民主行政的实现与现实_价值_制度与技术_文森特_奥斯特罗姆民主行政思想评析

*本文系上海海洋大学优秀青年基金项目(项目编号:A -0212-07-0138)的研究成果之一。

民主行政的实现与现实:价值、制度与技术

*

)))文森特#奥斯特罗姆民主行政思想评析

孔凡宏 张继平

[摘 要]作为民主行政理论的开拓者,文森特#奥斯特罗姆突破了政治/行政二分,以/真正意义上的人民主

权0、公民的平等与自由等为价值诉求,模拟多中心体制形塑了美国联邦制与公共服务产业的制度安排,

以培养公民精神和多组织安排的协调模式等为技术(操作)层面的支撑,实现了民主行政的完整建构。但在现实中,民主行政在价值、制度与技术(操作)层面仍然存在着一定的困境和限度。

[关键词]民主行政;官僚制;人民主权;交叠管辖;文森特#奥斯特罗姆

[中图分类号]D061 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2009)09-0048-05 以民主行政为主题的论文在中国期刊网上总共有数十篇,但专门针对美国学者文森特#奥斯特罗姆民主行政理论的研究论文极少,探究远未深入、透彻。作为民主行政理论的开拓者,文森特#奥斯特罗姆的著作极具有代表性,值得再进一步深入挖掘。美国著名公共行政理论家乔治#弗雷德里克森也认为/现代公共行政需要对文森特#奥斯特罗姆所命名的-民主行政.进行理论性(theo re tica ll y )和规范

性(nor m ati ve ly)探索0。[1]奥斯特罗姆的民主行政涉及多个

主题,各个主题间既相互独立,又有内在的勾连,都围绕着一根主线)))多中心(Po l ycentr i c )展开。为剖析他的民主行政理论,笔者拟从价值层面、制度层面、技术(操作)层面三个维度对其建构及其现实困境和限度做一个解读。

一、民主行政的价值诉求

官僚制行政以官僚制为其组织形态,它的运作机理蕴涵着政治/行政二分的预设,排除了价值对行政的渗透。但/民主国家不仅仅只是建立在民主的原则之上,还应该实施

民主的管理,官僚制组织中应该注入民主哲学0。[2]

政治/行

政二分的预设暴露出了很多缺陷。

政治/行政二分是官僚制行政的逻辑。为了构建不同于官僚制行政的新范式,就必须抛弃政治/行政二分法。奥斯特罗姆深刻认识到了这一点,他把打破政治/行政二分作为开启民主行政价值的窗口。他提出/公益物品和服务依靠为各种组别的决策制订者所做出的决策,每个集体企业在政治上的可行性依靠的是所有各个决策机构持续地做出有益的决策。公共行政在政治的范围之内。0[3]政治/行政二分法的打破,为政治价值渗透到行政领域开辟了广阔的

空间。真正意义上的人民主权以及公民的平等与自由等是民主行政的价值诉求。

(一)真正意义上的人民主权

人民主权的理念是奥斯特罗姆构建民主行政的终极价值。奥斯特罗姆非常赞同汉密尔顿等人的观点,/首要的权力不管来自何处,只能归于人民。0[4]人民主权意味着人民的统治。如果是政府在统治,就等于承认政府和人民之间的不对等关系)))一种主人和奴仆的关系。在这样一种关系模式下,奴仆(人民)的自由就容易被践踏,很难保障。所以,奥斯特罗姆认为/政府仅在有限的意义上统治。0[5]他并不认为以层层选举代表为特征的代议制能完全实现人民主权,/投票是一根十分纤细的线,几乎不能使我们相信通过选举代表实现人民统治。0[6]为了真正实现人民统治,他求助于美国联邦制,他认为/在该制度中努力促成的是在某种重要的意义上人民统治的可能性,并避免政府统治的假想。0[7]

(二)公民的平等与自由

公民的平等与自由是奥斯特罗姆在建构民主行政时所追求的两个重要价值,来源于马克斯#韦伯提出的民主行政的两条标准:(1)它建立在所有人都原则上具有相同的领导共同事务的资格前提上;(2)它把命令权力的范围降低到

最低的程度上。[8]

