行政管理学教案

1 第一章 概述 第一节 行政管理学的学科性质与研究目标 一、行政管理的概念及其特点 1.中国古代的行政解释 《左传》行其政令、行其政事 《史记·周本纪》“召公、周公二相行政” 2.西方行政的解释 ①与立法司法相对应的行政 古希腊 亚里士多德：国家议事、行政、审判活动进行研究和探讨 英 洛克：《政府论》首次将政府权力分为立法权、行政权、外交权 法 孟德斯鸠：三权分立或分权制衡 行政就是政府的行政机关实施立法机关所制定的法律的活动，通常又称为执法活动。 ②与政治相对应的“行政” 美国 威尔逊·古德诺：主张研究行政学的起点是行政与政治分离开来，国家意志的执行或政策的执行就是行政。 ③与管理相对立的行政 A行政活动就是管理活动 古立克 POSDCRB七功能说 国家的立法机关，行政机关和司法机关对社会事务的管理活动都可称为行政活动。 B行政管理就是公共管理，或称公共行政，即有关公共事务的管理。 C行政管理仅仅指政府行政机关的管理活动。 3.行政管理就是指政府行政机关、依法对公共事务及其内部事务管理的总和。 ①行政管理的主体是政府行政机关(谁来管) 美国政府包括立法机关(国会)行政机关(内阁及其所领导的部门)和司法机关(法院)。 中国政府机关由权力机关（人民代表大会）、行政机关（人民政府）和司法机关（人民法院和人民检察院）组成。 ②行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务（管什么） 社会事务分为私人事务和公共事务。 ③行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动（怎样管） 行政机关即人民政府，是权力机关即人民代表大会的执行机关，人民政府的行政管理活动就是执行人民代表大会所制定的法律和政策的执行活动,即通常所说的依法行政。 二、行政管理学的学科性质：属于管理学和其他社会科学的应用学科 1.是公共管理学的一个重要分支学科。 2.是管理学的一个重要组成部分。 3.是政治学、经济学、社会学、法学等多门社会科学在政府行政机关管理社会公共事务及其内部事务过程中的综合运用。 4.行政管理学是一门多学科的综合应用科学的原因。 ①行政管理学研究的对象是政府的行政管理，因而必然会涉及政府行政机关与立法与立法机关、司法机关的关系问题，还会涉及行政机关在国家政权体系中的地位和作用问题，行政体制问题等等一系列问题，这些问题也是政治学所要研究的问题。 ②就行政管理学与经济学的关系而言，行政管理学的研究也离不开经济学的指导。 ③就行政管理学与社会学的关系而言，行政管理学的研究也离不开社会学的指导。 ④就行政管理学与法学的关系而言，两者也存在着密不可分的关系。 5.行政管理学是一门研究行政管理机关依法管理社会公共事务及其内部事务的活动过程和规律的科学。 三、行政管理学的研究对象与范围 2

1.行政管理学的基本问题 2.行政环境：行政管理是在怎样的环境下发生的 3.行政权力 行政管理的实质和功能是什么 4.行政职能 5.行政管理机构：由谁管 6.行政管理事务：管什么 7.行政管理行为 怎样管 8.行政管理过程 9.行政管理方法 用什么工具管 10.行政管理规范 11.行政绩效评估：管理的效果如何 12.行政发展：未来的行政管理将向何处去

第二节 行政管理学的产生与发展 一、行政管理学的产生 1.从理论上看，西方行政管理学的产生既是西方政治学发展的二个必然结果，也是西方管理学兴起的理论产物。 亚里士多德《政治学》把当时城邦的职能划分为议事、行政和审判三种职能。 洛克《政府学》主张把行政权与立法权、外交权分离开来。 孟德斯鸠《论法的精神》确立了立法、行政与司法三权分立，相互制衡的理论。 1887年 美 威尔逊 《行政研究》 1910年 德 韦伯 《社会与经济组织理论》著名的官僚组织理论。 1911年 美 泰罗 《科学管理原理》著名的科学管理理论。 1916年 法 法约尔 《工业管理与一般管理》管理过程理论。 2.从实践上看，行政学从政治学中分离出来，是行政实践从政治实践中分离的结果；同时行政管理学的迅速崛起，也是由于西方行政实践发展的需要。 二、西方行政管理学的发展 1.19世纪末20世纪初至20世纪30年代的行政管理学及其发展（古典学派） ①美 威尔逊《行政研究》主要研究公务员制度、行政组织和行政活动。 ②美 古德诺《政治与行政》提出了政治与行政“两分法”的现点。 ③美 怀特 《行政学导论》把行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分。 ④法 法约尔《工业管理及一般管理》。 A提出有管理的功能理论：认为管理有五大基本功能，即计划、组织、指挥、协调和控制。 B提出了著名的有关管理的14项原则。 分12权力、责任、纪律命令一致、指挥统一、公私克于私利、报酬集权等级制秩序、公正、主动精神、集体精神。 ⑤德 韦伯 官僚组织理论。 ⑥美 泰罗 针对工业管理问题提出来，关于工作方法标准化的思想。 ⑦古典学派的成就和意义。 A开创了行政管理学研究的先例，而且基本上建成了比较完整的行政管理学理论体系。 B古典学派将研究重点放在组织管理问题上，提出了比较系统的古典组织理论体系。 C明确提出了行政管理的几个基本原则，即命令统一原则，权责相符原则，较少的管理幅度原则和系统计划原则。 2.20世纪40年代至70年代的行政管理学及其发展 ①行为科学学派的行政管理学 定义：是指以行为科学为理论基础建立起来的行政管理学。 20世纪20—30年代的“经济人”假设。 3

