社会组织管理模式研究评述

社会组织管理模式研究评述

改革开放以来，我国社会组织的发展也经历了从无到有、曲折发展的过程，国家对于社会组织的管理体制也是曲折反复，但基本上沿着从分散管理到归口管理、再从归口管理和双重管理到分类管理的路线演进。在这一背景下，学术界针对国家对待社会组织的认识和态度、政策与体制等进行了研究，产生了一些代表性观点。

一、中国社会组织管理模式梳理

（一）分类控制

康晓光、韩恒通过实证研究，考察国家对多种社会组织的实际控制，提出“分类控制”的社会组织管理模式。国家作为“理性经济人”，根据社会组织对其权威的挑战能力和组织所能提供的公共物品，对不同的社会组织采取不同的控制策略。

既而，康晓光等学者又提出了“行政吸纳社会”的概念，与“分类控制”相比，前者强调的是国家与社会的融和。在这一论述中，作者扩大了研究对象的范围，将政府和企业之外的所有组织形式视作“第三部门”，并且对这些组织形式进行了更为精细的分类，构建了一个“中国民间组织分布版图”，力求以此更完整地概括当前中国国家与社会的关系。即便如此，很多学者仍然认为这是一种以“控制”为本质的社会组织管理模式。

（二）利益契合

江华等学者所提出的“利益契合”是对“分类控制”的拓展与修正。他们通过对行业组织政策参与的过程进行实证分析，发现作为“理性经济人”的政府，选择控制还是支持某一社会组织，取决于二者利益契合的程度。这一结论实质上与“分类控制”并无二致，它表明国家与社会组织之间的互动，仍然是一种制度化程度比较低、而策略性较强的关系状态。

（三）嵌入型监管

刘鹏提出的“嵌入型监管”，在“分类控制”和“利益契合”模式之后，社会组织的制度环境发生了新的变化。地方政府在激励和培育社会组织发展、规范社会组织发展机制、拓宽社会组织发展空间方面进行了一些新的探索，这使得中国社会组织管理体制呈现出“嵌入型监管”的状态。

“嵌入”的概念，既强调政府制定政策创造运营环境，对社会组织的运行进行干预和调控，又注重社会组织对于政府所倡导的公共服务产品的供给。同时，

即便是社会组织的制度环境发生变化，仍然是在“分类控制”的框架下进行技术治理的改革。

（四）监护型控制

邓正来、丁轶考察了1978年以来国家在社团管理政策方面的动态演变过程，指出国家针对社会团体的管理政策经历了一个“逐渐规范化、常规化而又细致化的过程”“归口登记、双重负责、分级管理”制度在政策演进过程中逐渐形成和确立。政策演进的背后蕴含了“监护型”控制的总体逻辑。

“监护”一词借用了法律术语，在这一模式中主要指国家的一种“家长主义”（Paternalism）式的做法和态度，恰似对未成年儿童的严加管教或“保护”。这一结论的得出基于对社团管理政策演变背后的社会、经济、政治等各方原因进行分析，在“市民社会与国家”互动范式下，揭示了国家复杂的治理技术的变化，以及国家“机会主义”的立场。

（五）其他模式

限制论。这一论调主要基于我国的社团管理政策，限制主要体现在登记注册方面，对于主管单位、场所、人数等方面设置过高的门槛。排斥论。吴玉章认为，虽然政府对社会组织的态度有了很大的变化，社会组织也有了一定的合法性，但行政机关针对社会组织的管理还是有一种内在的逻辑�D�D排斥。但是他表示“排斥”并无褒贬之分，只是作为一种行政管理的手段，其作用就是使形形色色的民间组织接受并服从行政权威的管理。

二、几种模式的比较与讨论

（一）同样的社会事实，不同的研究路径

在社会组织的管理模式中，政策措施及制度安排必然成为研究分析的对象。除正式制度外，“非正式”行为又构成了管理模式的另一社会事实。因此，关于社会组织管理体制的研究主要遵循着两种路径：一种法条论者，另一种为实证主义。

“分类控制”和“行政吸纳社会”“利益契合”模式都进行了实证的研究。“分类控制”和“行政吸纳社会”对我国所有类型的社会组织进行了系统分类，并分析国家面对不同类型的社会组织，实际上采取了什么样的控制或发展策略。“利益契合”模式选取了行业组织作为分析对象，因为行业组织是我国第一大类社会组织（中华人民共和国民政部，2006），拥有覆盖全国的组织体系。