不难看出,第一条标准主要涉及平等问

题,第二条标准主要涉及到自由问题。奥斯特罗姆承续了马克斯#韦伯的理念,把公民的平等与自由作为民主行政的价值诉求。

平等。奥斯特罗姆认为霍布斯的主权理论和美国限权

宪法的理论在人类结社的假设上是相同的,即任何确立和

实施社会关系的组织形式必然依靠极端不平等的决策权能

分配。但在解决政治不平等的态度上,两者却分道扬镳。

霍布斯把不平等绝对化,认为这是任何国家组织必要且充

分的条件,国家要维持和平与稳定,就必须有一个单中心的

权威,它能够行使绝对的主权。奥斯特罗姆认为美国限权

宪法的理论并没有把政治不平等的条件绝对化,通过多组

织安排形成权力分立与制衡,并用足宪法所赋予的个人权

威,就能够逐渐拉近治人者和治于人者之间的距离。

自由。奥斯特罗姆认为霍布斯的主权政治理论将导致

/中央政府陷阱0。在这种社会中,中央集权体制通过限制

个人自由的强制性规定迫使个人患上心理冷漠、脱离社会

及丧失开创精神的综合症,社会停滞指日可待。为了摆脱

中央集权陷阱,把个人自由从禁锢中解放出来,奥斯特罗姆

认为人类社会可以通过深思熟虑的选择来实现。他认为人

民依靠自己的智慧,通过制度选择,能够掌握自己的命运,

成为自己命运的主人。公民的选择自由是他的民主行政矢

志不渝的价值诉求。

二、民主行政的制度建构

多中心体制是奥斯特罗姆构建民主行政的基础制度框

架或称/元制度0。奥斯特罗姆认为,多中心体制包括:第

一,许多形式上相互独立的自治单位;第二,选择按照考虑

他人的方式行动;第三,通过合作、竞争、冲突和冲突解决程

序。[9]可以看出,奥斯特罗姆的多中心体制是一种组织结构

模式,在此,许多独立的要素能够相互调适,在一个一般的

规则体系之内归置其相互之间的关系。这种多中心体制与

市场结构具有相似性。他正是把市场的这种特性推演到了

政治领域。/多中心不限于市场结构,而能够向各种政治过

程的组织扩展,这意味着它能够应用于一般的政治过

程。0[10]