美 梅奥“霍桑”实验 “社会人”假设。 ②决策理论学派的行政管理学 20世纪40年代 美 西蒙《行政行为：行政组织中决策程序的研究》认为管理就是决策，决策是整个行政管理过程的中心，有限理性决策理论。 林德布洛姆的渐进决策理论，从政策制定的角度来讨论决策问题，认为决策是一个渐进过程。 埃佐尼的综视（又译为混合扫描）决策理论，认为并非所有的决策过程都是一个更改过程，也并非所有析决策过程都是一个渐进过程。 ③系统理论学派的行政管理学 20世纪40年代奥地利贝塔朗菲一般系统论，强调从系统的观点来分析客观事物。 里格斯《行政生态理论》主要探讨了行政环境与行政管理的相互影响和相互作用问题。 卡斯特学人的权变理论认为管理是因人、因时、因地、因条件而变化的。 ④这一时期行政管理学的特点： A行政管理学理论呈现出学派众多，理论繁荣的局面。 B理论基础发生了变化，由主要以政治学理论为基础走向由多学科的理论为基础。 C行政管理学的理论形态更加完善。 3.20世纪80年代以来的行政管理学及其发展 ①新公共管理理论 20世纪70年代末80年代初英 撒切尔夫人：认为政府是一个为公众服务的机构 ②政府论理理论 所谓“治理”就是“最少限度的国家”，“按照私营企业模式进行管理”是一种“有效的管理”是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。 ③后现代公共行政理论 强调公共行政必须回应公民的个性化的公共需求，认为后现代公共行政就是具体问题具体分析，就是替公民办实事。 ④这一时期的共同特征是崇尚市场力量，市场作用和市场机制。 三、行政管理学在中国的发展 1.19世纪末20世纪初《行海要术》、《行政纲目》、《行政学总论》。 2.20世纪30年代1935年张金鉴《行政学的理论与实际》 1936年江康黎《行政学原理》 3.1986年全国教委批准，创办行政管理专业。 4.1994年正式成立国家行政学院。 5.2001年我国开始招收公共管理硕士MPA生。

第三节 研究和学习行政管理学的方法与意义 一、研究和学习行政管理学的方法 1.研究和学习行政管理学的根本方法。 2.研究和学习行政管理学的具体方法。 ①规范方法：主要着眼于建立行政管理学的学术规范。 优点：有助于探讨行政价值；有助于建立系统的行政学术规范。 不足：对行政管理实践研究不够具体，它所建立的所谓具有普遍意义的行政原则并不适应各科不同的行政环境。 ②经验方法（也称为实证方法） 特点：强调在研究过程中只注重对事实的描述，而回避事实背后的规律，只注重对“是什么”的研究，而不关心“为什么”。 优点：强调对事实的客观把握，这应该是任何科学研究的前提。 不足：表现在它放弃了对事实后面的规律性的认识，因而其理论不可能是深刻的，主张“价值中心”本身就不符合事实。 4

③案例方法 首先，通过调查研究从行政管理实践中选取一些较为典型的行政管理案例。然后对这些案例进行解剖和分析，并从中找出一些具有普遍意义的行动规则和方法。 优点：有助于研究者和学习者通过个案了解行政管理过程中的实际工作程序和动作方式。 不足：对普遍规律的把握仅仅具有对个别事物的分析是不够的，它还离不开对象和概括这些思维。 ④比较方法 特点：通过对同一时期不同国家或地区的社会现象，同一个国家或地区不同时期的社会现象进行比较，以找出它们之间的共同点（共同规律）和不同点（特殊性）。 对同一个时期不同国家或地区的社会现象的比较称为“横向比较或共时性比较”。 不同一个国家或地区不同时期的社会现象的比较称为“纵向比较或两时性比较”。 不足：不管是外国的行政管理经验和理论，还是我国历史上的行政管理经验和观点，都既不简单地全盘否定，也不能简单地照抄照搬，必须对它们进行实事求是的分析。 二、研究和学习行政管理学的意义 1.研究和学习行政管理学的理论意义。 2.研究和学习行政管理学的实践意义。 ①研究和学习行政管理学，有助于我们弄清我国行政管理存在的问题改革目标、任务、方式，为我国行政管理改革和发展指明方向。 ②有助于提高我国公务员素质，进而提高我国行政管理的整体水平。 ③有助于提高我国企事业单位管理人员的政策水平，促进企事业单位与政府的良好合作，同时也有助于提高企事业单位的行政管理水平。

第二章 行政环境 第一节 行政环境的特点与类型 一、行政环境的含义与基本属性 （一）行政环境的含义 1.系统论的环境：针对特定系统而言的，也就是处于特定系统的边界之外，占据一定空间，构成主体存在条件的种种物质条件和情势因素的统称。 2.美 卡斯特与罗森茨韦克认为边界的作用在于说明组织的特性及了解组织与外在环境间关系。 3.环境就是指处于特定系统边界之外的一切因素的集合。 4.行政环境就是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在，运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。 ①行政环境是针对具体行政系统而存在的。 ②行政环境通过边界配行政系统相区分。 ③行政环境构成成分的关键属性天于能够对行政系统的存在运行与发展产生影响。 ④行政环境因素包括有形的事物，也包括无形的情势。 （二）行政环境的基本属性。 1.复杂性 2.相关性和综合性 3.层次性 ①就环境系统的结构而言，环境系统本身就是一个有不同层次及结构的多层系统。 ②就特定行政系统而言，不同行政环境因素对该系统产生作用的直接或间接程度一般也有所差异。 ③就影响的规模或影响的力度的大小而言，行政环境因素之间也往往表现出层级性特性。 4.动态性 二、行政环境的类型 （一）自然行政环境与人造行政环境（以环境因素的七万过程及其与人类活动的关系为标准） 1.自然行政环境