地方电子政务发展水平评估_核心指标体系设计与实证_杨道玲

20电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第5期（总第137期）

地方电子政务发展水平评估：核心指标体系设计与实证

杨道玲**　王璟璇国家信息中心信息化研究部　北京　100045

摘　要:

关键词：开展电子政务发展水平评估是推动新阶段电子政务建设发展的重要抓手和基础性工作。本文紧扣《国家电子政务

“十二五”规划》的发展目标和工作重点，提出了符合当前电子政务发展需要的评估指标体系框架，分析了指标框架的可行性，并将其应用于D市电子政务发展水平评估实践，进一步验证和完善了指标体系。电子政务；电子政府；绩效评估；指标体系

**通讯作者 收稿日期：2014-03-20

专题报告电子政务发展水平评估是根据国家电子政务发展战略部署和相关文件精神，按年度对各地区、各级政府部门的电子政务应用情况进行全面、客观、公正的测评，以总体上反映各地区和部门电子政务的发展状况，激励和引导电子政务向健康、有序、高效的方向发展[1]。因此，反映现状、引导发展是电子政务发展水平评估的核心目标。随着电子政务进入新的发展阶段，发展水平评估的指标体系需要不断进行创新，以便更好地起到评估的引导、促进和推动作用。一、研究背景“十二五”时期，中国电子政务发展已进入转变发展方式、深化应用和突出成效的关键转型期。《国家电子政务“十二五”规划》（以下简称《规划》）明确提出要“组织开展电子政务发展水平综合评估”，开展地方电子政务发展水平评估，是贯彻落实《规划》的一项重要行动，也是推动地方电子政务健康发展的重要抓手和基础性工作。2013年，党的十八届三中全会上提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，电子政务是国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。面对新的发展环境和要求，为全面摸清全国，特别是各地电子政务的发展现状，引导和促进地方电子政务健康有序发展，开展电子政务发展水平评估愈发显得十分必要。作为国家电子政务主管部门，工业和信息化部自成立以来一直十分重视电子政务发展水平评估工作。2009年6月，工信部信息化推进司正式批复江苏省成为中国第一个电子政务发展水平评估试点省份。2011年2月，在江苏省试点的基础上，工信部在海南组织召开的全国电子政务工作会议上，正式提出面向全国开展电子政务发展水平试评估工作。2011年4月，江苏省在前期课题研究的基础上继续委托国家信息中心，全面启动了面向全省13个地市及其所属的105个区县的发展水平评估工作。同月，深圳市也开展电子政务发展水平评估指标体系研究工作，提出了符合深圳发展实际的指标体系。2012年4月，作为全国第一个副省级试点城市，大连市正式启动发展水平评估试点工作，并于2013年5月顺利通过工信部组织的专家验收。从2009年至今，在工业和信息化部信息化推进司的指导下，国家信息中心课题组作为第21电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第5期（总第137期）

杨道玲　王璟璇·地方电子政务发展水平评估：核心指标体系设计与实证三方专家组，全程参与并指导了江苏省、深圳市和大连市的电子政务发展水平评估工作，并在实践中逐步形成并验证完善了电子政务发展水平评估的核心指标体系。

二、指标体系设计思路与原则（一）指标体系设计思路反映现状、引导发展是电子政务发展水平评估的核心目标。因此，构建符合新阶段电子政务发展需要的评估指标体系，应以《规划》为指导，在借鉴前期试点评估经验的基础上，围绕发展目标和工作重点，构建一套既能综合反映电子政务发展水平，又简单可行的指标体系，促进和引导各地电子政务实现可持续发展。具体而言，要体现以下三个基本要求：第一，依据规划，结合实际。严格依照《规划》确定的发展目标和任务，结合当地电子政务发展实际，设计指标体系，制定相关实施方案，确保评估工作总体思路和方向与国家规划、主管部门的要求保持一致。第二，数据客观，便于比较。坚持定量评估和定性评估相结合、日常监督和集中评估相结合、自我填报和随机抽查相结合，充分发挥评估指标的导向作用。评估数据应真实客观反映发展实际，同时又便于同级、同类的部门和地区之间进行比较。第三，方法简单，全国普适。构建的评估指标体系和评估方法应简单易行，有助于简化评估程序、降低评估成本；同时，评估指标和评估方法应具有普适性和可操作性，便于全国推广应用。（二）指标体系设计原则围绕上述指标体系设计思路，在具体指标选取上应遵循如下几个基本原则（参见图1）[2]：

第一，指标要有导向性。指标体系应给出衡量电子政务发展水平的具体标准，指示出被评估对象电子政

务建设状况和差别，甚至发出预警信息。这样，被评估对象就能清楚地认识到自身建设的情况，找准与其他“标杆”的差距及未来发展的目标。评估指标体系的设计要能对电子政务的实施起到导向作用。第二，指标要有代表性。指标选取的主要目的是为了从不同的角度对电子政务发展水平的“表现”进行准确测定与评价，只有选取那些观测值与评估结果相关性强、贡献大、最能代表电子政务发展中不同侧面特征的指标，才能更为准确地反映评估对象的客观状况。因此，在进行指标设计或选取的过程中，对评估指标的特征要给予充分考虑，按照简化指标的原则，尽可能选取那些特征明显又有代表性的指标。第三，指标要有可测性。指标数据可采集、可获得是选取指标的前提条件。有些指标虽然对于评估工作具有重要意义，但是如果采集难度过大、成本过高，或者不具备采集的主客观条件，就会影响评估工作的可操作性与评估工作效率，甚至会导致评估工作的失败，故这类指标不宜选入。另外，诸如意识、能力、满意度等主观指标由于难以计量，在设计评估指标时，要尽量采用定量指标，并且尽量对定性指标做到在定性的基础上用定量的方式获取指标数据。评估指标体系设计必须对指标的规模、评估结果的准确性，以及评估实施难易程度