美国联邦制(复合共和制)和公共服务产业是奥斯特罗

姆民主行政所分析的两个制度安排。前者是从政治和法律

的角度来阐释,后者是从公共经济的角度来建构。奥斯特

罗姆正是以/多中心体制0为元制度来阐释联邦制和构建公

共服务产业的。

(一)美国联邦制

1.政府机构数量众多且交叉重叠

奥斯特罗姆认为,美国的联邦制政体是一种人民统治

的政体,而不是政府统治的政体,需要数量众多的政府。

/美国联邦制显然与政府众多有关)))1个联邦政府,50个

州政府,至少8万个地方政府。0[11]8万多个地方政府单位

可以划分为5种类型:县(county)、市(m un i c i pality)、乡镇

(to w nsh i p)、学区(schoo l d i str ict)、特别区(spec i a l d i str i c t)。

地方政府数量众多、种类多样是美国联邦制的特色。

除了数量众多外,这些地方政府机构还出现了地域和

功能交叠的现象。地方政府机构/不仅在数量上表现为大

量的碎片,而且这些政府在地域和功能上彼此交叉重

叠。0[12]典型表现在特别区政府的增长与扩张。/特别区是

发展最快的一种地方政府类型,2/3的特别区与两个或更多

的普通型政府)))即乡镇、市、县,甚至是州)))所辖区域

重叠。1/3的特别区所辖区域与县、市或乡镇重合。0[13]奥

斯特罗姆认为,交叠管辖是联邦制的显著特征,减少交叠管

辖意味着联邦制安排的减弱。[14]数量众多且交叉重叠的政

府机构源于公民的选择权。根据5美国独立宣言6,人民有

权选择成立能使自己获得最大安全和幸福的政府单位。

2.政府机构间管辖权的并存与制衡

奥斯特罗姆非常赞同汉密尔顿等人的观点,/在每种政

治制度中,增进公众幸福的权力,包括一种可能被误用和滥

用的自由裁量权。0[15]上级政府单位可能随意攫取下级政

府单位的利益,多数派也可能肆意剥夺少数派的利益。他

把这种病理称之为共和病)))/多数派占优势的权能,滥用

政治特权牺牲他人的利益而牟取私利,是以民主或共和规

则为基础的政府最基本的弊端。0[16]那么如何医治共和病

呢?换句话说,采纳什么样的结构或结构组合能够使政府

权力在提供最好机会以实现共同利益的同时也使得剥削和

压迫最小化?奥斯特罗姆认为复合共和制(美国联邦制)就

能解决这一问题。首先,在这种体制中政府单位具有并存

的管辖权。联邦、州、地方政府都行使有限的管辖权,但在

其管辖权范围内拥有最高统治权。每一级政府都要受制于

宪法原则。[17]第二,在这种体制中政府部门之间互相制衡。

/在复合共和制中,不存在任何单一垄断的公共权威。建立

多个代表不同利益群体的权威,每一个权威均为自治共和

制原则所支配。0[18]

需要澄清的是,联邦制并不是简单的分权制,因为简单

的分权模式,实际上仍然具有层级节制的意蕴,仍然是单一

权力中心的体制,中央仍然会损害州和地方政府的利益。

美国学者瓦格纳(R ichard E.W agne r)从保障自由的角度,

赫茨伯格(R obe rta H ertzberg)从权力制衡的角度道出了联邦

制的真正意蕴。瓦格纳认为,/这(分权体制)并不是奥斯特

罗姆构想的联邦制,真正的联邦制应该被看作是一种/亲自

由0(pro-libe rt y)的治理模式。[19]赫茨伯格认为,奥斯特罗

姆的联邦制应被看作是一种竞争性体制,/联邦制为一种允

许竞争存在的结构模式,通过把公民个人作为驱动审查的

引擎,以权威反对权威。0[20]

(二)公共服务产业

奥斯特罗姆按照多中心的理念构建了一种公共服务产

业的体制,并把它看作是联邦制政体的衍生。/我主张,制

度健全的联邦政体衍生出一种与人们在一个官僚行政体制

下的预期不同的行政管理体制,它更多地是作为一个开放

的竞争性公共经济发挥着作用。0[21]他从公益物品的性质

出发,在公共领域发展出了类市场的结构安排,形成政府、

企业、非营利组织等合作治理的格局。

在该体制中,奥斯特罗姆划分出了集体消费单位和生

产单位,通过类市场的竞争性压力来提高效率。他把政府

看作是代表公众的集体性的消费单位,主要职能是收集用户信息、表达和综合选民需求、监管生产单位绩效、融资等。生产单位可以是政府机构、私人企业,也可以是非营利组织,其主要职能是生产公益物品、公布与生产有关的信息以接受监督。这样,一个政府作为集体消费单位,就可以通过下列途径选择获得公共服务:第一,经营自己的生产单位;第二,与私人公司签约;第三,确立服务的标准,让每一个消费者选择私商,并购买服务;第四,向家庭签发凭单,允许他们从任何授权供给者那里购买服务;第五,与另外一个政府单位签约;第六,某些服务由自己生产,其他服务则从其他管辖单位或者私人企业那里购买。[22]在不同情况下,集体消费单位和生产单位的规模经济是不同的。由于/生产不同的公共物品和服务的规模经济是变化的0[23],所以,开发多种多样的选择途径与模式,可以满足规模经济的要求,提高收益。

在这种体制下,每一个公民就不是仅由一家政府机构提供服务(传统官僚制行政的特征),而是由许多各不相同的公共服务产业来提供,比如教育产业、警察产业等,每一个公共服务产业都由作为服务提供者的集体消费单位和一些生产单位构成。/每一个公民参与多个消费单位,这些机构通过交叠的政府层次围绕各不相同的利益社群来得以组织,并且其公益物品或者服务由一系列不同的公共和私人生产单位供给。0[24]这样一种竞争性制度安排,使公民具有了实质上的选择权,通过体制内各单位间的竞争性压力创造出了重要的经济机会,并激发了自我规范的倾向。

