转型期我国小城镇建设规划的战略思考

城市化是由于社会生产力和商品经济不断发展，引起农业人口向城市转移的过程。

从城市化的演进规律考察，城市化分为起步阶段、加快发展阶段和成熟阶段等不同阶段。

我国现阶段城市化水平达到30%以上，可以说正处在由起步阶段向加快发展阶段转变的重要时期。

在这一时期，将有大批农业人口转化为城市人口。

目前，我国农村人口占总人口的70%左右，约9亿人。

所以，如此庞大的农村人口怎样向城市转移成为我国未来城市化发展面临的一个战略问题。

一、小城镇建设———我国城市化道路的现实选择随着经济全球化的发展，世界城市网络体系逐步形成，中国在城市化过程中必须发展一批挤身全球城市网络的世界城市，如北京、上海、广州等，依其独特的聚集规模效益、辐射功能和服务功能，带动全国经济发展和参与世界经济竞争。

但由于中国长期处于社会主义初期阶段，总体生产力水平较低、区域差异显著，因而这些具有现代化功能的大城市只能出现在国内政治、经济、文化中心之地以及工业和第三产业的现代化程度高、科学技术发达、交通与商贸网络密集、历史基础好的东部较发达地区，不可能遍地开花。

并且，我国现有的一批大城市的人口数量已达到相当规模（有的人口总数已超过1000万），成为世界人口密度最高的城市，在短期内很难再吸收大量的农村人口。

再说，单一实施发展大城市的城市化战略会违背城市可持续发展的规律，从世界范围考察，大城市的盲目发展已经形成供应紧张、交通困难、住房紧张、污染严重、犯罪增多等一系列负面效应和诸多社会问题。

因此，现阶段我国要由传统体制向社会主义市场经济体制的转型，除了努力推进大城市科学规划与科学发展，构建具有一体化倾向的大都市圈经济之外，更应该将小城镇建设与规划作为我国城市化发展的重要战略选择之一，与新农村建设战略协同实施，全面快速提高农村城市化和现代化水平，这可能更加适合中国的国情。

尤其是在2008年金融危机背景下，东部沿海地区产业向内地的不断转移和大量农民工返乡的事实更加表明，大力推进小城镇规划建设，对促进中国城镇化的稳步发展意义非常重大。

更为重要的是，小城镇的发展是培育和开拓农村市场、扩大内需、促进农业产业化发展、提高人民生活质量的根本途径，也是消化城镇化过程中大量农村剩余劳动力的重要场所。

据测算，我国农村未来20年仍将有1.2—1.8亿剩余劳动力，未来小城镇仍将吸收转移剩余劳动力的40%—50%。

综上，高标准、高质量地规划建设小城镇，是我国转型时期城镇化发展的重要战略和路径选择。

二、产业支撑———小城镇建设的经济基础在现代市场经济条件下，产业集聚是经济发展的必然趋势，是市场化的必然结果，也是小城镇经济繁荣的基础。

从目前来看，一些地区建成的小城镇，缺乏相应的产业支撑，聚集能力弱，难以带动周围农村地区的经济发展。

较弱的产业支撑能力，使小城镇经济实力不强，发展后劲不足，甚至债台高筑，小城镇还没有兴起就显出衰落的迹象。

大量实践证明，在市场经济蓬勃发展的背景下，具有坚实的产业支撑是小城镇繁荣和持续发展的经济基础。

例如成为中国千镇之首的广东虎门镇，起主导产业是服装产业，由原来的服装集散地转变成一个拥有9大产业集群的服装名城———中国女装名城。

还有浙江吴兴织里镇，依靠童装产业的支撑，成为中国有名的“童装名镇”，2008年生产总量达4亿件（套），销售收入突破100亿元，其童装产业已连续8年名列全国童装产量和市场占有率之首。

转型期我国小城镇建设规划的战略思考陶希东为了强化小城镇产业支撑能力，当前最为紧迫的是根据区域市场、资源特点，选准主导产业，合理规划产业结构和产业布局，利用经济杠杆促进农村二、三产业向小城镇集中，培育新的经济增长点。

