绩效预算

绩效预算

1、绩效预算是完善部门预算管理的重要举措。我国从2000年开始执行部门预算改革，尽管现行的部门预算方法有效缓解了长期以来部门预算与绩效脱节的矛盾，进一步加强了财政宏观调控。但仍存在着一些不足之处，主要表现为：①部门在编制年度预算时，为了能争取到经费，站在本位的立场上，强调本部门工作的重要性，有的甚至夸大其词，不顾实际的财政能力，很少考虑到整个政府的可用财力情况和经费的使用效益；②地方政府财政供养能力仍十分有限，为提高财政资金使用效率，必须对已申报的项目进行合理选择与排序。但目前不同项目之间缺乏可比性，项目的选择与安排易产生随意性，在实际项目排序过程中，真正考虑效率的项目不多，“批条子、拍脑袋”定项目的现象比较普遍；③预算支出中的追踪问效不到位，由于我国长期实行的是收入按类别，支出按功能汇总和编制的预算，在绩效评价方面的实践较少，对预算资金的绩效评价工作基本没有到位。

2、我国长期以来面临着政府机构臃肿、行政经费过度膨胀等问题，并屡屡遭到广大群众的批评，但一直没有有效的办法解决。我国对行政事业经费历来采用基数加增长的方法，这成为财政和各单位之间讨价还价、互相博弈的依据，至于该机构的存在是否必要，经费支出的效益如何，却很少有人过问。这种以保障人头经费为主的财政支出管理制度，必须进行改革。

3、常规预算是按经验标准进行分配。随着社会事业的不断发展，各部门业务量也随之不断变化，为完成工作任务只好通过预算调整来解决经费的供需矛盾，而资金使用效果的好坏与其单位考评没有直接联系，这在很大程度上挫伤了部门工作的积极性。绩效预算可以通过将部门经费与工作绩效挂钩来鼓励各部门节省不合理的开支，调动各部门保质保量完成任务的积极性。与此同时，现行的预算编制过程实质上是各部门在预算经费指标上的博弈过程，绩效预算可以把预算的执行权还给各部门，在确定各部门的业绩指标和预算指标后，部门可以

在保证完成业绩指标的前提下，自行选择实现业绩指标的办法，从而极大地调动各部门的积极性，使他们能更好地进行资源配置。

在我国的预算管理实践中，不论实行增量预算还是零基预算，都是从投入的角度进行预算的编制与管理，而相对忽视绩效问题。自1998年我国提出建立社会主义公共财政体系以来，绩效评价与绩效预算问题开始引起理论界与财政部门的广泛关注，各级财政部门开始尝试绩效预算的编制工作。总结各国实行绩效预算的过程，大体可划分为这样几个步骤：根据总战略制定各部门发展战略——各部门年度计划——年度绩效计划指标——年度终了时对实际绩效进行评估——根据绩效完成情况调整下年度预算。理论上的一些基础技术问题，比如绩效评价内容和指标设计，近年来在参照国外经验的基础上均有所突破，但与我国国情相关实施绩效预算的一些基本制度供给还是不能满足全面实施绩效预算客观需要。比如，尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规，绩效评价缺乏制度保障；没有明确的绩效评价执行管理机构；财政支出缺乏公开透明性，制度供给不到位是影响我国实施绩效预算的重要原因。以下是关于我国实施绩效预算的几点建议：

1、制定绩效预算的法律、法规。首先，要修改《预算法》及其实施细则，以法律、法规的形式把绩效预算确定下来，使开展绩效预算有法可依。其次，在认真总结各地实践经验的基础上，制定系统性、操作性较强的绩效预算准则。对绩效预算对象、目的、内容、指标、报告基本形式等加以规定。鉴于绩效预算具体情况比较复杂，可分门别类地制定出具有各个行业特点的准则。努力提高立法工作的科学性，按程序研究制定和完善财政基本法律，抓紧修订已脱离现实的法律法规，进一步加强法律法规间的衔接与协调，形成符合社会主义市场经济和公共财政要求的法律完备、结构严谨、内部协调、运行有效的财政法律体系，使预算部门能有法可依。同时，加大执法力度，做到有法必依，把预算工作纳入法制化、规范化轨道。