三、民主行政的技术(操作)层面的支持

民主行政的建构需要价值的指引、制度的形塑,但要使民主行政运转,还需要技术(操作)层面的支撑,这涉及到很多要素。本文只是从精神层面和多组织安排的关系协调机制两个方面做一个阐释。这里说的技术(操作)层面也会涉及到非常重要的制度安排,但相比多中心体制、美国联邦制和公共服务产业等民主行政的核心制度来看,更具有操作、手段的意蕴,故做一个这样的归类。

(一)公民精神的培育

民主行政的实现需要精神、文化层面的支撑。奥斯特罗姆认为,美国联邦制是一场人类社会秩序建构中的伟大实验,但/这种安排仅在一个人们于学习、经验及技能方面达到了一定水平的社会中才会行之有效,那些最好能看作是一种解决问题的文化。0[25]

这里所说的精神因素包括公务人员的精神和普通公民的精神两个方面。由于公务员是公民和政府之间联系的桥梁,他们的精神对破除官僚行政,促进公民直接参与公共事务就显得举足轻重。政治/行政二分法的打破,道出了一个隐喻,那就是/民主社会中的公务人员不是中立的,也并不是服从主子之命令的奴仆。他们会拒绝服从剥削共同福利的非法的努力,也会拒绝运用强制权能来损害个人的权利。0[26]这要求公务员必须正直、敢于抗争、代表公民的利益,抛弃传统行政所具有的/命令-服从0的心态,与公民和其他社会组织平等对话、协商,并积极为他们提供对话和表达意愿的舞台。

民主行政的实现除了对公务员有很高的精神要求外,更需要普通公民政治思想素质的提升,培养一种平等、自治、参与、合作的公民精神。托克维尔认为,如果人民能够明白事理并且对治理他们自己的事务富有经验,民主体制才能够运转,/在这样的政府中,一切事情都要经过反复的协议和复杂的手续,只有长期以来习惯于自治和政治知识普及到社会下层的民族,才适于采用这套办法(自治)。0[27]为了破除等级权威,制约政府权力,还需要培养公民的权利意识和勇于抗争的精神。只有这种精神,才能促发/在宪政共和国的个人能够开始并维持这样的行动,保障其宪法权利,制约政府的权威。0[28]

(二)多组织安排的关系协调模式

在松动乃至破解了官僚制的单一权力中心以后,奥斯特罗姆代之以多个权威中心的结构模式。而作为替代类型,该如何维持秩序呢?奥斯特罗姆认为,/这些组织可以通过各种各样的多组织安排得以协调,它们包括互利性的贸易和协议、竞争性的对抗、裁定冲突以及有限等级的命令权力。0[29]不难看出,他已经总结出四种基本的协调方式,分别为协作、竞争、司法裁决、有限权力的等级命令。

协作分为生产单位之间的协作与集体消费单位和生产单位之间的协作。前者表现为多个生产单位通过相互之间的协调行为获得共同的收益,比如一个警察机构利用其他警察机构的储备力量解决本部门警力高峰期需求问题,而不需要自己在平时闲置过多警力造成浪费。后者表现为二者通过讨价还价订立合约以及成立自愿协会协商议题。竞争往往与协作相伴。公民实质上的选择权给集体消费单位和生产单位造成极大的竞争压力,集体消费单位需要获得税赋,生产单位需要获得生产订单。/这一竞争性的压力的确为最好的绩效提供了可能性,对于用户的需求具有高度的回应性,并使运作成本最小化。0[30]有竞争就有冲突。在公共经济中运作的许多独立机构在竞争过程中不可避免会发生冲突,法院在解决这些冲突方面起着尤其重要的作用。/政府机构之间管辖权的冲突,对公共权威行使的宪政约束的冲突以及公共服务供给的冲突,都在普通法律法院面前接受司法救济。0[31]上述三种协调方式也并不排除官僚层级的作用。/如果较小单位的政府领域不足以考虑相互依赖事物之间的共同利益,那么就要诉诸次较大单位的政府,以保证适当级别的决策。0[32]这说明官僚组织的等级权威也是解决冲突的另一条途径。

四、民主行政的现实困境与限度:反思与批判

奥斯特罗姆从价值、制度、技术三个层面实现了民主行政的完整建构,并认为其具有不可比拟的优越性。他认为,从民主行政走向官僚制行政意味着倒退;而从官僚制行政走向民主行政,实际上意味着一个/哥白尼革命式0的转折