第一，引导分散的乡镇企业向中心镇开发区或工业小区集中连片发展。

要抓住乡镇企业改制的有利时机，以优惠的政策、优良的投资环境和配套服务设施，吸引乡镇企业向小城镇迁移，把乡镇企业从过去遍地开花式的分散发展，逐步转入依托小城镇进行集中连片发展，充分发挥企业的规模和集聚效益，以提高吸纳农村剩余劳动力的能力，增大城镇就业容量。

第二，要在小城镇中积极发展劳动密集度高的农产品加工业、专业市场、中介组织等多种类型的产业化龙头，尤其要健全和完善产前、产中、产后全程配套服务体系，把小城镇建成农副产品加工和销售中心、农业产业化的信息和技术服务中心。

第三，要大力发展第三产业，积极培育农村市场体系。

培育市场体系建设，重点建设好农产品批发市场及专业性批发市场，积极开拓农村资金和劳动力要素市场；调整第三产业内部结构，实现由商品零售、餐饮等低层次的传统服务业向为工业农业生产和为城乡居民提供服务的新兴产业转化，重点发展交通、通信、商业服务和居民生活服务业，积极稳妥地发展金融、保险、信息服务、技术服务等新兴产业；开发农村房地产、旅游等新兴产业，有条件的小城镇应结合农业开发，发展与旅游相关的休闲农业和观光农业，为最大限度地实现剩余劳动力就业创造条件。

三、多元化筹措资金———小城镇建设的保证小城镇建设资金缺乏一直是我国小城镇建设的一大难题。

过去，小城镇的建设投资主要依靠行政性投入，这种政府投入为主的投资格局虽然在一定程度上奠定了中国城镇化体系和社会经济发展的基础，但由于国家财政压力巨大，投入资金有限，不能从根本上解决资金短缺问题。

当前，在市场经济条件下，解决小城镇资金投入问题的当务之急，是尽快转变小城镇建设主要靠国家投入为主的投资格局，依照市场法则，运用竞争机制，通过制定相应的投资诱导政策，采取担保、贴息、补贴等办法，积极开展招商引资、动员和鼓励金融机构、各类开发公司和其他工商企业以及广大城乡居民，尤其是依靠进镇农民筹集城镇建设资金，促进企业、个人共同投资于小城镇建设，并保证有利可图，逐步建立健全以政府投资拉动社会投资的新型多元化投资机制，尽快形成包括国家、社会、个人等在内的多元化投资格局。

四、制度创新———小城镇建设的重要推动力在传统的计划经济体制向市场经济转轨的过程中，遗留的传统体制仍然束缚着小城镇的发展，当前小城镇已经成为中国农村城市化道路的现实选择，必须深入去挖掘影响小城镇发展的制度因素，要以市场经济为基础，加快传统体制的改革和创新步伐，构建小城镇发展的新型制度体系，以推动小城镇健康、稳定地发展。

（一）户籍管理制度创新我国多年的户籍管理创新的试点和探索，促进了人口的合理流动，极大地调动了广大农民落户的积极性，也促进了农村剩余劳动力的转移，加速了小城镇的建设和发展。

但随着社会主义市场经济的深入发展，我国现行的“二元制”户籍管理制度的继续深化改革和创新、乃至最后取消户籍制度是必然趋势。

第一，放开小城镇户籍管理，只要有合法固定住房、稳定职业、生活来源和生活保障，并自愿退出承包地和宅基地的农民申请，可获准在小城镇落户。

第二，下放小城镇户籍管理权，实行“属地管理”，以后应以居住地划分城乡人口，以职业划分农业人口和非农业人口，也可以以身份证管理取代户籍管理，普遍划分农业、非农业户口的二元户籍管理为统一身份证的一元户籍管理。

第三，对进镇农民实行集资入户、带资入户办法，积累资金，创造条件，加快农村人口向小城镇转移步伐，并使进镇农民在就业、居住、子女入学、用水用电等方面与城镇居民享受同等待遇。

