广东顺德的大部制改革案例分析报告
整体性治理:地方政府市场监管体制改革探析——基于四个地方政府改革的案例研究
整体性治理：地方政府市场监管体制改革探析——基于四个地方政府改革的案例研究徐鸣【摘要】自2008年以来我国一些地方政府结合中央精神和地方实际积极探索市场监管领域的改革.本文的案例选择是以地方在政府组织中成立含有市场监督管理局字样的部门的城市,分别是广东省佛山市顺德区、广东省深圳市、浙江省舟山市和安徽省广德县.四地市场监管体制改革的价值取向是通过机构整合,力图改变由"碎片化"的机构设置而带来的政府监管失灵现象.整体性治理注重治理问题的预防导向,公民需求导向和结果导向,其核心的特征包括:一以提供优质的公共服务,回应公众需求作为整体性治理的根本目的;二以整合的思路和加强协作的方式,着眼于政府内部机构和部门的整体性运作.而地方政府市场监管体制改革的路径重构应当使政府主导下的多部门共同参与的监管体系可实现监管效率的最大化.【期刊名称】《学术界》【年(卷),期】2015(000)012【总页数】6页(P217-222)【关键词】整体性治理;市场监管体制;地方政府;碎片化【作者】徐鸣【作者单位】中国人民大学公共管理学院,北京100872;中共安徽省委党校科社部,安徽合肥230022【正文语种】中文一、对地方政府市场监管体制改革的审视:整体性治理初见端倪市场监管是政府的主要职能之一，当前，出现了越来越多单一的政府职能部门无力解决的公共事务，市场监管领域深层次的矛盾和新的问题不断显现。
因地方政府处于执政党与公民的交接面，既是中央经济宏观调节的实际贯彻者，又是市场监管职能的具体执行者;既是本地区公共产品和公共服务的组织者和提供者，又是本地区社会管理工作的领导者，对社会矛盾和冲突把握得最早，也最了解辖区群众的需求，故注重加强地方政府市场监管职能，改革现行地方政府市场监管体制十分必要。
改革的主要推动力量来自于地方政府为解决监管困境而进行的积极探索创新。
从当前的实际情况来看，市场监管领域各类问题频出，原有体制存在的主要问题集中表现在:一是市场监管主体多元，机构重叠，职能分散带来“碎片化”，这种“碎片化”不仅在数量特征上表现为大量的碎片，而且在地域和功能上彼此交叉重叠。
顺德行政审批制度改革及其对广东服务型政府建设的启示
凡是市场 和社会 能够 自我调节的事项坚决取消行政审批 ，加大力度简政放权 ；凡是 社会 组织能够承担 的事项坚 决 转移 给社会组织 ，并加快培 育发 展和规范社会组织 ；凡是下级政府能够履行 的职能 事项 坚决 下放给下级政府 ，充 分发挥基 层就 近管理 、服务 的作 用 ，最大限度地方便企业 和群众 办事 。事 实上 ，早在 ２ ０ １ ０年 ，广 东就 已在发 达 镇 区启动了行 政改革 ，并选 取了佛山市顺德 区作为简政强镇事权改革 的试 点。本文拟从顺德 区行政审批制度改 革
后 五 批 取 消 和 调 整 行 政 审 批 项 目。
行政审批制度改革 的实质在于通过重构 国家—— 社会关系 、国家——市场关 系来 为我国政 治体 制改革和经济 体制改革寻求突破 口，其意义在于通过政府 职能转变规范审批权力 的行使 ，强化权力制约 ，最终建立 与社会 主义 市场经济体制相适应 的现代审批治理结构 ，实现小政 府 、大社会的治理格局 。审批制度改革 的最终 目标在 于打破 管制行政的体制密码 ，由 “ 管制审批” 转 向 “ 服务 审批”，建 立一种重 心前移 、顾客 导 向的 “ 无缝 隙政府 ” ，通 过政府 、第三部 门、私人部 门和社 区的合作机制 和共 同参 与来满足公 民多样化 、个性化和无缝 隙政府 的需求 。
次 ，行政审批是依法照章作 出条件选择 的行为 ，直接涉及公 民、法人及其 它社会组织的权益 ，必须在法律框架 内
