林业行政处罚及其案例分析

林业行政处罚及其案例分析

重庆市林业局政策法规处米仁忠

一、林业行政处罚概述

林业行政案件，是指公民、法人或者其他组织违反《森林法》和其他林业法律法规的规定，尚未构成犯罪而应当受到林业行政执法机关予以查处的行政违法事实。

构成林业行政案件必备条件，一是具有明确的违法行为当事人，二是具有明确的违法行为事实，三是依法应该给予林业行政处罚。

（一）林业行政处罚的概念和特点

1、林业行政处罚的概念：林业行政处罚是指县级以上林业行政主管部门和法律、法规授权的组织对有林业行政违法行为的公民、法人或者其它组织依法作出的具有行政法律制裁性质的具体行政行为。

2、林业行政处罚的特点：

（1）林业行政处罚是国家行政处罚的一个重要方面，属于行政法律制裁性质的具体行政行为；

（2）林业行政处罚的主体是县级以上林业行政主管部门和法律、法规授权的组织；

（3）林业行政处罚的对象是有行政违法行为的公民、法人或者其它组织；

（4）林业行政处罚必须依法依规实施。

（二）林业行政处罚的基本原则

1、处罚法定原则。

（1）林业行政处罚必须有法定依据；

（2）林业行政处罚的主体及其适用林业行政处罚的权限必须是法定的；

（3）林业行政处罚的程序必须是法定的；

（4）需要受到林业行政处罚的行为必须是法定的。

2、公开、公平、公正的原则。林业行政执法应当严格依照法定权限和程序，遵循“公开、公平、公正”的原则，做到严格执法、公正执法、文明执法。纠正执法过程中趾高气扬、态度冷漠，敷衍塞责甚至动輒训斥等现象；纠正吃拿卡要，以权谋私，故意刁难，办人情案、关系案等现象。

3、以人为本的原则。实施林业行政处罚必须坚持以人为本，真正明确行政执法就是履行法律、法规、规章赋予的职责，执法就是服务，执法就是维护人民群众利益的执法理念；纠正执法就是罚款、执法就是“创收”的错误认识；行政执法人员应当牢固树立“公仆”意识，忠于法律、忠于职守，坚持依照法定职权和程序严肃执法、文明执法，在管理中提供优质服务，在服务中加强管理。

4、处罚与教育相结合的原则。实施林业行政处罚必须坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。行政处罚应当以教育行政相对人守法为目的，视行政相对人违法情节轻重依法酌情实施行政处罚。

5、保障当事人依法行使权利的原则。

（1）保障当事人的陈述权、申辩权和听证权；

（2）保障当事人申请行政复议和提起行政诉讼的权利；

（3）保障当事人要求行政赔偿的权利。《林业行政处罚程序规定》第四条规定：公民、法人或者其他组织对林业行政主管部门所给予的林业行政处罚，

享有陈述权、申辩权；对林业行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因林业行政主管部门违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。

6、处罚准确及时的原则。一是认定事实清楚。违法事实不清的，不得给予林业行政处罚。二是案件定性准确。案件定性不准，处罚无效。三是适用法律正确。适用法律不正确，处罚无效。四是处罚幅度得当。禁止不分情节轻重一律实行顶额罚款的做法。在不违背法律面前人人平等原则的前提下，行政执法机关在自由裁量权范围内，对初次违法且情节显著轻微的，应当适用警告种类的行政处罚，慎用罚款种类的行政处罚。五是在法定期限内办结。林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长。

7、处罚救济的原则，让当事人陈述、申辩，申辩理由成立应予采纳；告知当事人有权申请听证，有权申请行政复议和有权向人民法院提起行政诉讼等等。

（三）林业行政处罚的种类

1、申戒罚。警告，是林业行政处罚主体依法对林业行政违法行为者予以谴责和告诫的处罚形式。林业行政机关及其执法人员在执法活动中，对违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，给予告诫，责令改正。