第四，取消跨省、跨县、跨镇创业农民的小城镇户口限制，只要创业者本人申请，都应给予户口迁入和迁出。

第五，对小城镇推广街道命名和门牌号码管理，建立小城镇户口册、管理薄，将城市居民管理模式引入小城镇，实施小城镇社区和居民委员会管理办法。

（二）土地使用管理制度创新现行的农村集体土地的使用和转让制度，不适应小城镇发展的要求。

一是非流动性，使城镇规划与土地使用之间脱节，规模难以扩大；二是既不利于农业生产劳动率的提高，也无法保证城镇建设的必要用地；三是先由政府地价征收，再高价出让，既损害了农民利益，又增加了乡镇企业向城镇转移的搬迁成本。

所以，继续进行农村土地使用管理的创新研究，建立与市场经济体制相适应的土地制度，既是发展小城镇的需要，更是社会主义市场经济体制的客观要求。

改革现行的土地使用管理制度，关键是要建立集体土地使用权通过有限制的转让、出租、作价入股等方式直接进入小城镇土地市场的农村土地流转制度。

有的学者提出农村土地流转制度创新“三步走”的构想：1.将土地分为“基本土地”和“流转土地”。

基本土地不进行流转。

“流转土地”可以集中在种田大户手中。

拥有基本土地的农民，其农业各种费用，由种田大户负担；2.如果转移农民连“基本农田”也无力经营、又不能让土地撂荒，“基本农田”使用权必须限期转让，进行自由流动。

此时，转移农民基本上与土地脱钩，专心从事非农产业；3.在“基本农田”使用权转让5—8年后，实行转移农民与土地使用权完全分离，农村村级组织将土地使用权收回，实行彻底的“脱农式”转移。

这一构想及实施，对于实现真正的“离土又离乡”转移模式、调动转移农民建设小城镇积极性、促进小城镇发展具有重要的作用。

（三）社会保障制度创新社会主义市场经济体制的建立，彻底打破了城镇职工“铁饭碗”的传统观念，生活、工作中充满了竞争和风险。

相当部分来小城镇务工经商的农民，尽管一时离乡来镇，但存在许多后顾之忧，他们不想也不敢出让农村的承包田和宅基地，作为在城镇呆不下去的退路。

这种“离乡不离土”的转移模式不利于小城镇的稳定发展。

可见，建立小城镇社会保障机构，逐步推进养老、失业、医疗保障体制改革和创新，是当今小城镇发展的重要创新之举。

第一，建立面向所有非农产业就业人员的失业保险和医疗保险。

就业和就医是进入城镇的农村居民最关心的问题，需要社会给予保障。

面向所有非农产业就业人员的失业保险和医疗保险制度的建立，可以以《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》及《失业保险条列》为依据，并重点应作出以下新的规定：非农产业就业人员应作为保险的对象，尤其是农民合同制工人；农民合同制工人缴纳保险采取过渡性办法，该办法的核心内容是在保证农民合同制工人交纳费额与城镇职工相等的前提下，企业可适当降低应缴份额，职工可适当提高应交份额。

第二，有条件地吸收部分农民合同工参加养老保险。

中国养老保险范围应在一定条件基础上，至少吸收一部分进镇的农民：已经进镇落户并且有城镇户口的农民。

对这种实际上已经是城镇人口的农民，尽快取消社会福利上的歧视，以解除社会不稳定因素。

在城镇连续做各种合同工5年以上者。

在中国小城镇中有相当一批农民工已经在城镇就业、生活很长时间，由于多种原因而没有城镇户口，但他们仍将在小城镇中工作和生活。

对这部分人，应该吸收其参加养老保险。

具体年限可以规定为在小城镇连续工作5年以上，养老保险费缴纳办法可以等同于城镇职工。

第三，为进镇落户并将承包地一次性出让的农民提供最低生活保障。

最低生活保障是由地方政府负担的保证居民维持最低生活标准的保障，是政府应尽的职责。