活动 ；再次 ，行政审批制度是社会资源分 配的一种 方式 ，是 弥补市场机制缺陷不可或缺 的手段 。
我 国的行政审批制度改革是 随着市场 经济体制和行 政管理体制改革 的深化而渐进发展起来 的 ，随着政府行政 过程从统治 、管理走 向治理 、服务 ，从善政走 向善治 ， 传统 审批 制度 改革势在必行 。我 国的行政审批制度 改革大 体可分 为四个 阶段 ： 第一 阶段始 于 ２ ０ 世纪 ９ Ｏ 年代 中后期 至 ２ １ 世 纪初 ，标志是 沿海 省份 的地 方政府 自发 建立 了
“大部制”走向何方
“大部制”走向何方作者：哲生姚建莉来源：《浙江人大》2012年第11期2008年，大部制改革起航。
4年过后，这场自上而下的行政体制改革，依然走在探索的路上。
从或进或退的步伐中，公众试图看清这个“摸着石头过河”的行政架构的未来。
专家指出，大部制改革不仅仅是为了政府自身的突围与转型，最终目的在于为社会治理探索出一条可行的路子。
“顺德试验”“大部制改革”这个国家命题，启动已经四年多。
此前广东顺德、上海、浙江富阳、湖北随州等地开展了形式各异的大部制试验，不过到目前为止，大多数地方大部制改革却已淡出公众视线，唯有广东顺德改革正酣。
2012年8月20日，顺德公布《佛山市顺德区法定机构管理规定》等5份文件，社会创新中心、文化艺术发展中心、人才发展服务中心、产业服务创新中心等首批4个法定机构正式成立，主要以非营利性质机构形态执行政府政策，促使区级政府部门向决策者、监督者转变。
受现有法律限制，法定机构参照事业单位登记为非营利机构，但不列入行政机构序列。
参与文化艺术发展中心设立的相关负责人指出，“过去群众文化科的人员全部兼文联的工作，既代表政府，又代表社会团体，尽管职责界限清晰，但有时候身份难免会模糊。
”这种曾经带动社会团体发展的“双重身份”，目前已造成资源分配的严重不均。
因此，法定机构的设立，“可以让他们从具体管理事务中解脱出来，轻装上阵，做其该做的事务，政府职能更加清晰。
”顺德区政府副秘书长李允冠表示，正是因为过去政府什么都管，随着经济社会发展必然不堪重负，使机构改革可能出现“反弹”。
法定机构的设立被视为顺德深化大部制改革的又一“力作”。
2009年9月16日，顺德区公布了被外界称之为“石破天惊”的大部制改革方案，41个党政群机构和部分双管单位职能进行同类项合并，组建成为16大部门。
“党政大部制”改革由此开启。
据悉，顺德改革借鉴了香港和新加坡的经验，将政府职能分为政务管理、经济调节与市场监管、社会管理以及公共服务三大类型。
地方政府大部制改革比较分析——兼议大部制改革视角下的政府职能转变
内容提 要 ： 当前 ， 内各地 方政 府纷 纷 开始 大部制 改革 的 实践探 索和 试 点 ， 得 了显 著成 效 。例如 ， 国 取
深圳的大部制改革 旨 寻找部 门规模与职能的平衡 点；湖北随州的大部制改革经历 了从不 自 在 觉到 自觉 的艰难跋 涉； 东顺德的大部制 改革大刀阔斧意在彻底理顺政府职能关 系。 广 深入 比较分析各地大部制改 革 的 背景 、 目标 、 法 、 果和 意 义 ， 清大部 制 改革 与政 府职 能 转 变的 关 系， 而 为大 部 制改 革的进 一 做 效 认 从 步推 行和政 府 职 能的真 正 转 变做 出理论 贡献 。
关键 词 ： 方政 府 地 大部 制 改革 政的十 七大报 告 指 出 ，要 “ 大机 构 整合力 加
