乡镇检察室的设置现状及前景分析

乡镇检察室的设置现状及前景分析——以建设社会主义新农村形势下的从化地区为视角发布时间：2009-07-29 10:45:55 阅读数：[摘要]检察机关是维护和促进社会主义新农村建设的一支重要力量，在新形势下检察机关工作中心下移，设置乡镇检察室是检察机关落实十七届三中全会提出的服务新农村建设的新举措，是检察机制改革中的一个新生事物，符合中国国情，具有重要的理论和实际意义。

但目前乡镇检察室建设存在法律地位不明确、职能定位不清晰、保障机制不健全等问题制约了乡镇检察室的发展，本文拟就从化检察室建设的现状分析，总结目前各地的实践作法，试图对乡镇检察室的设置现状和发展前景进行粗略探讨。

关键词：乡镇检察室服务新农村建设一、乡镇检察室设置的必要性检察机关担负着为农村新一轮的改革发展提供司法保障的新任务，乡镇检察室作为基层检察院的派出机构，具有贴近农民群众、贴近农村基层的特点，在新形势下更有其存在和发展的必要。

（一）建设社会主义新农村的客观需要当前农村社会关系总体是健康、稳定的，但是农村建设、农民生活和农业发展确实存在一些不容忽视的矛盾和问题，诸如农村流动人口引发的社会问题日益突出，尚存在相当数量的严重暴力、黑恶势力、破坏农业生产和侵犯农民生命财产的犯罪，有些农村基层干部职务犯罪、侵犯农民合法权益的行为时有发生；城乡居民生活差距拉大引发的矛盾比较突出；土地政策调整、征占农村土地等引发一些显性的和潜在的社会矛盾和纠纷，这些都是农村社会发展建设中不稳定的因素和不和谐的音符，与建设社会主义新农村所需要的法制环境差距甚远。

最高人民检察院根据中共中央、国务院颁布的《推进社会主义新农村建设的若干意见》决议精神，下发了《检察机关为社会主义新农村建设服务的意见》，对检察职能服务社会主义新农村建设提出了明确的要求，检察机关通过严厉打击各种刑事犯罪，可以为农民创造安居乐业的社会环境；通过查办和预防职务犯罪，可以为农村创造廉洁高效的政务环境；通过运用法律手段促进经济关系的调节，可以为农村改革发展创造良好的法治环境；通过化解农村各类矛盾纠纷，可以为农村创造和谐稳定的生产生活环境。

由此，乡镇检察室的设立是大势所趋、工作所需、群众所盼。

（二）检察机关履行法律监督职能的需要检察机关具有宪法赋予的法律监督职责。

目前乡镇基层政权中，已经普遍设立了人民法庭、派出所、司法所等司法机构，部分乡镇工商、税务、土地等行政派出机构也一应俱全，各种司法、行政权力已经延伸到农村基层，唯独只有乡镇检察室的建设依然停滞不前。

检察机关在乡镇基层信息不通，对“两所一庭”的司法活动，以及行政派出机构的行政执法活动，难以纳入法律监督的视野，一定程度上造成少数法制观念淡薄的乡镇基层干部无视群众利益，侵害群众权益的行为时有发生，通过在基层设置乡镇检察室，扩大检察工作在农村的覆盖面，加强与其他政法机关的沟通协调，使检察资源配置落实到农村，形成合力，健全有中国特色的社会主义农村司法体系。

此外，乡镇检察室与人民法庭、基层派出所、乡镇司法所共同组成完备的基层司法工作机制，能够一起发挥乡镇基层司法机构整体效能，进一步促进建设公正高效权威的社会主义司法制度。

（三）服务农村经济建设、维护改革稳定大局的需要建设社会主义新农村，农村的社会稳定是前提。

近年来，农村经济迅速发展，乡镇企业异军突起，社会问题纷繁复杂，这一新形势下，迫切需要检察机关积极为之提供法律服务和法律保护，使农村经济沿着充满生机活力的方向发展，乡镇检察室通过积极参与农村社会治安的综合治理，能够协助辖区党委、政府及有关部门妥善处理影响农村稳定的突发事件，通过分析辖区的犯罪特点和规律，协助案发单位建章立制，堵塞漏洞。