点。但从现实来看,他的民主行政在价值、制度、技术三个

层面都存在着不同程度的困境与限度。

(一)价值层面

政治/行政二分法的打破,其意旨是把政治价值注入到

公共行政领域。但现实中,价值落实的状况并不让人乐观,

民主行政并没有完全解决社会公平问题,特别是种族与社

会隔离问题。哈里干认为,自治社区的建立,是富人们把他

们与穷人和少数种群分割开来,极力使用分区规划、税收等

工具稳固税基及逃避其对于中心市区问题所应承担的责

任。[33]弗雷得里克森也对民主行政的公平、自由等价值的实

现问题提出质疑:/一些公民可以-用脚投票.,移居邻近单

位获取自己满意的服务,但所有的居民都具有这样的条件

来进行选择吗?,,如果竞争能够提高效率和改善经济效

益,它能够惠及所有人吗?0[34]

(二)制度层面

在制度层面,民主行政会遇到适用范围的限度、责任归

属的混乱、腐败及分权的集权化倾向等问题:

第一,适用范围的限度。奥斯特罗姆的民主行政只适

用于联邦制国家,特别是美国这样具有数量众多、交叠且具

有并存管辖权的政府机构。在当今世界的国家中,也许只

有美国政府才完全符合奥斯特罗姆所要求的结构特征。但

国家结构形式的确立是历史合力作用的结果,并不只是公

民的主观选择问题。有的学者批评他以本国政府结构作为

蓝本来进行自我佐证,有的学者则认为他的理论是在为美

国混乱的政治秩序进行解释和辩论。不管怎么说,这都使

得他的民主行政的适用范围大打折扣。

第二,责任归属的混乱。交叠的政府机构会产生责任

归属问题。/在大城市区,存在多种多样的管辖权被认为是

导致市民困惑的原因,市民们不清楚哪种管辖权应履行什

么职能,也不清楚谁应该对社区中的当前主要状况负

责。0[35]由于责任的混乱,公民在选举时对候选人的选择也

会丧失理性的权衡。

第三,腐败问题。通过契约承包来提供公共物品与服

务是奥斯特罗姆公共服务产业的主导性特征。单一的官僚

组织垄断公共物品的生产与提供会产生低效、质劣、价高等

问题,但是/当公共职能在以合同出租的形式被授予私营机

构时,却不可避免地会导致政治责任链条的松散乃至脱

节。0[36]所以,/没有适当的机制来处理冲突和监督公共服

务经济的运作,契约承包就会成为实施最粗俗形式的政治

腐败的机制。0[37]

第四,分权单位内部的集权倾向。为了提高效率和防

止权力滥用,奥斯特罗姆关注的重点是政府单位间的竞争、

制衡,却对政府单位内部的问题轻描淡写。事实上,分权的

政府单位内部同样会产生严重的寡头和集权倾向,公民权

的保障仍然存在缺口问题。

(三)技术(操作)层面

奥斯特罗姆的民主行政的运作需要精神文化层面的支

持,但作为社会资本的公民精神的培育非一日之功,它是公

民长期习得的一种文化沉淀和累积。另外,公民的参政技

能的提高、参与意识的培养需要教育文化水平的提升,而教

育又仰赖经济基础的支撑。奥斯特罗姆本人也意识到,/组

织安排结构的变革不可能独立于关系到有关个人之间的组

织实践的政治知识而发生。除非经过很长的时间,官僚制

行政体制不可能转变成民主行政。社会中的个人必须获得

知识、技术和道德判断,这对于进行共同努力以实现共同收

益是必要的。0[38]

在多组织安排的冲突解决方面,民主行政强调司法机

关超脱的裁决职能。美国是三权分立与制衡比较严格的国

家。在公共经济中运作的许多独立的政府单位受法院的制

约,典型表现在法院对这些单位间冲突的解决。/大法官有

权调查州和地方机构的公共委托责任,在维持类市场关系

的完整性和激励公共经济的竞争性压力方面能够发挥重要

的作用。0[39]但在一些议行合一制国家,比如中国,宪法强

调代议机关对行政、司法机关的绝对地位,法院没有裁决地

方政府机构间冲突的权威。所以,过分强调司法权的独立

及其作为地方政府机构间冲突的解决机制是不现实的,也

是不可行的。t行

[参考文献]

[R e ferences]

[1]H.G eo rge F reder ickson.The L i neage of N ew Pub lic A d-

m i n istra ti on.A d m inistrati on&Society,V o.l8,1976.

