“最大胆”的“大部制”改革：顺德试水党政合署

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地方政府大部制改革实践与经验启示

中共南昌市委党校学报Journal of the Party School of Nanchang CPC Committee第10卷第6期2012年12月Vol．10,No．6Dec ．,2012地方政府大部制改革实践与经验启示杨兴坤(北京建筑工程学院经济与管理工程学院，北京100044)［摘要］以案例形式介绍了我国省、市、区县各级地方政府大部制改革状况，指出我国地方政府大部制改革的基本经验与启示在于：职能有效整合优化、突出地方经济特色、寻找改革的突破口、获取高层政治支持、化解党政体制束缚、完善内部运行机制、合理进行人员分流、渐进改革整体推进。

［关键词］大部制改革；政府；行政体制［中图分类号］D630.1［文献标识码］A［文章编号］1672－4445(2012)12－0049－06［收稿日期］2012—10—22［基金项目］系科技部国家软科学项目“深化我国行政管理体制改革若干重大问题研究（项目编号：2010GXSIB025）”；北京市财政专项———公共事业管理新专业建设（项目编号：PXM2012_014210_000109）的部分研究成果。

［作者简介］杨兴坤（1975-），重庆开县人，管理学博士，北京建筑工程学院经济与管理工程学院讲师，硕士生导师，中国人民大学危机管理研究中心、中国人民大学政府管理与改革研究中心研究员，主要从事危机管理、公共管理理论与改革、行政改革、人力资源管理、紧急救援研究领域研究。

【政府·行政】这里以案例形式介绍省（包括直辖市）、市（包括单列市）、区（市）县各级政府大部制改革的状况，在选取地方政府时兼顾考虑东、中、西部地区。

一、省级政府大部制改革在此以江苏、辽宁、重庆为例，介绍分析省级政府大部制改革情况。

1.江苏改革特色：大农委体制江苏大部制改革于2009年10月底完成，整合优化了11个新部门。

省政府机构改革后，设置工作部门40个。

其中，省政府办公厅和组成部门24个，直属特设机构1个，直属机构15个。

顺德大部制“有限改革”

顺德大部制“有限改革”作者：慈冰来源：《财经国家周刊》2014年第05期广东省佛山市顺德区在5年前开始一项被称“最大胆”的党政大部制改革。

时至今日，改革最初遇到的问题仍未完全解决。

在一些专家学者看来，目前此项改革作用有限，类似“上下对接”等治理体制方面的问题需要进一步探索和深化。

如何从根本上解决制约顺德经济社会发展的长期性、结构性、体制性矛盾，改革仍然任重道远。

广东省社科院副院长温宪元对《财经国家周刊》记者表示，顺德接下来要稳定已经有的成果，不要动摇。

与此同时，改革的根本目的是促进经济有质量提升，人民生活水平提高，这也是下一阶段顺德大部制改革的更高目标。

“上下对接”难题待解作为广东省综合改革试验区，顺德从2009年起先后推进大部制、简政强镇、行政审批、社会体制和基层治理体制等多项改革，按照“大部制-小政府-大社会-好市场”的方向，探索建立与社会主义市场经济相适应的治理体制。

根据改革方案，全区原有41个党政机构，按职能“合并同类项”，职能重叠、相近的党政部门合署办公，最终精简为16个。

佛山市政府相关部门向顺德下放了378项管理权限。

在这387项权力中还涉及294项与老百姓生活密切相关的行政审批权。

2010年6月，佛山另外四区开始陆续推行大部制，机构设置与顺德基本一致。

时至今日，大部制改革和简政强镇事权改革，较好地理顺了区属部门、区镇之间的职能和事权划分。

经过近5年磨合，顺德大部制已经完成深度整合，基本建立起符合国际潮流的政府运作机制。

但从实践来看，问题依然存在。

顺德区委区政府副秘书长李允冠此前对媒体坦言，政府职能转变尚未到位，越位、缺位和错位的问题还一定程度存在，公共决策的民主化水平不高，公共事务的社会参与度较低，对公共权力的制约和监督有待加强。