度， 探索实行职能有机统一的大部 门体制 ， 健全部 ｆｒ协调配合机制 。精简和规范各类议事协调机 －￣ １ １ 构及其办事机构 ， 减少行政层次 ， 降低行政成本 ， 着力解决机构重叠 、 职责交叉 、 政出多门问题”在 。 新 一轮地 方政 府机 构 改革 即将 开展 之 际 ，深 入分 析 我 国各地 大 部 制改 革 的背 景 、 目标 、 法 、 果 做 效 和意 义 ，探 寻其 对 我 国地方 政府 机构 改革 的启 示 意义 ，进而认清大部制改革与政府职能转变的关 系， 对大部制改革的进一步推行和政府职能的真 正转 变具有 重要 而显 现 的现 实 意义 。
为一个大部门，或者使相 同相近职能 由一个部门 管理 为 主。大 部 门制 主要 有两 个 特征 ： 个是 ‘ 一 宽 职 能 ’另 一个 是 ‘ ， 少部 门 ”。关 于 大部 制的 特征 ， ’ 有学 者 总结为 ：大 ” 即组 织规 模 大 、 能范 围广 ； “ ， 职 “ ， 少” 即职能部 门少 ；合 ” 即实现行政资源的整 “ ， 合 ；协”即政府机构之 间高度协调。徐双敏教授 “ ， 认为所谓 “ 大部制” 就是大部门体制。Ｉ 大部制” ｌ ｌ “ 改革 ， 以组建 “ 部 门体 制” 目标 改革 的简称 ， 是 大 为 其主要 内容就是 ， 在政府 的机构设置 中， 将那些职 能相 近 、 业务 范 围雷 同的事 项 ， 对集 中 ， 相 由一个 部 门统一进行管理 ， 对确需多部门管理的事务 ， 明 确区分主管和协管单位 ，以最大限度地避免政府 职能交叉 、 出多 门、 政 多头管理 ， 从而达到提高行 政效率 ， 降低行政成本 的 目 。 标 综合前面几位学者的观点，大部制是指在党 和政府的部门设置中， 将那些职能相同或相近、 业 务范围趋同的事项合并至一个政府部门管理 ， 进 而组成超级大部的政府组织体制。大部制改革把 多种 政府 职 能有联 系 的事 务交 由某 一个 部 门统 一 管理 ， 从而最大限度地避免政府职能交叉 、 政出多 门， 以实现提高行政效率 ， 降低行政成本 的 目的。 大部 制改革 的本 质 是实 现政 府 职 能有机 统一 。强
行政管理体制改革概述
四川改革・２０１０年第６期●改革综述●第一部分行政机构改革与大部制一、改革开放后政府机构５次改革（一）１９８２：提高政府工作效率，实行干部年轻化从１９７８年至１９８１年，随着党和政府的工作重点转移和改革开放政策的推行，我国恢复了过去撤并的行政机构，并增设了—些新的机构。
国务院部门迅速膨胀起来，至１９８１年，国务院工作部门增加到１００个，达到了建国以来机构设置的最高峰。
机构臃肿、层次繁多、互相扯皮、人浮于事等问题日益突出。
与此同时，过去遗留下的领导职务终身制、干部队伍老化等问题也日益严重。
从１９８２年开始，中央开始了改革开放以来的第一次规模较大的行政改革。
１９８２年的政府机构改革，主要是为了提高政府工作效率，实现干部年轻化，其历史性进步可用二句话来概括：一是开始废除领导干部职务终身制，二是精简了各级领导班子，三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。
第一次改革之后，国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副，部委的领导班子成员的平均年龄从６４岁减到６０岁，局级干部的平均年龄从５８岁降至５０岁。
１９８２年机构改革的主要成果是：提出了干部的“四化”方针，在解决干部队伍老化和领导职数过多方面取得了突破性进展；实行行政首长负责制，并将这一原则写入了宪法。
这一阶段的改革为经济体制的全面改革铺平了道路。
但本次改革没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能没有转变。
（二）１９８８：转变政府职能是机构改革的关键１９８８年的政府机构改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。
