公共支出规模理论及衡量指标

公共支出规模理论及衡量指标
一、公共支出规模是指一定财政年度内通过预算安排的公共支出
总额。狭义的公共支出规模，是指政府预算中公共支出的规模（预算
内支出）。广义的公共支出规模，是指某一财政年度内通过政府安排
的用于社会公共需要方面的所有支出包括预算内支出、预算外支出和
各级政府以各种形式筹集的资金（收费）安排的支出等
二、公共支出规模增长理论：各国公共支出规模都经历了一个从
小到大的演变过程。工业化国家从1870年代直至1990年代中期，公
共支出基本上保持增长的态势。市场转型之前的各个社会主义国家，
尽管政府都掌握了大量的经济资源，而不同于市场经济国家，但公共
支出的演变也表现出相同的趋势。1980年代至今，各国的公共支出总
量不再像以前那样不断增长，出现了调整趋势。西方许多国家推行了
私有化计划。英国1979年撒切尔夫人政府上台之后，掀起了国有企业
的私有化浪潮，并波及到整个世界。前计划经济国家向市场经济的转
轨，使得它们的公共支出也大为缩小。对这种现象的解释是公共部门
的低效率导致了压缩公共部门的必要性
1、瓦格纳：公共支出的增长是政治因素和经济因素共同作用的结
果。随着人民实际收入的提高，对教育、娱乐和文化、医疗等公共服
务的公共支出的比例也会提高。
瓦格纳法则：随着人均收入的提高，公共支出占GDP的比率相应
提高
逻辑思路：工业化→人均收入增加→政府活动扩张→财政支出比
率提高
政府职能扩大的原因：1）政治因素。随着社会的发展，完善国内
法律规章以及维护社会秩序的要求随同递增，以保证市场机制发挥作
用所必需的社会“环境条件”。2）经济因素。经济结构以及当事人之
间的关系越来越复杂化，有赖于政府活动的加强。另外，政府提供公
共物品或服务的范围越来越大了，诸如交通、银行、教育、卫生保健
等，具有垄断性、投资额大、外部效应显著的特点，常有政府来提供。
2、皮考克和魏斯曼的“梯度渐进增长理论”
他们假定，政府喜欢多花钱，老百姓不喜欢多纳税，因此政府必
须注意人民的意愿。据此，他们的公共支出分析转向投票箱对公共支
出增长的影响上来。
结论：在正常年份财政支出呈现一种渐进的上升趋势，当社会经
历急变时财政支出会急剧上升，急变之后，财政支出水平将下降，但
不会低于原来水平。
公共支出增长的原因：1）内在原因：在税率不变的税收制度下，
GDP增长→税收收入增加→公共支出上升2）外在原因：在社会发展
过程中总会遇上动荡如战争饥荒其他社会灾难。动荡→政府支出增加
→提高税率或增加新税→公民接受→动荡后税率水平不会退回原来水
平→政府维持高额支出
理论特色：1）与瓦格纳一样，皮和魏也认为公共支出是不断增长
的，但认为增长时常会出现跳跃，稳定增长和突发性增长交替进行。2）
对公共支出原因的解释不同于瓦格纳，考虑到了公民意愿对公共支出
的影响，也考虑到了社会动荡的影响。
3、公共支出增长的经济发展阶段理论：马斯格雷夫和罗斯托从经
济发展的角度，分别对公共支出增长进行了分析。描述公共支出结构
在长时期中的变化。注重在不同经济发展阶段对公共支出需要的变化。
经济发展的早期阶段：此阶段由于生产力水平较低，经济基础比
较薄弱。政府大力投资，用于改善交通、城市基础设施教育卫生和健
康法律和社会秩序等方面的开支，提供社会发展所必需的条件。
中期阶段：此阶段政府已为社会提供了大量便于资本积累的基础
设施，公共投资环境和条件有了很大改善，因此公共投资支出比重开
始逐步下降。但是作为经济起飞的基础，这一时期公共投资支出仍要
保持一定的规模和水平。同时随着经济的发展，市场经济的缺陷—市
场失灵问题日益显露并成为市场经济进一步发展的障碍。为了解决市
场失灵问题，政府逐步介入，加强对经济的干预，从而导致用于弥补
市场缺陷等方面的公共支出大幅度增加，如公共产品
支出、正外部性补贴支出、社会保障支出和宏观调控性支出。
成熟阶段：此阶段随着人均收入的大幅度提高，衣食住等基本需
要方面的消费支出在整个消费支出中的份额会随着人均收入的上升而
下降，资源可能更多地被用于满足更高层次需要，如教育、卫生、保
健、安全、福利、娱乐等因此，该时期公共事业支出和社会保障支出
的比重会提高。此外，伴随经济的增长，将会出现日益复杂的社会经
济组织，要求政府提供各种管理服务来协调和处理增长所引起的各种
矛盾和问题，如交通警力、控制污染、反托拉斯等问题的增加。这将
引起政府各种管理支出的增加，从而导致整个公共支出的增长。
4、非均衡增长理论：美国经济学家威廉·杰克·鲍莫尔将经济分为
进步部门和非进步部门。进步部门的生产率高，非进步部门的生产率