[2]D.M.L ev itan.Po litical Ends and A d m inistrati ve M eans.

Public A dm inistration R evie w,F a ll1943.p359.

[3][5][6][7][9][11][26][28][29][31][32][38]

[美]文森特#奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机

[M].毛寿龙译.上海:上海三联书店,1999.116,17,5,

16,230,16,133,108,116,95,94,117.

[3][5][6][7][9][11][26][28][29][31][32][38]]

V.O strom.The In tellectual Crisis in Am erican P ub lic Ad-

m inistration.T rans.by M ao Shoulong.Shangha:i Shanghai

S DX Jo i nt Pub lishing Company,1999.p116,p17,p5,p16,

p230,p16,p133,p108,p116,p95,p94,p117.

[4][15][美]汉密尔顿,杰伊,麦迪逊.联邦党人文集[C].

程逢如,在汉,舒逊译.北京:商务印书馆,1980.240,

206.

[4][15]A lex ande r H am ilton et a.l.T he Federalist Pap er.

T rans.By Cheng F engru et a.l.Be ijing:T he Co mm erc ial

P ress,1980.p240,p206.

[8][德]马克斯#韦伯.经济与社会(下卷)[M].林荣远

译.北京:商务印书馆,1998.271.

[8]M ax W eber.Econo m y an d Societ y(t he second Vo l um e).

T rans.By L i n R ongyuan.B eiji ng:T he Comm ercia l P ress,

1998.p271.

[10][美]文森特#奥斯特罗姆.多中心[A].迈克尔#麦金

尼斯.多中心体制与地方公共经济[C].毛寿龙译.上海:上海三联书店,2000.95.

[10]V.O strom.Po l ycentr i c ity1i nM ichae lM cg inn i s eds,P ol y-

centr icit y and Local Public E conom ies.T rans.by M ao Shoulong.Shangha:i Shangha iSDX Jo i nt Pub lishing Com-pany,2000.p95.

[12]J.J.H arr i gan,R.K.V oge.l P olitical Change i n theM etrop-

olis.N e w Y ork:Long m an,2000.p11.

[13][美]尼古拉斯#亨利.公共行政学[M].项龙译.北京:

华夏出版社,2002.366.

[13]N icholas H enry.Public Adm inistration and Public A ffairs.

T rans.by X i ang L ong.Be iji ng:H uax i a Publi sh i ng

H ourse,2002.p366

[14][23]V.O stro m.N onh iera rchical A ppro aches t o the O rgan-

ization o f Publi c A ctiv ities.T he Annals of the Am erican A-cade my,466,M arch1983.p147,p145.

[16][18][美]文森特#奥斯特罗姆.复合共和制的政治理

论[M].毛寿龙译.上海:上海三联书店,1999.97,100. [16][18]V.O strom.The P olitical T heory of a Compound R e-

public.T rans.by M ao Shou l ong.Shangha:i Shangha i SDX Jo i nt P ublishi ng Company,1999.p97,p100.

[17][21][25][美]文森特#奥斯特罗姆.美国联邦主义

[M].王建勋译.上海:上海三联书店,2003.92,13,49.

[17][21][25]V.O stro m.The M eaning of Am er ican Federal-

is m.T rans.by W ang Ji anxun.Shangha:i Shangha i SDX Jo i n t Publi sh i ng Company,2003.p92,p13,p49.

[19]R i cha rd E.W agner.Se lf-gove rnance,Po lycentris m,

and F ederalis m:R ecu rr i ng The m es in V i ncen t O str m.s

Scho larly O euv re.Journal of Econo m ic B e havior&O r-

gani zation,V o.l57,February2005.