“嵌入型控制”模式分析对象主要是社会组织管理的政策与制度。限制和排斥的观点主要源于上世纪90年代以来形成的双重管理体制；“嵌入型控制”模式主要考察了2004年以来中国地方政府层面的制度创新。

邓正来、丁轶认为，法条论者的研究路径基本上是一种静态路径，不能揭示出不同立法背后深层的社会原因和国家在社团管理上的真实态度；实证论者虽然建构了真实的理论模型，但只是对社会事实做出了解释，缺乏市民社会和民主建设的高度。“监护型”控制则采用了“市民社会与国家”互动范式，基于政策的动态演进过程。

（二）不同模式之间的继承与批判

上世纪社会组织的登台引发了我国学术界对国家与社会关系的研究热潮。市民社会、法团主义成为解释我国社会组织的流行概念。同时，学者们也尝试基于中国的实际提出新的分析概念，如“准市民社会”（semi-civil society）、社会中间层理论。康晓光、韩恒认为，这些分析只观察到中国社会的局部。“分类控制”和“行政吸纳社会”的提出就是要超越这种“盲人摸象”的阶段。这两个概念的论述，确实展现出了中国第三部门的全貌，也基本上解释了国家对于社会组织的认识与态度。但是在这一框架中，国家或政府是一个模糊笼统的概念，忽略了不同层级的政府利益需求的不一致性。“嵌入型监管”模式基于地方政府社会组织工作的新探索，在一定程度上避开了模糊笼统的国家概念，但仍然没有对国家和政府进行系统论述。在新的形势下，“分类控制”模式不能十分有效地解释地方政府在应对社会组织发展中的管理实践。而“嵌入型监管”则描述了新形势下，地方政府与社会组织呈现出来的合作性关系。这一点也正对应了近几年“中央冷、地方热”的社会组织发展态势，但也有学者指出，用“监管”代替“管理”、“控制”也有些咬文嚼字的嫌疑。

“利益契合”作为“分类控制”的拓展，更进一步说明了分类控制的机制是什么，并且与后者相比，这一框架更适合解释政府管理同类组织时所产生的行为和策略的不同。

“监护型”控制模式对其他几种模式的研究路径进行了批判。更重要的是，这种批判并非仅仅是研究方法层面的，而是揭示了社会组织管理模式的形成过程是“国家与社会”互动博弈的结果。

三、小结：超越对社会事实的表象概括

本文所总结的几种社会组织管理模式，虽在研究路径、分析对象和概念名称上有所不同，但总体而言，却有着异曲同工的结论。这是因为社会正在经历的变迁是一场国家主导的变革，但这并不意味着对社会组织管理模式的研究失去了意义，只是对这一问题的探讨，不能仅仅停留在对社会事实进行表象的批判或总结。

社会组织与社会组织管理体制二者之间并非线性作用关系，社会组织管理体制并非直接取决于社会组织的发展；同样，社会组织的发展也不会完全按照社会组织管理体制设计的路线前行。国家与社会之间存在着“双轴”的关系，政府与社会组织在权力层面存在着国家权力与公民权力的博弈。公共空间的生长、社会组织参与公共治理的意识同样也影响着政策的制定与政府管理行为的选择，同时重构着

国家与社会的关系。邓正来、丁轶试图展示市民社会组织针对社团管理政策所发生的具体互动或博弈过程，但仍然显得很单薄。他们的论证采用了一种历史的方法，提出的“监护型控制”概念也过于简单。

至此，本文上讨论只是将视角停留在政府和社会组织两个方面，如果将二者放置在社会建设和社会管理这一更大的环境和背景之下，又会得到更不同的启发。政府并非社会组织所面临的环境中唯一的主体，各类市场组织甚至社会中的个人，都在影响社会组织的发展，是国家和政府在对社会组织监管中不能忽视的因素。

最后，较以往研究发表的时间，当前我国社会管理体制又发生了变化。例如行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织，可直接向社会组织登记管理机关依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。这种双重管理体制的弱化直接影响到过去研究中社会组织管理模式对现实的解释力度。新形势的发展变化，以往研究中的不足，正是今后需要努力的方向。