“仍存在区镇政府之间责权利不对等、管理服务层次偏多、部门职能整合不够优化以及横向协调机制有所弱化等问题。

”李允冠说。

另一方面，在广东省社科院副院长温宪元看来，行政体制改革的目的是提高政府管理效率办事效率，对权力形成约束，降低政府运营成本，但从顺德的实际情况观察，由于国家和省一级机构设置尚未改革，各项行政成本依然存在，效能没有得到有效提高。

大部制改革的深圳模式和顺德模式

大部制改革中深圳和顺德模式：大部制改革的背景和预期目标和阻力探索实行职能有机统一的大部门体制(简称“大部制”)，目前大部制改革的重点在于转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能；改革的难点在于如何调整权力关系、消解部门利益、实现有效监督。

大部制改革是深化行政管理体制改革的重大举措，必须统筹谋划，践履“自上而下”、分层推进的改革逻辑。

大部制运行中的问题：大部的确切边界划定问题、部门的整合问题、内部管理上的困难与运行成本问题以及对大部组织的监督问题。

大部制改革的“四道难题”：权力磨合难、人员分流难、机制磨合难和运行监督难。

更有学者较为详尽地分析了大部制改革中的三大问题所形成的阻力：对权力的约束与监督问题、党政权力对接问题和改革策略、方法的选择问题，改革的最大阻力是多年来被强化了的部门利益。

但是，部制改革可能遭遇的阻力主要是有悖于政府公共属性和人民群众根本利益的部门利益的作祟。

只要崇尚和坚守政府的公共性，切实践履执政为民的宗旨，改革的阻力就可以转化为改革的动力。

改革中面临的一些困境：首先，面对地方政府改制的难题，中央选择了以自上而下的大部制改革进行突破，这是一个好的思路，但在政府权责不平衡的情况下，权力的整合也有可能导致政府权力进一步集中、扩大。

特别是在上海这样一些有着政府管制经济的强大传统的地方，如果大部制改革不能首先实现政府职能向服务型转变，则无疑会加剧地方政府的权力与责任不对等，使得大部制的改革初衷难以实现。

第二个问题是部门整合问题。

使大部运行有效，文化一体化尤其重要。

英国学者在分析英国大部时指出：在英国大部作为一个部门实际上有很多都没有形成真正的内聚力。

比如环境署，好像是一个有许多部分凑在一起组成的一个混合物，而不是一个紧密结合的通透一体。

但问题在于合并进来的部门通常有其自身文化，所以在形成大部时怎么使部门文化能互相融洽并产生一种组织凝聚力。

如果大部制只是形式上的合并，实质上还是各自为政，那么最后的命运又是被分开。

广东顺德党政统合的大部制模式

广东顺德党政统合的大部制模式从国务院第一阶段的大部制改革基本完成后，全国地方政府普遍开始了大部制改革的探索。

从目前进展的情况看，深圳市、广东佛山市顺德区的探索力度最大，在全国产生的影响也比较大。

作为副省级城市，深圳市改革的最大看点是，对原有政府部门的机构，按照决策、执行、监督功能分化的思路，进行大规模的重组，按照中央的机构控制数量，深圳可以设立40个，但实际上深圳只设置了31个部门。

所设立的7个委员会，主要是行使决策权和监督权；设立的24个局主要行使执行权和对市场、社会的监管权；而称为办的机构，对外不行使管理权，主要是提供决策支持与内部办事服务。

在机构大幅整合的基础上，深圳共精简了151个内设机构，包括5个副局级下设机构、90个处级机构；精简领导职数394名，其中局级56名，处级139名；减少编制492名；减少事业单位60个。

初步实现了精简、退出、转型的预定目标：精化政府机构，退出政府对市场、社会不必要的管理，向服务性政府转型。

顺德作为佛山市的一个区，行政级别虽然只相当于一个县，但考虑到其经济比较发达，中央赋予该区地级市的管理权限。

在此次大部制改革中，顺德最大的亮点是，将党政机构进行统筹考虑，将原有的41个机构，大规模地整合为16个机构：其中党委6个，政府10个。

党的部门包括党委办公室、纪检委、政法委、宣传部、组织部、社会工作部；政府部门包括发展规划和统计局、经济促进局、教育局、民政宗教和外事侨务局、公安局、司法局、财税局、人力资源和社会保障局、国土城建和水利局、文体旅游局、卫生和人口计划生育局、政务监察和审计局、市场安全监管局、环境运输和城市管理局、办公室。

