、公共秩序的严重恶化、叛乱、政变、战争等； （2）经济危机； （3）自然灾难，包括自然灾害、危险的流行病。 2.宣布紧急状态的机构及程序 因为紧急状态会使人权受到限制或中止的影响，大多数国家宪法将宣布紧急状态的权利授予国会。这样的方法被保加利亚、匈牙利、立陶宛、马其顿、斯洛文尼亚、阿尔巴尼亚、希腊、阿根廷、巴西、哥斯达黎加、多米尼加共和国、厄瓜多尔、萨尔瓦多、洪都拉斯、巴拿马和乌拉圭等国家宪法所采用。为防止国会滥用宣布紧急状态的权力，大多数国家对紧急状态的宣布程序做了限制。首先，一些国家宪法规定需要满足国会所有代表的多数票，如在希腊需要五分之三多数。其次，在国会通过紧急状态的决议时，一些国家宪法规定需要其它机构的提议：如2001年《希腊宪法》（第48条）。一些国家的宪法还规定，万一不可能召集国会或国会不可能开会时，由总统宣布紧急状态。如在希腊这种情况需要在内阁建议后。另外，为了防止总统滥用权力，2003年《匈牙利宪法》规定，如果总统借口国会不在开会或召集国会开会宣布紧急状态不可能而想要避开国会时，这样的事实，应该得到国会的发言人、宪法法院的院长和总理的共同确认。另外，当紧急状态由总统宣布后，一些国家的宪法要求国会予以审批，如在阿尔巴尼亚，总统法令在5天之内应提交到国会批准。 3.紧急状态的持续期限 各国宪法对行使紧急权力的时间范围的态度是不一样的。一些国家的宪法，如保加利亚、罗马尼亚、斯洛伐克共和国、斯洛文尼亚、阿尔巴尼亚等，没有包含紧急状态的期间。其它一些国家的宪法则限制紧急权力行使的期限。例如：在土尔其，紧急状态的宣布只能持续6个月。大国民议会可以更改紧急状态的期间，最多可延长4个月；如果是战争状态，四个月的期限不适用（第122条）。在西班牙，警报状态的宣布最多可以持续15天；紧急状态的宣布可以持续不超过30天，但是该期限可以延长相同的期限，众议院应决定围困状态的持续期间（第116条）。 （二）限制国家紧急权的行使 在20世纪发生的一些事件导致各国宪法制定者们对此问题投入更为焦虑的关注， 他们“从国家确保自己的生存和保护其公民安全的长远责任”出发，纷纷在本国宪法中对紧急权加以规定。如第二次世界大战后，法国第五共和国宪法中规定了紧急权，并于1955年制定了《紧急状态法》。除了在宪法中对紧急权加以较为详细的规定外，许多国家还另外制定单行的紧急状态法、法令和戒严法、法令等紧急处置和紧急对抗的法律和法规，使本国紧急状态法成龙配套，自成体系。紧急权已经成为世界大多数国家宪法中的一项不可缺少的内容。 紧急权是相对于正常状态下宪法所规定的国家机关的宪法职权而言的。从世界各国紧急状态立法的历史发展和现状来看，所谓紧急权就是为一国宪法、法律和法规所规定的，当出现了紧急危险局势时，由有关国家机关和个人依照宪法、法律和法规规定的范围、程序采取紧急对抗措施，以迅速恢复正常的宪法和法律秩序，最大限度地减少人民生命财产损失的特别权力。紧急权的行使和表现形式非常丰富，按照不同的标准可以作多种角度的分类。从世界各国紧急状态立法对紧急权的规定来看，一般都是按照紧急权行使的主体来进行划分的。一般来说，表现在一国宪法和法律、法规中的紧急权可分为立法机关紧急权、行政机关紧急权、国家元首紧急权、司法机关紧急权、军事机关紧急权和其它特殊形式的国家机关紧急权等。 目前，紧急权已经成为国家迅速有效地处理危机的主要手段。然而，也应该认识到，紧急权如果滥用将会对人权造成极大的侵害。因为紧急权改变了宪法所确立的在正常状态下适用于国家权力与公民权利之间的法律关系，国家紧急权比正常状态下国家机关所享有的权力具有更大的限制公民权利的权能。最直接的表现就是，行使国家紧急权的机关可以限制在正常状态下不能加以限制的公民权利。如果不对紧急权的行使加以控制而任由其滥用和膨胀，公民的任何权利都可能会因为它的行使而遭到侵害。因此，必须对紧急权加以严格的控制，这对于保护基本权利也是非常必要的。 控制紧急权就是要在产生和使用环节上对紧急权加以严格的限制。从紧急权的产生来看，“紧急权就如同刑法上的紧急避险和正当防卫一样，当一个国家发生危机时，政府要采取紧急权来避险和防卫”，也就是说，紧急权只有在国家处于紧急状态时才能产生。从这一点上来说，对国家宣布紧急状态进行严格的限制也是对国家行使紧急权的控制。另一方面，从紧急权的使用来看，紧急权的使用是“为了保障人民生命财产的安全和人民的幸福，为了长远和更高的人民的整体利益，必须牺牲目前短暂的人民利益而采取紧急权措施，以度过危机”。由此可见，紧急权的内容中包括“牺牲人民利益而采取的紧急措施”，具体而言，就是通过克减人权的方法对公民的人权进行限制的措施。实践中，各国宪法所确立的紧急权的一项重要内容就是对公民的基本权利和自由进行限制。如2003年《巴基斯坦宪法》第233条规定，议会对紧急状态期间总统发布的停止行使宪法所规定的公民的部分基本权利予以批准和确认。可见，作为紧急权的重要内容之一，国家行使限制公民基本权利和自由的目的是“为了保障人民生命财产的安全和人民的幸福，为了长远和更高的人民的整体利益„„以度过危机”。这一目的是紧急权的产生具有正当性的基础。但是也应当看到，这一目的无论在理论上还是在实践中都可能成为国家滥用紧急权任意限制公民权利的理由。因此，一些国家的宪法除了对紧急权的产生限制严格的条件外，更重要的一点，就是对行使紧急权克减公民权利进行限制。例如：一些国家的宪法将法律保留原则作为紧急权行使的原则，如1949年《联邦德国基本法》第2条规定：“人人都有发展其个性的权利，但不得侵犯他人的权利或触犯宪法秩序或道德准则”，“人人都享有生存权和人身不可侵犯权、个人的自