2、财产罚。

（1）罚款：是林业行政处罚主体依法责令行政违法行为者按照一定的标准向国家缴纳一定数额人民币的处罚形式。林业行政机关及其办案人员当场收缴

罚款的，应当出具省级或者国家财政部门统一制发的罚款收据。对不出具省级或者国家财政部门统一制发的罚款收据的，被处罚人有权拒绝缴纳罚款。

（2）没收：是林业行政处罚主体依法将行政违法行为者的违法所得和非法财物强制收归国有的处罚形式。

（3）责令赔偿损失：是指林业行政处罚的主体依法责令林业行政违法行为者对其所造成的损失予以赔偿的处罚形式。

3、行为罚。

（1）责令停产停业：是指林业行政处罚主体依法责令行政违法行为者停止进行某种生产经营活动的处罚形式。

（2）暂扣许可证：是指林业行政处罚主体对行政违法行为者的有关许可证依法扣押留置，以暂停其继续从事相关生产经营活动的处罚形式。

（3）吊销许可证：是指林业行政处罚主体对行政违法行为者的有关许可证依法收回并取消，以剥夺其继续从事相关生产经营活动权利的处罚形式。

（4）责令补种树木：是指林业行政处罚的实施机关责令违法者补种其违法行为所毁坏的林木株数的若干倍数林木的一种处罚。

（5）限期更新造林：是指林业行政处罚的实施机关对违反林业法律、法规和规章的违法者，责令其在规定期限内更旧换新，营造一定面积新林木的一种处罚。

（6）责令限期恢复原状：是指林业行政处罚主体依法责令林业行政违法行为者在一定的期限内对其损害的客体物予以复原的一种处罚形式。

（四）林业行政处罚的适用

1、一事不再罚。一个林业行政违法行为只能由一个林业行政处罚的主体给予一次林业行政处罚。《行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次及其以上罚款的行政处罚。

2、裁量处罚的情节。

（1）不予处罚的情节：不满14周岁的人有违法行为的；精神病人在不能辨认或不能控制自己行为时有违法行为的；违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的；又聋又哑的人或者是盲人，由于生理缺陷的原因而违反林业行政法律规范的，不予处罚。

（2）从轻或减轻处罚的情节：已满14周岁不满18周岁的人有违法行为的；主动消除或减轻违法行为危害后果的；受他人胁迫有违法行为的；配合林业行政机关查处违法行为有立功表现的。

（3）从重处罚的情节：违法行为造成较严重后果的；妨碍、逃避或抗拒林业执法人员检查的；胁迫、诱骗或教唆他人实施违法行为的；其他依法应当从重处罚的。行政执法机关及其行政执法人员在法定的职权和幅度范围内行使自由裁量权，应当符合法定目的，排除不相关因素的干扰；所作出的行政处罚应当与行政相对人违法行为的情节轻重及具体情况相适应；所采取的执法方式应当必要和适当，可以采用多种方式实现执法目的的，应当采用对行政相对人权益影响较小的方式。

3、林业行政处罚适用的规则

（1）一行为的处罚规则。一行为是指同一行为人基于同一事实和理由实施的一个林业行政违法行为。

（2）数行为的处罚规则。数行为是指同一违法主体实施的数个不同种类的行政违法行为。

①连续行为：是指同一违法主体在一定的时间内连续数次实施同一种行政违法行为。

②继续行为：也称持续行为，是指同一违法主体实施的同一个行政违法行为在一定时间处于继续状态的情况。

③竞合行为：是指违法主体以一个故意或者过失实施一个行政违法行为，而其所实施的行为在法条上又包含有其他行政违法行为。

④牵连行为：是指违法主体实施一个行政违法行为，而其实施该行政违法行为的手段或者结果又涉及到了其他行政违法行为的情况。

（3）共同行为的处罚规则：是指共同林业行政违法行为，即两个以上违法主体共同故意实施的同一林业行政违法行为，在处罚时要分清主要责任和次要责任。

（4）单位行为的处罚规则：是指法人或者其他组织实施的林业行政违法行为。注意：村委会是集体经济组织，处罚时属于其他组织一类，可处罚直接责任人和管理人员。

二、林业行政处罚流程图

三、林业行政处罚程序中的时间规定

根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》，及《林业行政处罚程序规定》和《重庆市林业行政处罚条例》，林业行政处罚程序有以下时间规定：

（一）违法行为的追查时效：2年。

如果违法行为有继续状态的，从行为终了之日起计算。一般来说，继续状态持续时间不长，如一周内每天不停地砍树、开垦林地。如果违法行为有连续状态的，追究时效适用实效中断，以重新计算的方式确定最后期限。（国家林业局公安部林安发［2001］156号文第三条第二款规定，对于一年内多次盗伐、滥伐少量林木未经处罚的，累计其盗伐、滥伐林木的数量。即累计起来作为一个违法行为进行处罚）《林业行政处罚程序规定》第十三条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予林业行政处罚。法律另有规定的除外。

