政策解读：全面推进政务公开的基本原则和主要环节

政策解读：全面推进政务公开的基本原则和主要环节 《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称《纲要》）是未来五年决胜阶段法治政府建设的“十三五”规划，也是法治政府建设的方向和措施，其中全面推进政务公开是重要内容之一。

早在2004年，国务院就在《关于全面推进依法行政实施纲要》中提出“推进政府信息公开”，2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》提出“全面推进政务公开”。党的十八届四中全会《决定》坚持了“全面推进政务公开”的目标，并在政务公开原则、范围、主要环节、重点领域等方面作出了更加明确的规定。《纲要》仍把政务公开的目标确定为“全面推进政务公开”。可见，从政府信息公开到全面推进政务公开，不仅是文字表述差异，也是政务公开制度与实践发展的结果，更是决胜阶段必须紧紧扭住的短板和着力点。所以，在《纲要》规定的总体目标中，就有公开公正的目标。在衡量法治政府标准方面，也明确了行政权力规范透明运行标准。再加上关于全面推进政务公开的具体要求，构成了政务公开的目标、内容与要求，揭示出政务公开不是一个技术性小问题，而是一个方向性的大是大非问题。

基本原则：以公开为常态、不公开为例外所谓以公开为常态、不公开为例外原则，是指除非

有法定事由不公开政务信息外，其余政务信息一律公开。换言之，公开政务信息无须法定理由，而不公开政务信息则需要法定理由。这个原则确立的基本理念是政务信息本就该全部公开，只是由于法律规定的特殊理由，依法可以不公开或暂不公开。 就国务院《政府信息公开条例》规定来看，法定不公开事项有三种：国家秘密、商业秘密、个人隐私。就此而言，按照以公开为常态、不公开为例外原则，除以上三类信息之外，其余的政府信息应当一律公开。例如，在政务公开实践中，有些被拆迁户向行政机关申请公开其他被拆迁户的房屋拆迁补偿标准信息，但出于担心牵一发而动全身、多一事不如少一事等考虑，一些行政机关会以“此事与你无关”为由拒绝公开这类信息。按照以公开为常态、以不公开为例外原则，拆迁补偿信息既不属于国家秘密、商业秘密，也不属于个人隐私，因此并不属于法定不公开事项范围，应当一律公开。

主要环节：推进“五公开” 党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开等“五公开”，《纲要》也坚持推进这“五公开”。该“五公开”是指政务公开的主要环节和履行职能方式。政府机关的权力运行流程按环节可以分为决策环节、执行环节和结果环节。上述决策公开、执行公开和结果公开指的就是权力运行的主要环节公开。管理与服务则不是权力流程的环节，而是行政机关履行职能方式，即行政机关有履行管理职能方式，也有履行公共服务职能方式，无论是履行管理职能还是履行服务职能，都应当实行政务公开。

就决策公开而言，主要有几个方面。一是决策的主体公开。即决策是由哪一个行政机关作出的，必须对外公布。二是决策的权力公开。即法律和制度是怎样设定决策权的，以昭示其决策权力来源合法和正当。三是决策的依据公开。行政决策既有法律依据也有政策依据，甚至有上级指示命令等依据。这些都构成行政决策的规定依据，应予公开。四是决策理由公开。法律依据也罢，政策依据也罢，指示依据也罢，最终 都要体现在决策机关认定的事实与理由上。这是决策的核心内容，应当公开并接受监督。例如，在项目投资上马问题上，一些地方行政机关的决策遭遇部分群众反对。群众反对的事由经常是项目上马会导致生态环境破坏，而行政机关解释项目上马决策的理由也是该项目上马不会导致生态环境破坏。双方争议焦点就在于，该项目运营后会不会导致生态环境破坏。这是个事实问题，是个科学问题，也是个后果问题，行政决策机关要想解决好这类决策的对抗与冲突，核心就是要全面公开决策的事实理由，即是否会导致生态环境破坏。

就执行公开而言，是指决策后的实施过程公开，也就是通过什么途径，采用什么措施，由什么机构人员，具体实施决策过程的政务信息公开。所以，执行公开的核心是过程的公开，其中主要包括三项内容。一是谁执行。即执行主体都有哪些机构，以及机构内都由谁负责执行。公开这类信息，便于公众知晓和监督执行过程，否则，执行主体不公开，就无从知晓执行过程和监督执行。二是执行途径和措施的公开。归根结底，执行是要靠具体措施付诸实现的，有什么样的执行措施和具体政策，就会有什么样的执行行为，以及涉及什么样的权利义务等具体事项。所以，执行措施具有明显的法律性和涉权利性，应当予以公开。三是执行进程和期限公开。在大多数情形下，决策的执行不会一蹴而就，更多的是有一定期限的过程，在这个期限过程中，执行进展信息应当及时和随时予以公开，便于公众知晓和监督。