其中党的6个部门都与业务相对应的6个政府部门实行合署办公，两个牌子，一套人马。

如党委办和政府办合署、组织部与人力资源和社会保障局合署等。

顺德大部制改革的特点，主要有三：一是党政统筹的组织架构；二是按照决策相对集中、执行专业、监督独立的思路，重组党政权力结构；三是确立了扁平化、高效率的党政联动的运作模式。

广东疾推顺德大部制

广东疾推顺德大部制作者：舒泰峰尹冀鲲来源：《党员文摘》2011年第04期在广东省佛山市顺德区大部制改革一年多之后，广东将“顺德模式”推广至省内25个区县。

2010年12月初，广东省委、省政府办公厅印发《关于推广顺德经验在全省部分县(市、区)深化行政管理体制改革的指导意见》(下称《指导意见》)。

《指导意见》将除深圳、珠海、东莞、中山以外的所有地级以上市，列为深化行政管理体制改革试点。

2009年9月，顺德推出大部制改革，因其机制革新力度颇大，被称为“最大胆”的大部制改革，“顺德模式”由此而来。

简政核心广东省委书记汪洋将顺德作为联系点，先后为顺德大部制改革作过11次批示。

仅用了一年零三个月时间，“顺德模式”从形成、到佛山市内推广，最终遍及全省25个区县，这种快节奏的推广背后是广东省高层急迫的改革决心。

顺德改革的核心是党政机构精简。

改革后，其党政机构从41个减为16个，减少了近三分之二，这是“顺德模式”推广的一个重点。

根据《指导意见》，对各试点的党政机构设置限额为:县级市30个以内；较大的县28个以内，中等县24个以内，较小的县20个以内；市辖区22个以内，由县级市改设的区28个以内。

这个数量与顺德相比有所放松，“比顺德松，但是比中央规定的紧，这是考虑到各地情况的不同。

”广东省编办有关人士说。

党政合署是“顺德模式”的另一个核心。

比如，组建监察和审计局，与纪律检查委员会机关合署办公；组建文化旅游局，与县委宣传部合署办公。

此外，《指导意见》要求建立健全县委、县政府权力行使的公开透明运作制度，率先在县委建立健全领导干部罢免或撤换制度。

纪律检查委员会向党政部门派驻机构或专职人员，负责对所驻部门进行纪律和效能监督。

“同类项”合并广东如此迅速地将“顺德模式”推向全省范围，其逻辑起点显然认为顺德的改革是成功的。

事实上，2010年5月6日，汪洋就曾对顺德改革进行批示：“仅仅半年时间，改革尚在磨合和完善之中，就能有这样的认可度，说明改革是成功的。

大部制改革之“顺德模式”思考

门设置思维，实现因地设置部门及部门领导级别高配三个方面提出改革对策的重要依据。
【关键词】行政管理体制大部制服务型政府职能转变
顺德大部制改革的基本情况
党政部门交叉合并。在我国行政管理的实践过程中，一度存在党政不分，以党代政的混乱现象，党委和政府两个系统在
综合改革试验工作的批复》等文件的要求，进行了本次改革。改革方案及进程。改革初级阶段：部门合并。顺德区委、
办公室与区政府办公室合二为一，区委政法委与区司法局合署办公，这样有利于精简机构，实现人力资源的有效整合。
“ 顺德模式” 的几大特征
了政府效能，增强了建设服务型政府的能力。
实现部门领导高配，增强部门协调能力。新组建的部门首
个是由区委常委或副区长兼任的，他们在处理政务的过机构精简幅度大，部门领导配置减少。本次改革将区委区长有５
相比于以前部门首长，减少政府原有的４１个党政部门砍掉将近２／３，只剩１６个部门，其中设程中能够直接调动不同部门人员，置１个纪律检查委员会机关，５个党委工作部门和ｌＯ个政府工作了许多不必要的繁琐程序，大大提高了办事效率。
上，顺德开始组织实施新一轮的审批制度改革。经过涉及清理激发了市场活力。
审批事项和实施审批事项标准化两个方面三次的连续改革措施，顺德区共计清理５００多项审批项目，且很多涉及政府的核心职能权利；顺德在全国率先实施商事登记改革，将商事主题资格与经营资格相分离，不再考核企业注册资本，从而减少了政府对市场的干预，大幅降低了硷业进入市场的门槛。