（二）立案：对认为需要给予行政处罚的，在7日内予以立案。

（三）登记保存：证据可能灭失或以后难以取得的，经行政机关负责人批准，填写《林业行政处罚登记保存通知单》，并应在7日内作出处理决定。

（四）扣留木材或运输工具的处理时限：在我市本区县的3日，市内跨区县的7日，出市的15日；边远省、市、区的不超过1个月。

（五）当事人听证权利：当事人应当在行政机关告知后3日内提出，超过3日视为放弃。

（六）听证的举行：在听证的7日前，告知当事人；在受理听证申请之日起20日内举行，并于听证7日前将听证通知送达当事人。

（七）处理：自立案之日，应当在1个月内办理完毕；经行政负责人批准可延长，但不得超过3个月，特殊情况报上级批准可以延长。

（八）处罚决定的送达：当场宣告并交付；当事人不在场的，应在7日内送达；邮寄送达以收件日期为准。

（九）复议时限：当事人在知道行政处罚等行政行为之日起60日内提出。

（十）诉讼：当事人在下达不予受理决定书之日起或行政复议期满15日内提起诉讼；直接提起诉讼的，应当在知道行政行为之日起3个月内提出。人民法院在7日内立案或作出不予受理裁定，立案后5日内向被告送达诉状副本，被告收到诉状副本10日内提出答辩。

以上规定看出，林业行政处罚案件涉及物品的理论保存时间为3个月零12天。

四、关于林业行政处罚自由裁量权问题

（一）林业行政处罚自由裁量权概述

行政处罚裁量权，是指林业行政处罚实施机关依照法定职权实施林业行政处罚时，在法律、法规或者规章规定的处罚种类、处罚幅度内，综合考虑违法事实、性质、情节及社会危害程度等相关因素，合理确定处罚种类、处罚幅度

或者不予处罚的权限。从2011年5月起，实施林业行政处罚应当按照已颁布的《重庆市林业行政处罚自由裁量权实施标准》行使自由裁量权，确定处罚种类和幅度。

行使林业行政处罚裁量权，应当遵循以下原则：

1、处罚法定原则

行使林业行政处罚裁量权时应在法律、法规、规章设定的处罚种类幅度范围内，做出适当的行政处罚。

对于违法行为的处罚，应当优先适用法律效力层级高的法律规范；在法律效力相当的情况下，应当优先适用新出台的法律规范；特别法和一般法规定不一致的，应当优先适用特别法。

法律、法规、规章规定的处罚种类可以单处或并处的，可以选择适用;法律、法规、规章规定应当并处或应当先没收违法所得再作其他处罚的，不得选择适用（符合法律、行政法规规定的减轻处罚情形的除外）;规定责令改正或责令限期改正的，应当先书面送达当事人相关文书，依法及时警示告知当事人，责令其限期改正。

2、过罚相当原则

实施林业行政处罚必须以事实为依据，以法律为准绳，以人为本，符合法律目的，在行使裁量权时应综合考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等，作出的行政处罚要与违法行为相当，不得畸轻畸重、重责轻罚、轻责重罚。