[20]R oberta H e rtzberg.Co mm entary on R ichard E.W agner,

Se lf-gov ernance,Po lycentris m,and Fede ra lis m:R ecur-ri ng T hem es i n V i ncent O str m.s Scholar l y O euvre.J our-nal of Econo m ic Behavior&O rgani zation,V o.l57,F ebru-

a ry2005.[22][24][30][37][39][美]文森特#奥斯特罗姆,埃莉

诺#奥斯特罗姆.公益物品与公共选择[A].迈克尔#

麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[C].毛寿龙译.上海:上海三联书店,2000.113,114,127,125,125. [22][24][30][37][39]V.O strom,E.O strom.Publi c G oods

and Pub lic Cho ice,i n M ichaelM cg i nnis eds,P olycentricity and Local Public Econo m ies.T rans.by M ao Shou l ong.

Shangha:i Shangha i SDX Jo i nt Publi sh i ng Company,2000.

p113,p114,p127,p125,p125.

[27][法]托克维尔.论美国的民主[M].董果良译.北京:商

务印书馆,2004.186.

[27]Tocquev ille.D e m ocracy In Am erica.T rans.by Dong G uo-

li ang.B eiji ng:T he Comm ercia l P ress,1980.p186.

[33]J.J.H arr i gan,R.K.V oge.l P olitica lChange i n theM etrop-

olis1N e w Y ork:Long m an,2000.p14.

[34]H.G.F reder i ckson.The L i neage o f N e w P ublic A d m i n i s-

trati on.A d m i nistra tion&Societ y,V o.l8,1976.

[35][美]文森特#奥斯特罗姆,罗伯特#比什,埃莉诺#奥

斯特罗姆.美国地方政府[M].井敏,陈幽泓译.北京:

北京大学出版社,2004.67.

[35]V.O strom,R.B i sh,E.O strom.Local Govern m ent i n the U-

n ited S t ates.T rans.by Ji ng M i n et a.l B eiji ng:P ek i ng U n-i

versity P ress,2004.p67.

[36]Renald C.M oe.Explor i ng t he L i m its of P r i vatiza tion[A].

杰伊#M#沙夫里茨,艾伯特#C#海德.公共行政学经典(英文版)[C].北京:中国人民大学出版社,2004.

p464.

[36]R ena l d C.M oe.Expl o ring t he L i m its of P ri va ti zati on,i n

Jay M.Shafr itz,A lbert C.H yde ed11C l assics of P ub lic Ad-m inistration.Be iji ng:Ch i na R enm i n U n i versity P ress,

2004.p464.

(作者单位:孔凡宏,上海海洋大学人文学院行政管理系讲师,上海交通大学国际与公共事务学院博士生;张继平,上海海洋大学人文学院院长,教授,上海201306)

(责任编辑蓓蕾)

The R ea liza ti on and Reality of D e m ocratic Ad m i n istration:Values,Institu ti ons and T echn i ques

)))Comm en ts on V incent O strom.s D e m ocrati c A d m i n i strati on

K ong F anhong Zhang Ji ping

[Abstrac t]V i ncentO strom,as an pi oneer o f D e m ocra ti c Adm i n istra ti on T heo ry,for m ulates his t heory in t hree d i m ensions-v al ues, instituti ons and techn i ques.Based on t he dichotomy o f po li tics/adm i n istra ti on the va l ues i nc l ude the people s'sovere i gnty and peop l e s'equality and freedo m.Based on the po lycentric sy stem t he instituti ons are shaped as Am er i can f ederali s m and publi c serv ice i ndustry.A nd t he techn i ques i nclude cu lti vati ng c iti zens'sp i r it,coordi nati ng m ode ls of mu lti-o rgan-i zati ons,etc.H owever,in rea lity t here are difficu lti es and li m i tati ons i n his t heory o f va l ues,i nstituti ons and techniques o f D e m ocratic A d m i n i stration.

[K ey words]demo cra tic ad m inistrati on,bureaucracy,the P eop l e.s Sov ere i gnty,Ov erlappi ng Jur i sd icti on,V i ncent O stro m [Authors]K ong Fanhong is L ecture r and D ean atH u m an ity Schoo,l Shangha iO cean U n i versity;Z hang Jipi ng i s Professor atHum an-ity Schoo,l Shangha iO cean U n i versity.Shangha i201306