由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一命题在实践中没有及时“破题”，原定于１９８９年开展的地方机构改革暂缓进行。
通过这次机构改革，将国务院部委一级机构由４５个调整为４１个：直属机构由２２个调整为１９个：办事机构由４个调整为５个；人员编制在原有５万余人的基础上，裁减了７９００余人。
再思大部制扁平化改革：基于浙江省龙港市改革的经验
54观察与思考 2023年第 3 期一、不易达成的目标：大部制改革的“步履维艰”与“逆扁平化”现象“大部制”（Super-ministry System）包括两层意思：一是将职能相似的部委、机构整合起来；二是决策、执行、监督等权力的分散与分化。中国意义上的“大部制”改革，实质上是试图从职能整合的角度进行机构精简工作。因此，这些改革必然涉及到行政层级的减少，实现如同企业中的“扁平化管理”（Flat Management）。大部制改革改变了中国政治（政府）改革中的“党政分开”的理论，此后不再强调这个改革的逻辑，而是注重行政能力、行政效果的强化。“大部制”改革从实践来看，首先出现于20世纪80年代后的西方国家，主要是英国的合作政府（Joined-Up Government）、美国的协同政府（Collaboration Government）、澳大利亚的整体型政府（Whole-of-Government）等。与此同时，西方的公共管理学者总结这些经验而提出相关的理论，即盛行于国内学术界的所谓新公共管理理论、新公共服务理论以及多元公共行政观等理论，又进一步影响着西方大部制的改革实践。事实上，自1980年代以来，中国的多次政府（行政）体制改革都直接或间接地涉及到大部制的问题。从党的十五大之后，中国共产党开始了新一轮行政体制改革，有了大部制的建制机构，具体说来就是组建了信息产业部、国土资源部、劳动与社会保障部等跨功能性的大部委。到2007年党的十七大及随后第二年的政府改革，进一步明确地部署了大部制的改革。胡锦涛同志在党的十七大报告中提出：“探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”① 这是中国共产党第一次在重要文件上正式提到“大部制”的概念。在地方实践层面，以广东省佛山市顺德区所试行的大部制的制度改革和安徽省铜陵的街道改革所开起的“扁平化管理”最为引人注目。但是，大部制改革从最初的方案设定到最后正式文本的产生有着相当大的落差，在实际执行中也大打折扣。可以说，大部制的改革初衷并没有得到很大的兑现。在党的十七届五中全会所制订的“十二五规划”上依然明确指出中国必须“坚定推进大部门制改革”，但直到2013年“两会”时，国务院机构改革方案中再次强调大部制改革，才将2007年党的十七大的一些改革主张实现了。值得注意的是，佛山市顺德区的改革实践并非当初那样“激进”，安徽省铜陵市的街道改革也不再受人关注，相反，还出现了一些“逆扁平化”现象。当然，这决不是说，大部制改革与“扁平化”治理实践停止了，事实上，改革依然陆续进行着。例如：就“扁平化”来说，成都市青北江区红阳街道顺江社区自2015年开始就进行了“扁平化”治理实践。2018年3月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》再次强调，深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。当时的国务院机构改革是大部制改革的又一次推进，改革主要就市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能等方面，按照大部制思维进行整合。