法律、法规、规章设定的行政处罚有一定幅度的，应当根据违法行为情节和危害结果的轻重，分为减轻处罚、从轻处罚、从重处罚来适用。

选择减轻处罚、从轻处罚和从重处罚的，应当有法律法规和规章依据以及能证明当事人具有相应情节的证据，并依法履行相应的处罚程序。

3、公平公正原则

对于性质相同、情节相近、危害后果相当、违法主体同类的违法行为，在实施行政处罚裁量权时，适用的法律依据、处罚种类及处罚幅度应当一致。

4、教育与处罚相结合原则

在行使行政处罚裁量权时，既要制裁违法行为，又要教育当事人自觉遵守法律，维护法律尊严。对情节轻微的违法行为以教育为主、处罚为辅。

5、程序合法原则

严格遵守法定程序，充分听取当事人的意见，依法保障当事人的知情权、参与权和救济权。

6、综合裁量原则

在行使行政处罚裁量权时，应全面、综合分析违法行为及社会危害后果等因素，对违法行为处罚与否以及处罚的种类和幅度进行判断，作出相应的处理决定。

（二）依法不予林业行政处罚的情形

当事人有下列情形之一的，依法不予处罚：

1、主动中止违法行为，没有造成危害后果的；

2、违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；

3、不满十四周岁的人有违法行为的；

4、精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；

5、违法行为在两年内未被发现的，但法律另有规定的除外；

6、法律、法规和规章规定不予行政处罚的其他情形。

（三）应当减轻或从轻处罚的情形

当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻处罚：

1、已满十四周岁不满十八周岁有违法行为的；

2、主动中止违法行为，危害后果轻微的；

3、主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

4、主动报告并如实陈述违法行为的；

5、配合行政执法部门查处违法行为有立功表现的；

6、受他人胁迫有违法行为的；

7、涉案财物或者违法所得较少的；

8、法律、法规和规章规定应当减轻或者从轻处罚的其他情形。

（四）可以依法从轻或者减轻林业行政处罚的情形

当事人有下列情形之一的，可以依法从轻或者减轻处罚：

1、主动改正或者及时中止违法行为的；

2、对人身健康、生命安全、公共安全、社会稳定、森林资源保护、生态安全造成危害影响较小，或者尚未产生社会危害后果的；

3、在共同违法行为中起次要或者辅助作用的；

4、因残疾或者下岗失业等原因，生活确实困难的人有违法行为的；

5、其他依法可以从轻或者减轻处罚的。

（五）应当依法从重处罚的情形

当事人有下列情形之一的，应当依法从重处罚：

1、隐匿、销毁违法证据的；

2、妨碍林业执法人员查处违法行为、暴力抗法等尚未构成犯罪的；

3、不听劝阻，继续实施违法行为的；

4、涉及人身健康、生命安全、公共安全、社会稳定、森林资源保护、生态安全等违法情节恶劣，造成危害后果的；

5、胁迫、教唆他人实施违法行为的；

6、在共同实施违法行为中起主要作用的；

7、多次实施违法行为，屡教不改的；

8、在发生自然灾害、突发公共事件或其他非常情况下，实施违法行为的；

9、擅自转移、隐匿已被采取行政强制措施物品的；

10、拒不提供相关证明材料或者篡改有关证据材料的，作虚假陈述的；

11、对举报人、证人打击报复的；

12、法律、法规、规章规定的其他应当从重处罚的情形。

（六）林业行政处罚自由裁量权的特别规定

1、行政处罚实施机关实施处罚时，不得出现下列情形：

（1）依法应当对当事人不予处罚的，仍实施处罚；

（2）依法应当对当事人从轻或者减轻处罚的，未予从轻或者减轻处罚；

（3）在同类案件中，不同当事人的违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相同或者基本相同，但所受处罚明显不同；

（4）采取引诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当方式，致使当事人违法并对其实施处罚；

（5）发现当事人有违法行为而不予制止或者责令改正；

（6）对当事人实施处罚后，放任其违法行为继续存在。

2、除法律、法规和规章另有规定外，当事人具有多种违法行为的情节的，按照以下规则实施处罚：

（1）具有两个或者两个以上从轻情节且不具有从重情节的，应当按最低处罚幅度实施处罚；

（2）具有两个或者两个以上从重情节且不具有减轻、从轻情节的，应当按最高处罚幅度实施处罚。

3、除法律、法规和规章另有规定外，对同一违法行为设定了可以并处处罚的，应当结合当事人违法行为的情节，按照以下规则实施处罚：

（1）对只具有减轻或者从轻情节的，实施单处；

（2）对只具有从重情节的，实施并处。

4、具有下列情形之一的，行政处罚实施机关不得对当事人同一违法行为给予两次以上的处罚：

（1）同一违法行为违反同一林业行政处罚实施机关执行的同一法律、法规和规章规定的；

（2）同一违法行为违反同一林业行政处罚实施机关执行的不同法律、法规和规章规定的；

（3）同一违法行为违反不同林业行政处罚实施机关执行的同一法律、法规和规章规定的，除依据规定实施并处处罚外，一个林业行政处罚实施机关依据规定给予处罚后，其他林业行政处罚实施机关不得依据相同规定再次给予处罚。

5、有下列情形之一的，构成执法过错，由有关部门依据有关规定追究相关人员的过错责任：

（1）因行使裁量权不当，造成行政处罚案件被人民法院终审判决撤销、变更或者确认违法，并被上级林业行政主管部门列为错案的；

（2）因行使裁量权不当，造成行政处罚案件被复议机关撤销、变更或者确认违法的；

（3）行政处罚案件在行政执法检查中被确认为裁量权行使不当的；

（4）因行使裁量权不当，给当事人造成重大损失，或者在社会上造成不良影响的。

对有执法过错的林业行政执法人员，发证机关或持有行政执法监督检查证的人员给予其批评教育，责令限期改正或暂扣执法证；情节严重的，由发证机关吊销其执法证；涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。

（5）上级林业行政主管部门对下级相应的行政处罚实施机关行使行政处罚裁量权情况进行检查指导和监督，发现自由裁量权行使不当的，有权按照本基准和《实施标准》责令纠正。每年开展一次案卷评查活动。

行政处罚实施机关依法委托其他组织实施行政处罚的，应当对受委托的组织行政处罚裁量权行使情况进行指导和监督。

五、林业行政处罚及典型案例分析（见一览表）

林业行政处罚一览表