顺德大部制改革发言稿

同志们：你们好，自十七大报告明确提出大部门体制改革的目标以来，全国各地政府和部门结合自身实际，积极推进大部门管理体制改革。

在此背景下，广东省佛山市顺德区抓住契机，敢于先行先试，加快职能转变，加大推行大部门体制力度，创新运行机制，建立机构精干、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力、运行高效的党政管理体制，为顺德加快建设公共服务型政府、全国科学发展示范区、综合改革先行区、区域合作创新区提供体制机制保障。

在顺德区向广东省委、省政府递交的《佛山市顺德区党政机构改革方案》（以下简称《改革方案》），于2009年9月14日获得批复后，便抓紧贯彻落实改革相关政策。

下面，我将就这次改革的主要任务和特点做出较为详细的说明，并就改革目前所取得的进展和反映出来的问题向各位做出汇报。

一、这次改革的主要任务有以下几点（一）加快政府职能转变。

按照“对内放宽，对外开放，对下放权”的原则，全方位优化政府职能结构，科学配置行政管理职能。

强化市场监管、社会管理和公共服务职能，建立健全公平公正、惠及全民、可持续发展的公共服务体系。

推进基本公共服务均等化，着力解决教育、医疗、就业、社会保障等民生问题。

推动政府职能由以经济建设为主，向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变；由以提供经济性公共物品为主，向以提供经济性公共物品和社会性公共物品并重转变；由以政府管理为主，向以吸纳社会全面参与的公共治理转变。

（二）优化整合组织机构。

强化党的领导，统筹优化党政机构设置。

全面梳理部门职能，在现行大部门体制基础上，进一步加大对职能相近机构的整合力度，在发展规划、城乡建设、社会管理、经济建设、市场监管、群团工作、政务监察等更多领域综合设置机构，形成职能配置科学合理、机构设置综合精干、权责明确清晰的党政组织架构。

根据方案，顺德区政府部门将由原来29个调整为10个；党委机构由12个减为6个。

党政机构共精简了25个，精简幅度高达60%。

精简后的“大部制”职能部门分别为区政务监察和审计局与区纪委机关合署办公；区委办、区政府办、区委决策咨询和政策研究室合署；区委组织部（区机构编制委员办公室）；区文体旅游局与区委宣传部合署；区司法局与区委政法委合署；区委社会工作部与区民政宗教和外事侨务局合署；区发展规划和统计局；区经济促进局（主管经贸、科技、信息产业、农业）；区教育局；区安全局；区财税局（整合区财政局、区地方税务局职责）；区人力资源和社会保障局（主管人力资源、社会保障、社会保险等）；区国土城建和水利局；区卫生和人口计划生育局；区市场安全监管局以及区环境运输和城市管理局。

基层政府行政审批制度改革的路径分析——以顺德为案例

基层政府行政审批制度改革的路径分析———以顺德为案例张楠迪扬【摘要】基层政府行政审批制度改革是地方行政体制改革的重要内容。

基层政府行政级别低，权限弱，在改革中面临较大阻力。

基于多次深入访谈，本研究以顺德行政审批制度的改革为案例，分析改革模式和路径。

研究发现，虽然顺德在改革过程中遇到难以突破的深层障碍，但依凭一系列动力因素，顺德采取迂回策略，以变通方式绕过障碍，持续推进改革。

本研究试图通过讨论顺德的改革路径，分析、解释基层政府推进行政审批制度改革的机制。

广东省佛山市顺德区（下简称“顺德”）是地方政府行政体制改革的先锋力量，其经验和模式对探讨基层政府行政体制改革路径具有重要意义。

２００９年，顺德完成中国当下最大胆的党政大部制改革。

此后，顺德在不同领域深化行政审批制度改革。

改革进度上，顺德走在全国的前列，改革方案屡创全国之首。

绩效评估上，大部制改革后，顺德党政部门职责得到优化，资源得到整合，管理层张楠迪扬，香港一国两制研究中心，研究员；香港中文大学，政治学博士。

感谢匿名评审人的意见。

级扁平化，有效提高了行政效率（黄冬娅、陈川鳭，２０１２）。

但这并不意味着顺德在推进改革过程中没有遇到障碍。

本研究发现顺德的行政审批制度改革呈现出改革动力与阻力的博弈局面。

一方面，顺德在推进改革上表现出基层政府高效与果断的推行力。

另一方面，每项关键改革都遇到难以突破的障碍。

面对这种情况，顺德没有“硬碰硬”冲破障碍，而是绕道前行，继续推进改革。

这一现象带出的问题是：面对难以突破的障碍，顺德为何没有搁置改革，而是将改革继续向前推进？基于多次深入访谈、参与式观察以及大量二手资料，本研究发现顺德的改革具备一系列动力因素。