就结果公开而言，是指行政机关履行职责以及与职责履行有关事项的结果信息应当公开。结果公开是必须的，也是最基本的。如果不能做到结果公开，那过程公开等其他公开就更谈不上。行政机关的行为可以分为依申请的行为和依职权的行为。依申请行为即行政机关对申请行为的处理结果直接涉及申请人和其他利害关系人切身利 益的，应予公开，以保障利害关系人的知情权。依职权的行为即虽然不是申请人申请的，但最终都与公民、法人或其他组织的切身利益有关，与行政机关是否依法正当履行职责有关。所以，公开这类信息是必须的。

就管理信息而言，是指具有管理职能的机关、单位在履行其管理职能过程中的信息公开。所谓具有管理职能的机关、单位，除了具有行政编制的行政机关以外，还有其他具有管理职能的组织，如管理类事业单位。这些具有行政管理职能的事业单位虽然不是行政机关，不是行政编制，但其职能是行政的，履行职能的方式是管理。其信息属于政务信息，其信息公开事项也属《纲要》规范，即以公开为常态、不公开为例外。此外，就行政机关和管理类事业单位而言，所谓管理经常是指除行政执法职能以外的管理职能，主要包含行政的规划与审批，尤其是行政审批被当成管理职能的主要内容。因此，所谓管理公开，应当主要针对的是行政审批的公开。按照法律和行政审批制度改革要求，行政审批公开就应当包含审批机构、审批条件、审批流程、审批进展、审批事由、审批结果等方面的全面公开。

就服务公开而言，是指行政机关和其他公共服务单位在履行服务职能过程中的政务公开。政府的五大基本职能中，有一项基本职能就是公共服务，包括提供公共产品和提供公共服务。无论行政机关采用直接提供公共服务的方式，还是外包给其他单位直接提供公共服务的方式，都是行政机关履行公共职能的实现方式，所以，行政机关的政务公开要求自然延伸至行政机关外包的公共服务供应商。另外，服务公开的针对性显然还包括公共企事业单位。在我国体制中，这些公共企事业单位提供了大部分的社会公共服务，与公众的日常生活、工作、出行关系密切，政务公开不能只限于行政机关，还应当包括公共企事业单位的公共服务。《政府信息公开条例》明确规定，教 育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行。该《政府信息公开条例》是2007年制定的，时至今日，就不能停留在参照执行层面，而应当依据《纲要》的要求，专门针对公共服务企事业单位政务信息公开立法，着力推进公共服务信息公开，重点公开岗位职责、服务承诺、收费项目、工作规范、办事纪律、监督渠道等内容，为人民群众生产生活提供优质、高效、便利的服务。

全面推进政务公开要有重点对象和重点领域。《纲要》明确指出的重点领域是四大领域，即财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域。

《政府信息公开条例》当初规定县级政府公开的重点有十一项，即：行政法规、规章和规范性文件；国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；国民经济和社会发展统计信息；财政预算、决算报告；行政事业性收费的项目、依据、标准；政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；重大建设项目的批准和实施情况；扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。到了2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确规定公开的重点领域为财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确定的重点领域仍坚持了这四大领 域，要求重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。

这四大领域是全面推进政务公开决胜阶段的短板，需要着力补齐。因此，一是要把政府全部收支都纳入预算管理，所有公共支出、基本建设支出、行政经费支出的预算和执行情况，以及政府性基金收支预算和中央国有资本经营预算等情况都要公开透明。二是公共资源配置方面，明确公共资源配置范围边界，公开透明公共资源配置条件资格、程序环节以及获配单位信息等，提高透明度，接受社会监督。三是重大建设项目承担单位信息、建设进度信息、监督审计信息等。四是社会公益事业单位信息，财务收支及财务状况信息，以及关联企事业单位信息等。就目前情形来看，这类信息的公开已经有了很大进步，但仍不能满足公众的需求，尤其是在及时回应人民群众关切和加大信息公开力度、深度方面，还存在短板，应予以补齐补足。