2、实行部分的权责发生制会计，全面反映政府绩效。要准确反映政府的绩效和成本，财政状况是一个重要的方面，政府财政报告不仅应反映当年的预算资金收支情况，还应反映政府的资产和负债的变动情况。但在传统的财政管理体制中，对政府的固定资产管理十分薄弱，部门拥有的资产数量与其工作绩效没有联系，各部门往往热衷于提出资产购置的要求，而部门中却常常有大量闲置的固定资产得不到充分利用。

目前，我国和世界上不少国家都在使用收付实现制的会计方法，这种会计方法存在的一个严重问题是，它可以通过提前或延迟支付现金，人为地操纵各年度的支出，同时，也不能将资本性项目的购买成本在使用年限内进行分摊。另外，这种方法忽略了投资的机会成本，不能正确完整地反映政府行政的成本。收付实现制与权责发生制之间的根本差异就在于会计确认的时间不同。收付实现制以款项的收付为标准记账；权责发生制以权利的形成和责任的发生作为记账的标准。权责发生制会计可以更准确、更全面地反映一定时期内提供产品和服务所耗费的总资源成本，被广大企业普遍应用。

为了更全面地反映政府的绩效和成本，我们也应修改现行会计方法，在政府预算中实行部分的权责发生制会计，并建立政府财务状况报告制度。在每年的人代会上不仅报告本年度的预决算情况，还要报告政府的财务状况，包括固定资产权益和负债状况等。各部门的预算也应同时包括本部门的财务状况，这样才能更全面地反映政府各部门的真实绩效。在推行部门预算的过程中，很多地方和部门进行了比较彻底的清产核资，这为使用权责发生制会计打下了一定的基础，我们可以根据已有的条件和预算管理的需要，有选择地实施权责发生制会计。

3、构建科学的绩效评价机制。对公共支出而言，绩效评价是其整个绩效管理的核心和重要手段，也是政府编制绩效预算的前提。因此，政府绩效评价体系是绩效预算的基础部分。

制定统一规范的绩效评价管理办法，明确绩效评价的范围、对象和内容。要改变目前对具体的财政支出项目进行绩效评价的做法，逐步将

绩效评价的范围扩大到包括消耗性支出、公共工程支出等所有政府公

共支出。绩效评价的内容应包括业务考评和财务考评，不仅要考评项

目的资金落实、资金使用及财务管理状况等，更要考评项目绩效目标

的合理性及项目目标完成情况。

探索建立绩效评价指标体系和绩效预算基础资料数据库。绩效评价首

先要求建立完整的公共支出绩效评价指标体系和基础资料数据库，使

项目的绩效目标能够量化、具体化，为评价各类项目的绩效提供技术

支持。因此，要按照定性与定量相结合、统一性指标与专业性指标相

结合的原则，在试点的基础上，逐步探索建立起一套绩效评价指标体

系和绩效预算基础资料数据库。

4、作好绩效预算试点工作。在绩效预算实施步骤上，可以分三步走：第一步，对部分项目支出实行“项目绩效预算”试点改革。在全面推

行绩效预算之前，可以先从部分具体项目支出的效益考核开始，并通

过项目支出绩效评价来优化部门预算。各部门根据项目绩效预算编制

办法和项目库编制年度项目预算。政府委托财政与审计部门对政府各

部门的支出项目进行绩效考评。由政府根据绩效考评结果做出奖惩，

对于年度项目绩效较好的部门给予奖励，对于年度项目绩效不好的部门，根据情况削减直到取消该项目的预算。第二步，在所有部门全面

推开项目绩效预算。第三步，全面推行部门绩效预算。实施部门绩效

预算，就是要树立一种绩效理念，以“绩效目标+部门+绩效成果”为

对象，按效果和效率拨款，既强调绩效目标订立的效率，也强调绩效

成果考核的效果，是一个“过程”与“结果”相结合的预算模式。

5、加强对预算管理的监督评价。公民是公共服务的最终受益者，对

于公共服务的数量和质量最有发言权。因此，公民取向成了西方国家

绩效预算改革的重要内容，无论是年度绩效计划的制定还是绩效评价

的开展，都需要公民的广泛参与。虽然我国的预算管理目前尚处于加

强投入控制的阶段，但提高公民的参与度，对于加强预算管理监督、

强化部门管理者责任、提高预算资金使用效益，仍具有重要意义。具

体改革措施包括：逐步向社会公开预算，自觉接受公民监督；向社会