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“最大胆”的“大部制”改革：顺德试水党政合署
以改革著称的广东佛山市顺德区正在进行着被
认为是中国当下“最大胆”的“党政大部制”改革。

数量的减少只是表征之一，比如将顺德的党政机构从41个减为16个。

更大的变化来自于一些部门的消失，比如，统战部不见了。

这在中国县级党委实属罕见。

“最大胆”的“大部制”改革
消失的不仅仅是统战部。

一系列变化让熟悉中国政情的人看起来都颇有“石破天惊”之感：区纪委、审计局和信访局组成了新的区纪委；文体广电新闻出版局和区委宣传部组成了新的区委宣传部：司法局和区政法委组成了新的区政法委。

他们都是一套人马，两块牌子。

而区委统战部、农村工作部、区工会、共青团区委、妇联、工商联、残联一同组成了新的党委“社会工作部”。

改革不仅仅如此。

一些原本由广东省、佛山市垂直管理的诸如工商、地税、质监、药监、国土等九个部门，一并纳入机构整合范围。

比如新成立的市场安全监督局直接合并了质监局和工商局。

而财政局和地税局则组成了新的财税局。

改革还不仅仅如此。

新成立的“部局”一把手大都由区委副书记、区委常委和副区长兼任，而原“部局”的正职全部成了副职，原来部门的副职成了新设的“局务委员”。

更令人吃惊的是，整个改革，从宣布改革到人事变动结束，只用了三天。

一时间，官场震动，舆论震动。

但“操盘者”说起来却风清云淡，“外界都说是‘石破天惊’，其实出奇地平静。

”顺德区委书记刘海端坐在办公室里，轻磕着手中的烟头。

早在1992年，顺德便是“综合配套改革实验市”，进行了以转变政府职能为核心的改革，“顺德模式”也因此著名。

“党政合一”与“党政不分”
顺德改革初始，一个被反复提及的问题是：这么改，是否党政不分？
16个党政部门中，党委部门6个，政府部门10个。

党委的5个工作部门，同时加挂政府牌子，列入政府工作部门序列，但不计入区政府工作部门个数。

这些党的部门被赋予了新的职责。

新的社会工作部部长周志坤笑称自己管理着一
个“小政府”，这些原属不同部门的职能的共同点是，
都是“做人的工作，为不同人提供服务”，“从幼到老，从男到女，从健康的到健全人，从天（宗教）到地，从党内到党外，从国内到国外（侨务），我都要管。