大部制改革推进的公务员支持度分析——以第二阶段推进重点为内容的调查研究
２ ０ ０ ８年 中共 中央 十七届 二 中全会 通过 的《 关 于
意的问题 ， 为大部制改革推进提供一定参考。
一
深化行政管理体制改革 的意见》 和十一届人大通过 的《 国务 院机构改革方案》 （ 大部制改 革方案 ） 正式
大部制 改革 也 因其特 色 引起社 会较 高关 注 ：
对象进行 了关于大部制改革下一步推进重点的支持 度调查。本文拟对现有大部制改革实践进行分析， 结合改革实践在公务员系统 内部进行 问卷调查 ， 希 望从调查过程及结论 中分析下一步改革推进需要注
作者简介 ： 王霁霞， 女， 北京科技大学文法学院讲师， 中国政法大学行政法学博士 ， 主要研究方向为行政法学 、 公共行政改
年《 国务 院机构改革方案》 为序幕 ， 在 中央与地方开
展的机构合并与调整 。其 中， 中央层面的大部制组 建了五个大部门 ， 并对两个部门进行 了职能调整 、 合 并①。而在 地 方政 府 大 部 制 改 革 中 ， 佛 山 市顺 德 区 的大部制改革 由于精简机构数量最多、 改革幅度最 大获得较高关注。此外 ， 深圳、 海南 、 广州等地方 的
中共浙江省 委党校学 报 ２ ０ １ ３年 第 ３期
大 部 制 改 革推进 的公务 员 支 持度分 析 ．
以第 二 阶段推 进 重 点为 内容 的调 查 研 究
口 王 霁 霞 辛 彤
摘要 ： 我国大部制改革 自２ ０ ０ ８ 年推行至今 ， 取得 了较大成效， 也存在一定问题。文章通过对 大部 制改革推进 重点进行预 设 ， 并 对 中央和 地方 近三 千名公 务 员进行 问卷调 查 ， 结 果反 映 出公 务
广东省“简政强镇”改革的创新探索及体制性障碍
十二五期 间，广东省把加快转变经济发展方式 和调整经济结构作为工作 的主线，而行政管理体制 的创新与优化则是实现这两个 目标的关键 。 “ 简政 强镇 ”是继大部制改革之后 ，在广东省进行的又一 次行政管理体制创新改革 。改革开放 以来，广 东省 许 多经济发达 的 “ 强镇”所承担的职 能与所拥 有的 权 限越来越不匹配，造成经济发达镇长期处于责任 大 ，权力 小，功能弱 ，效率低的困境之 中，不仅严 重制约了 自身的建设、发展 ，影响了基层公共服务 供给能力的提升，而且对转变经济发展方式造 成较 大 阻力 。２ １ 年 ６月 １ ００ ８日，广 东省正式 印发 《 关 于 “ 简政强镇 ”事权 改革 的指导意见》 （ 以下简称 《 意见》），启动了 “ 简政强镇”改革的大幕。这 次的改革突破了传统行政改革的局 限，具有开拓性
经济 建设、基础 设施 建设 的支 出比例 ， 明显 增加
基本 公共服 务支 出 比例 ；第 三，积极 探索 、培 育 镇级政 府履行 公共服 务职能 的稳定财 源 。这 次改 革就 是把重心 下移到基 层，给予 镇级 公共服 务均 等化 以强大 的财力支 撑、体 制支撑和 资源 支撑 ，
难题 ，但强镇的发展本身存在着差异 。在本次 “ 简
政 强镇 ”改革 中，广 东省充分认 识到这 一点 ，没
改革在镇级 公共服 务均等化 方面进行 了创新探索 。
首先 ，着 力下 放、调整 镇级政 府财权 ，增强 镇级
有进 行 “ 刀切 ”式 的统一 改革，采取 了务实 的 一 态度 和针对 性的措施 分类推 进。根据辖 区面积 、 常住 人 口、财政 一般预 算收入 等指标对 “ 强镇 ”
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“广东顺德的大部制改革”案例分析报告
1. 综合案例分析顺德大部制改革的特点。
顺德大部制改革的特点体现在五个方面：
（1）加大职能相近机构的整合力度，将原有的41个党政机构精简到16个；