图1　指标选取原则22电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第5期（总第137期）

等方面进行综合权衡。从目前的国际发展趋势看，简化指标是基本的发展方向。第四，指标要有普适性。想要确保评估指标能够在全国推广应用，便于反映全国总体情况并进行横纵向比较，就要充分考虑全国电子政务基础的复杂性和发展的不平衡性，尽可能简化指标体系，指标含义要清晰，便于理解和操作。

三、指标体系基本框架（一）指标选取的政策依据根据《规划》中明确提出的电子政务发展目标，可以析出电子政务发展相关考核指标（参见表1）。《规划》附录中对上述主要指标作了明确说明，这些指标是制定电子政务发展水平评估核心指标体系的政策依据。

（二）评估模型与核心指标框架在参考《规划》目标要求的基础上，经过在江苏、深圳、大连三地的实践探索，本文从支撑水平、应用水平、服务水平三个方面构建了较为完善的电子政务发展水平评估指标体系。其中，支撑水平是从政府部门电子政务的软硬件支撑环境角度进行考察，反映电子政务安全可持续发展的能力和水平；应用水平是对政府部门内部业务信息化应用水平的考察，反映信息化对政府部门主要业务的支撑、优化和创新；服务水平是从电子政务公共服务的角度进行考察，反映政府利用信息化手段提供服务的能力和水平（参见图2）。依据上述三个维度构建核心指标体系框架（参见表2）。（三）指标框架的可行性分析从指标体系的推广应用角度来看，上述指标体系的可行性和适用性主要体现在三个方面：

杨道玲　王璟璇·地方电子政务发展水平评估：核心指标体系设计与实证表1　规划目标与可析出考核指标序号“十二五”电子政务发展目标描述可析出的指标1电子政务统筹协调发展不断深化：全面推进电子政务顶层设计，符合科学发展的电子政务工作体制和机制不断完善，统筹协调能力不断提高电子政务体制机制完备度2应用发展取得重大进展：县级以上政务部门主要业务基本实现电子政务覆盖，政务信息资源开发利用成效明显；政务部门主要业务信息化覆盖率，中央和省级超过85%，地市和县区分别平均达到70%、50%以上部门主要业务信息化覆盖率

3政府公共服务和管理应用成效明显：县级以上政府社会管理和政务服务电子政务水平明显提高，社会管理和政务服务事项电子政务覆盖率平均达到70%以上；县级以下街道(乡镇)和社区(行政村)的政务服务事项电子政务覆盖率分别平均达到50%、30%以上社会管理和政务服务事项电子政务覆盖率

4电子政务信息共享和业务协同取得重大突破：县级以上政府普遍开展跨地区、跨部门信息共享和业务协同，共享内容和范围不断扩大，业务协同能力不断增强，主要业务信息共享率平均达到50%以上主要业务信息共享率

5电子政务技术服务能力明显加强：电子政务基础设施建设不断发展，专业技术服务水平持续提升，应用支撑服务能力明显提高；电子政务网络互联互通率平均达到85%以上，专业技术服务机构技术服务达标率平均达到60%以上网络互联互通率、专业技术服务机构技术服务达标率6电子政务信息安全保障能力持续提升：县级以上地方电子政务信息安全管理制度普遍建立，信息安全基础设施不断发展，安全可靠软硬件产品应用不断加强，信息系统安全保障取得显著成绩信息安全保障度23电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第5期（总第137期）

图2　评估指标考核的三个维度第一，指标体系符合国家有关政策文件精神。本指标体系严格依据《规划》的主要精神和发展目标制定，符合国家关于电子政务发展的总体战略部署，评估结果也可用于考核“十二五”末电子政务目标的实现情况。第二，指标体系能基本反映电子政务发展水平。从支撑水平、应用水平和服务水平三个维度构建指标，基本能够较为全面地反映电子政务在基础建设、内部应用和对外服务三个方面的水平。第三，指标体系简单可行，便于推广。指标体系总

杨道玲　王璟璇·地方电子政务发展水平评估：核心指标体系设计与实证

表2　电子政务发展水平评估核心指标体系一级指标二级指标指标说明设计依据

支撑水平管理制度完备度

从顶层规划、信息资源开发与共享、信息安全、网站管理、项目管理、资金管理、绩效评估等方面，考察电子政务发展各项规章制度的健全完备程度《规划》目标要求

电子政务公共平台集约化利用率通过统计各政务部门基于本地区统一建设电子政务公共平台开展的业务数占本部门业务总数的比例，评估某一地区电子政务发展集约化建设情况《规划》提出电子政务建设要“突出建设集约化、应用平台化、服务整体化”

网络互联互通率

通过统计已经互联互通的各级政务部门局域网数量占各级政务部门局域网总数的比例，反映某一地区电子政务网络互联互通水平《规划》目标要求

信息安全保障度通过对信息安全管理机构、制度规范和安全事故发生情况等方面的考核，综合评价电子政务信息安全保障水平《规划》目标要求

应用水平主要业务信息化覆盖广度

通过统计有政务信息系统支撑的主要业务数占本政务部门主要业务总数的比例，反映各部门业务电子政务应用发展的整体水平《规划》目标要求