”
宣传部长梁惠英，则被安排在前不久的每年一度美食节私房菜总决赛上表演做菜，“这是我破天荒地在公众场合做菜”。

现在，区委宣传部的另一个牌子是文体旅游局，以往由经贸局承办的美食节明年改由宣传部承办。

“我们是基层，核心是要解决问题。

”刘海坦诚，自己根本没理会理论家们的“党政分开”或“党政合一”的讨论。

他曾任佛山市委宣传部部长多年，推崇“虚工实做”。

“在基层做事，需要平台，需要抓手。

”
改革方案主要负责人之一的区委副秘书长马洪
胜说，设计之初他们就有共识：区县作为国家和省市决策的执行层，是基层，而基层应考虑如何使得执行力更强。

事实上，顺德“党政合一”已实施多年。

纪检监察合署办公，最早就源于1992年顺德的改革，最后推广到了全国。

南方周末了解到，顺德区委常委和副区长一向交叉分工，但不重叠，区委常委有时候也会以分管工作的身份参加区长办公会（政务会议）。

此次，纪检再次合并了审计与信访部门。

纪委书记潘东生说，审计不仅为纪委提供线索，更增强纪检机关调查的技术能力。

“它的人手紧，以前我想抽调哪个人来帮忙，要跟副区长打招呼，现在我可以根据需要来调配。

”
信访并入纪委，则在他的意料之外——放在区委办实际的协调能力要强。

他理解，信访并入纪检，是为了增强其监督力度。

一位官员透露，他们还曾设想将信访纳入政法委，“但老百姓一般怕政法委，纳入纪检，体制内外的投诉，都放到一起，形成大投诉格局。

”
改革小组还曾有过大胆的设想，将交通警察也并入“大城管”中，但目前条件并不成熟。

刘光大说，改革不能太冒进，“前进一步是进步，前进两步则有可能脱离实际。

”
事实上，与此前进行的各级大部门改革相比，顺德的改革显然已经走得更远。

比如，去年3月国务院层面的大部委改革中，人力资源和社会保障部内设国家公务员局，而顺德的人力资源和社会保障局主管社会就业，“类似国外的劳工局”，公务员管理则与干部管理一起统归组织部。

国务院明确了卫生部牵头协调食品安全，而在顺德，除了种植与养殖之外，涉及
食品安全的各个环节审批与监管，打包并入市场安全监管局。

1、顺德“党政合署”是不是改革的倒退？这一
改革有何意义？
2、顺德“党政合署”改革有哪些可取之处？有
没有推广价值？如有，你觉得如何推广？
答：
1、不是改革的倒退。

①我们先来看看改革开放以来，党政的发展方向，从党政分
开作为政治体制改革的突破口和关键，到党政分开暂时搁置，再到党加强对国家政权机关的领导，可以说党政关系越来越紧，越来越密，并有逐步走向党政合一的迹象。

顺德党政合署改革似乎是这一发展趋势的延续。

②顺德市属于制造型、生产型城市，自主投资的比例很高，内
向型的经济自身发展能力很强。

经济发达，曾是广东四小虎之一，党政合一可以使得顺德享受地级市行政区域扩大管理权限，有利于大量吸收外资，增加就业，形成密集的城市集群，赋予顺德区行使地级市管理权限，是为了解除束缚，让顺德更好发展。

③顺德的“改革”无疑很大胆，但是如果改革配套措施不到位、
监管不到位，问题也许会更严重。

首先就是党政合一带来的
对无党派和在野党派的遏制，其次高度集权会不会使行政监察、反贪腐等方面更加黑暗，都是值得我们思考。

意义：
①有利于减少职能交叉，提高行政效能，提高政府的办事效能。

②有利于积累改革经验，为以后县级机构改革提供经验，为县政改革探路，具有样本意义。

③为处理基层行政机构和党委的关系提供新的思路，基层行政机构改革必须恰当地处理其与党委组织的关系，而党政合署不失为一种路径选择。

④缩短中央和地方之间的距离或者减少中间官僚层，顺德改革涉及到减少行政层级的问题，大大提高中国的体制组织的合理性和有效性的可能性。

2、可取之处：
①触及党政关系，从建国以来党政关系可以说一直是中国政治改革的核心问题，顺德这次改革不仅没有回避这个问题，而且有了新的做法。

②佛山市领导思想开明，认真贯彻省委省政府的决策，积极支持顺德的改革，化解了许多矛盾。

突出了领导班子的作用，提醒了加强行政人员素质的重要性。

③党政机构从41个减为16个，直接减去了近三分之二。

优化了党政组织结构，推行党政机构合署办公，创新决策和执行机制。

有，推广价值：
①“党政分开”实际效果是党一套机构、政一套机构，经常相互重叠交叉，导致重复行政、人员庞杂、责任不清。

顺德改革突破了原来“党政分开”，提出了可以尝试“党政合署”。

②精简部门，统一政制利于政令畅通，提高行政效率的同时，有效地提高了后勤资源的利用率，大大降低了机关运行成本。

③重视政府办公自动化和信息化建设。

通过公开招标开发办公自动化系统，建立了一个统一的党政机关电子信息中心，进一步推进以政务公开为主要内容的“阳光工程”。

④面对高速的经济发展，必须进行行政体制创新，深化机构改革，顺的改革对我们下一步的行政体制和机构改革具有很好的参考作用，尤其是它的许多改革理念、做法和经验，可以在县一级以及一些有条件的市一级进行推广。