（2）精简决策和管理层次，创新干部管理机制，减少行政层次，缩短决策和管理链条，
切实提高党政工作部门的执行力；
（3）依照“决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化”原则
创新运行机制，建立党政决策权、执行权、监督权既分工明确又统一协调的高效运转机制；
（4）按照权责一致、权责利统一的原则理顺责权关系，重点梳理和解决部门间职责交
叉和关系不顺问题，理顺三方面的关系，包括明晰大部门及其内部的职责和权限，深化财税
体制改革和理顺政府与市场、社会的关系；
（5）在行政改革的基础上，陆续推进配套改革。
2.如何解决顺德大部制改革面临的困境？
顺德大部制改革面临的困境是：①各大部门与省、市的有关部门对接出现问题，出现
了顺德多个部门对上级一个部门的情况；②大部制意味着权力的集中，对权力监控的难度大
大提高；③部分垂直管理部门调整为区管理，使得垂直部门员工和区政府管理部门员工出现
“同工不同酬”问题。
解决办法：
①完善沟通衔接工作。不仅需要完善下级对上级的沟通衔接工作，也需要完善同级各部
门的衔接工作。可以将多个部门对上级一个部门的情形改为由一个部门对上级一个部门，再
由该部门将事务按职能分给各个部门。
②需要加强对权力进行监督，防止权力被滥用。需要建设配套的民主参与和监督机制，
民主监督主要有两个，一个是体制性监督，即人大和政协、纪委的监督，最根本的是人大监
督；还有一个是社会性监督，包括网络、新闻媒体等。
③对改革后的部门进行薪酬调整，建设新的薪酬制度做到科学合理，公平公正以代替现
在的两套并行的薪酬系统。无论是原来的垂直部门员工还是区政府管理部门员工，至少要做
到同工同酬，这样才不会影响员工的工作积极性。
3.广东顺德的大部制改革对推进我国行政体制改革有何借鉴意义？
①因地制宜,探索创新模式
顺德区合署式行政之所以能够顺利推进,一方面离不开顺德区自身的先天优势。顺德区
一直作为我国改革开放的龙头,有着丰富的改革试点经验和历次改革试点积累下来的可喜成
就。另一方面,在1999 年,广东省就赋予顺德市行使地级市的管理权限,并直接对省负责。
与顺德区相比,我国大部分地方政府的大部制改革,都或多或少的受到自身条件不足或是受
到改革调整权限的限制。因此,必须因地制宜的开展改革创新实践。
②抓住重点,务求改革实效
顺德区进行的合署式行政改革,更是牢牢的抓住了此次中央关于大部制改革的核心内容
——转变政府职能。合署式行政有效的整合了党政机关的职能,形成了16 个分工合理,职责
明确,协调有序的大部门体系。合署式行政也是务求改革的实际效果,注重具体政策的执行力
和社会实际问题的解决,所形成的大监管、大设计、大司法格局,在实际运行中都取得了良好
的社会效应。这也就启示其它各地区在改革实践中要抓住改革重点,务求改革实效。
③统筹兼顾,减少改革阻力
任何改革的成功,一方面需要有强大推动力,另一方面需要减少改革的阻力。为减少人事
改革阻力,顺德区采用“人随事走”策略,按照职能划分将科室整体平移,编制和公务员数量
基本保持不变,为获得领导干部支持,采取“人员不降级”。因为没有破坏整体利益格局,使
得合署式行政得以顺利推进。各地区在改革中要重视改革阻力带来的影响,做到统筹兼顾,
妥善安排分流人员,合理调配各部门的权力责任关系。
④循序渐进,推进长效机制
顺德区的合署式行政改革,看似疾风骤雨般,其实是一个循序渐进、稳步连续的长效改革
实践过程。目前,我国已经推广的纪委与监察局合署办公,就是借鉴合署式行政的实践建立
的。因此,像地方政府大部制改革这样的大幅度改革,不能一蹴而就,地方政府要有恒心,科学
制定改革方案,循序渐进式的展开,不断改革和完善政府职能,适应社会和时代的发展要求。