相对较低。这是因为，进步部门在规模经济和技术革新上有优势，从
而劳动生产率的累积性得以提高。他把公共部门视为非进步部门，私
人部门视为进步部门。他认为公共部门生产力相对落后是公共支出增
长的主要原因。因为相对于私人部门而言，公共经济部门平均劳动生
产率具有相对下降的趋势，为了维持私人经济部门和公共经济部门之
间的平衡，需要将更多的要素投入到公共经济部门中，如公共部门的
工资与私人部门的工资呈同方向且等速度，这便导致了公共支出的增
长
三、公共支出规模的衡量指标：一是绝对量指标，二是相对量指
标。绝对量指标，又称公共支出的绝对规模，是指一国（或地区）在
一定时期内（通常为一个财政年度）所有公共支出的货币总额。用货
币数额来衡量公共支出。相对量指标，又称作公共支出的相对规模，
是指一国（或地区）在一定时期内公共支出占当期国民生产总值
（GNP）或当期国内生产总值（GDP）的比重。
四、三种方法
1、成本—收益分析法：常用来评估公共支出项目。如果一个公共
支出项目的收益大于成本，那么该公共支出项目就是可行的。
基本原理：公共支出的成本－收益分析方法，即社会成本收益分
析法，是在借鉴私人企业财务的分析方法的基础上形成的。其基本原
理是用最小的成本去获得最大的效益。在市场有效运作时，判断项目
是否有效，根据的是价格与边际成本的对比关系，只要价格大于边际
成本，项目就是可行的。在社会成本－收益分析中，所考虑的边际收
益和边际成本都是社会的，而不是私人的。只要边际社会收益大于边
际社会成本，公共支出项目就是可行的。
定义：成本-收益分析是通过比较各种备选项目的全部预期收益和
全部预期成本的现值来评价这些项目，以作为决策参考或依据的一种
方法。
步骤：1）确定一系列可供选择的方案。如防洪工程2）列举成本
和收益3）测算成本和收益4）贴现成本和收益5）选择决策标准6）
选定方案。
决策标准总的的原则是：a）社会总收益超过社会总成本b）在所
有备选方案中社会净收益最大。
特点：①公共部门进行经济决策以社会福利极大化为目标，而私
人仅以利润为目标。②许多政府项目的投入产出不能直接用市场价格
来估计（市场价格不存在、市场价格不合理）——影子价格
成本和收益的类型：1）实际成本收益和名义货币成本收益。实际
的：如由于建设防洪工程而实际耗费的人力物力等。名义货币的：邻
近地价高涨（修路、地铁等）2）直接成本收益和间接成本收益直接的：
如灌溉工程的渠道及管道费用；间接的：水源迁移，原流域消失3）有
形成本收益和无形成本收益。有形的：如灌溉工程的渠道及管道费用、
水源迁移，原流域消失；无形的：荒野风光消失、野生动植物资源毁
灭4）内部成本收益和外部成本收益。内部的成本收益指项目实施区域
范围内所发生的成本收益。相反则为外部成本收益。5）中间成本收益
和最终成本收益。公共项目为中间产品产生的成本收益为中间成本收
益。公共项目为最终产品产生的成本收益为最终成本收益。
2、最低费用选择法：是指对每个备选的财政支出方案进行经济分
析时，只计算备选方案的有形成本，而不用货币计算备选方案支出的
社会效益，并以成本最低为择优的标准。换言之，就是选择那些使用
最少的费用就可以达到财政支出目的的方案。主要适用于国防、太空
研究、公安、司法等支出项目。
3、公共服务收费法：就是通过制定和调整公共服务的价格或收费
标准，来改进公共服务的使用状况，使之达到提高财政支出效益的目
的。
特点：它与其他两种方法的区别在于它是通过制定合理的价格与
收费标准，来达到对公共服务有效地节约地使用，而不是对财政支出
备选方案的选择。
内容：对公共服务的定价，一般有四种情况，即免费、低价、平
价和高价。免费和低价政策，可以促进社会成员最大限度地使用这些
公共服务使之获得极大的社会效益。如强制进行义务教育、强制注射
疫苗等。平价政策，可以用收取的费用弥补该项公共服务的人力、物
力耗费，一般适用于从全社会的利益来看，无需特别鼓励使用，又无
必要特别加以限制使用的公共服务。如公路、公园、铁路、医疗等。
高价政策，主要适用于从全社会利益来看必须限制使用的公共服务，
实行高价政策既可以达到有效限制使用的目的，又可以提供较多的财
政收入。
三种方法适用领域：对于有直接经济效益的支出项目（如防洪、
灌溉），采用成本收益分析法；对于只有社会效益、且其产品不能进
入市场的支出项目（如国防支出），采用最低费用选择法；对于既有
社会效益又有经济效益，但其经济效益难以直接衡量，而其产品可以
全部或部分进入市场的支出项目（如交通、教育等支出），则采用公
共服务收费法