二、乡镇检察室设置的模式及特征乡镇检察室的建立源于上世纪80年代，随着经济社会的发展，不少地方的检察机关试点建设了一批乡镇检察室，延续至今的原检察室和各地逐步设立的检察室大概有以下几种模式：（一）职务犯罪侦查型检察室。

职务犯罪侦查型是上个世纪80年代设立的检察室的基本形态，它符合当时经济发展态势，以江苏省常州市武进乡镇检察室为例，设立的初忠在于打击乡镇迅速发展中引起的贪污贿赂等经济犯罪案件。

这种模式存在的前提是有“案”可办，随着刑法、刑事诉讼法的修改，乡镇企业的转制和乡镇权力的规范运行，这种单一的模式就面临着“无案可办、无所事事”的局面，在结构设置上，该检察室受派出院的直接领导并对其负责，其地位与院内设业务部门并列，职能的针对性决定了检察室在享有对贪污贿赂案件受理、立案、侦查的同时，又要接受院反贪局的业务指导、赃款赃物收缴等统一管理，但是这种犯罪侦查一体化的体制不利于乡镇检察室本身优势的发挥，而且存在职能片面的劣势。

（二）服务型检察室。

服务型检察室是近年来各地设立检察室的一种主要模式，如从化的检察服务室、佛山的检察工作办公室，该种模式的职能定位是接待当事人的申诉、进行法律宣传、开展专项预防、息诉等并将阳光检务工作纳入其工作范围，以听取民生、民声、民诉，更多的是为检察机关的职能部门服务，对检察业务工作需要移交职能部门处理，服务型检察室承担“服务、协调”的作用，没有独立的编制，性质上属于“非典型的乡镇检察室”。

实践中，乡镇检察室挂靠在乡镇一级政府，需要地方党委政府的支持、检察院通过每月的座谈走访了解群众诉求、解决民生问题，这种“有案办案、无案服务”的模式很大程度上使检察室处于空置的状态。

（三）全能型检察室。

全能型检察室有一个重要的特征是双重领导，检察室除了接受派出检察院的领导，还需要接受当地乡镇党委的领导，这种模式的优势比较明显，不仅容易得到当地党委政府的支持，有利于各项检察工作的开展，而且职能比较齐全，更容易融入基层，服务群众，贴近一线。

但是全能型检察室不符合我国现行宪法规定的权力架构，检察机关作为法律监督机关，其职能就要立足于检察职能，接受乡镇党委的领导并不符合权力层级划分规定。

而且更为关键的是，乡镇检察室在双重领导体制下，非常容易被异化，成为当地乡镇政府的一个职能部门1[1]。

2008年，海南省由省级检察院推动乡镇检察室构建，在规范运行方面，具有借鉴意义。

综上，目前各地试行的县镇检察室虽然职能不一，模式不同，但是这些检察室的设立为检察机关派出机构的设立提供了探索性的模式，在维护农村改革稳定大局、强化检察机关法律监督等方面都发挥着重要作用。

三、乡镇检察室设置的可行性分析及存在问题（一）建设乡镇检察室的法理基础根据《人民检察院组织法》第2条第3款的规定：“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据上级工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。

”这是组织法关于人民检察院在特殊区域设立派出机构的规定，其中对“特殊区域”的范围作了不完全列举，从中可以寻得检察机关在农村设立派出机构的法律空间，而所谓“根据工作需要”我们认为应理解为根据党和国家以及本级检察机关所在地区的工作大局需要，当前形势下，服务社会主义新农村建设就是服务大局，所以重建乡镇检察室，是符合组织法立法本意的。

《人民检察1[1]《重构乡镇检察室》，邵长生，人民检察，2009年第2期。

院乡(镇)检察室工作条例》第4条规定：“乡镇检察室根据乡镇地域、人口、经济状况和工作需要设置”，最高检的这一内部规定为乡镇检察室的设立提供了法理依据。

（二）乡镇检察室设置的理论基础设置乡镇检察室是在新形势下检察体制改革进程中作出的历史性选择，有其坚实和科学的理论基础：一是符合科学发展观的理论实践。

设置乡镇检察室是实现科学发展观以人为本的要求，检察机关始终把实现好、维护好、发展好农民群众的根本利益作为检察工作的出发点和落脚点，通过乡镇检察室，深入农村，惠及农民，认真倾听农民群众对检察工作的意见和建议，把农民群众满意作为对检察工作成效的重要依据，坚持司法为民、便民、利民的服务意识。

此外，设置乡镇检察室是坚持科学发展观全面协调可持续发展的创举。

通过乡镇检察室将法律监督延伸到广大农村，使检察工作内部机构改革能适应可持续发展。

二是国家权利制衡理论和救济理论。

权力制衡理论在现代被称作是否合宪的一个普适性标准，现代检察制度也是以权利的分立和制衡的宪政理论作为理论基础的。

检察权应该是检察机关代表国家或政府所执行的国家权力，是行政权与司法分权制约的产物。

作为法律监督机关的检察机关，其监督职能应辐射到行政权存在的每一个角落，可以发挥积极作用，促进机构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的形成，保障社会主义法制在农村地区的实现。

（三）实践中的探索设置乡镇检察室，是在中国特色社会主义检察体制，法律框架内的探索、创新和发展。

从化市院2006年率先在两级院设立了第一个村级法律服务室——太平镇元洲岗村法律服务室。

此后，相继在鳌头镇、良口镇、太平镇、吕田镇、温泉镇等5镇3街中都设立了检察室。

我们从从化院的做法中或许能够生动地看到目前的实践情况，具有一定的代表性。

实践三年来，我们一直依照“六个一”为依托开展工作。

即是与各镇街政府达成一份协议后，悬挂一个检察室的牌子，开设一个箱子接受群众建议，组建一套领导班子后，布置一间房子，选定一个日子为群众排忧解难。

具体是在每一个检察室都挂“一块检察服务室的牌子”；与当地党委（或政府）签订一份《关于共同建立检察法律服务联系点的协议》，阐明建立检察法律服务联系点的宗旨意义，并对联系点的组织机构、职责任务、工作内容、工作方式方法作出明确规定；组建“一套班子”，每个检察法律服务室都由检察院和各镇（街）的有关人员联合组成工作领导小组，检察长和镇街党委书记亲任组长，由一名副检察长和一名镇街党委（政府）副职任副组长，领导小组下设办公室，各指定一名专门工作人员负责检察法律服务室的日常沟通和联系工作；悬挂“一个意见箱”，在镇（街）主要路口专门设立方便群众反应情况、举报犯罪、提出意见和建议的检察长信箱；开设“一间房子”，在镇（街）设置专门的办公室，作为检察法律服务室工作人员办公和专门接待群众来访的工作场所；选定“一个日子”，根据各镇（街）的具体情况，每月固定一个日子（特别是农民群众比较集中的墟日），对一些涉检涉法信访实行开门接待或在集市墟场设置服务点，接待群众来信来访、举报申诉以及为群众提供法律咨询，开展法制宣传教育、帮教、社会调查等活动。

同时，在检察法律服务工作的规范化方面，制定了相关制度，作出了《关于深入开展检察法律服务工作的决定》，制定了《关于本院业务部门轮流到驻镇（街）检察法律服务室开展检察法律服务工作的规定》，列出时间表，规定各个科室开展服务活动的对点镇街和具体时间，并设计了《检察法律服务情况登记表》，要求各个部门开展服务活动后都要填写登记表，建立档案，做到件件有登记，案案有落实。