我国食品安全管理中政府管理机制的缺失分析

内容摘要国以民为大，民以食为天，食品是人类赖以生存和发展的物质基础，食品的数量和质量关系到热的生存和身体健康。

20世纪90年代以来，全球范围内疯牛病、禽流感、口蹄疫和农产品农药残留等食品安全事件不断发生，给人类社会造成极大的损失。

食品安全是当今世界上人们所关注的焦点问题，每年食品安全问题所在成的严重后果，已使它成为公共健康面临的最主要的威胁之一。

它不仅使人的生命、健康受到威胁，而且对国家经济发展、政治稳定、社会安定等都造成很大的干扰和威胁。

改革开放以来，随着我国社会主我国食品安全管理中政府管理机制的缺失分析义市场经济的不断发展，人们由关心吃饱、吃好，变成关心吃的科学、吃的营养、吃的健康。

但是，我国的食品安全现状却不容乐观，假冒伪劣、以次充好等食品安全问题几乎每天都在我们身边发生，已经到了令人触目惊心的程度。

原因在于我国正处于从社会主义计划经济向社会主义市场经济转型过程中，传统的食品监管体系已不适应发展的需要，建立适合中国国情的食品安全监管体系一迫在眉睫。

加强对我国食品安全政府监管的研究，对于我国经济的持续健康发展和社会主义市场经济体制的完善具有重大的理论和现实意义。

本文试图从国内外食品安全管理中政府监管的体系入手通过逻辑分析和比较研究法等相关分析手段，着重分析我国食品安全政府规制中现存的问题，与发达国家的政府体制的差距，并借鉴发达国家食品安全政府规制的经验，建立适合我国国情的食品安全体系的对策。

以保证广大消费者的饮食安全、维持市场经济的正常运行以及完善政府的公共管理职能等方面具有重要的理论和现实意义。

全文共分为三个部分：第一部分阐述的是食品安全监管体制的概念内涵和研究的理论基础。

第二部分为发达国家食品安全政府监管的现状。

第三部分为建立我国食品安全管制的对策。

根据我国国情和实际发展需要，提出完善我国食品安全政府规制体系的思路与框架。

关键词：食品安全，政府监管，监管体制目录内容摘要 (1)第一章我国食品安全监管体系的现状分析 (3)（一）我国食品安全监管体制的历时沿革 (3)（二）我国现行的食品安全监管体制存在的主要问题 (4)第二章发达国家食品安全政府监管的现状 (6)（一）具有严密的食品安全监管机构 (6)（二）重视法律法规标准体系 (6)（三）具有食品安全信息化管理体系 (7)（四）HACCP管理技术监管………………………………………………………………8（五）提倡缺陷食品召回制度 (8)第三章加强我国食品安全管制的对策 (9)（一）吸取外国经验完善我国食品安全管制体制 (9)（二）营造良好的食品安全规制环境 (10)参考文献 (11)我国食品安全管理中政府管理机制的缺失分析第一章我国食品安全监管体系的现状分析任何完美的理论都要与实际应用相结合才有可能真正解决问题，科学理论应有的生产力价值也才能得以彰显。

我国食品安全监管体制的历史沿革为分析目前我国食品安全监管体制现状提供了历史参照系和进一步改革的路径依赖表。

令人可喜的是，面对我国频发的食品安全事件，有些地方政府对食品安全监管体制改革进行了探索，取得了初步效果。

目前，我国食品安全监管体制主要在纵向监管、职能配置、运行机制等三个方面存在问题，这些问题的产生是法治不完善、监管体制未理顺、社会监管缺位等方面的原因所导致的。

（一）我国食品安全监管体制的历时沿革从行政生态学的角度来看，食品安全监管体制作为一种行政制度安排会随着社会发展状况、监管技术水平以及人们的生活习惯等多种因素的变化而不断调整改革。

从新中国成立到改革开放这段时间，我国食品安全监管处于探索阶段。

1964年，国务院颁布了《食品卫生管理试行条例》，但其他配套的法律法规基本是一片空白，食品质量标准也只制定了为数不多的一些国家标准和行业标准，食品生产加工企业基本没有制定自己企业的产品标准，当时由各级卫生部门履行食品安全监管职责。

改革开放以来，我国食品安全管理体制逐渐建立并历经了五次较大的调整：第一次调整是1982—1994年：1982年颁布的《中华人民共和国食品卫生法(试行)》明确规定县级以上卫生防疫站或食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构，执行国家食品卫生监督的职责。

在这段时期，食品安全监管以食品卫生监督为主，没有过多涉及食品安全的监管。

第二次调整是1995u2003年。

1995年正式颁布实施的《中华人民共和国食品卫生法》，将原由县级以上卫生防疫站或食品卫生监督检验所承担的食品卫生监督职责调整至县级以上卫生行政部门，并赋予卫生行政部门8项食品卫生监督职责。

在此期间，质量技术监督部门开始介入食品安全监管领域。

1998年，国务院组建国家出入境检验检疫局统一管理全国进出口食品工作。

2001年，国务院批准将原国家出入境检验检疫局和国家质量技术监督局合并，成立国家质量监督检验检疫总局，下辖质量技术监督和出入境检验检疫两个执法系统，实行垂直管理体制，进出口食品的监管职能因机构合并，划归质量技术监督检验检疫部门。

第三次调整是2003--2004年。

2003年，国务院决定在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局。

国家食品药品监督管理局除继续行使国家药品监督管理局职能外，还负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。

第四次调整是2004年9月1日，国务院按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。

农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，将由原卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。

第五次调整是2009年2月28日，全国人大表决通过了《中华人民共和国食品安全法》，并于当年6月1日下式实施。

2009年下半年，食品安全风险评估专家委员会和食品安全标准评审委员会分别宣告成立。

2010年2月6日，国务院发文宣布成立国务院食品安全委员会。

《食品安全法》确定了由国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理，地方各级政府承担组织协调工作。

在行政监管系统之外，还要求食品行业协会应当加强行业自律，要求新闻媒体开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，加强舆论监督，并鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律和知识的普及工作，赋予任何组织或者个人举报权（二）我国现行的食品安全监管体制存在的主要问题虽然我国现行的食品安全监管体制改革探索取得了一些积极的成效，但是随着经济的发展，食品工业的格局越来越复杂，现行食品安全监管体制已不能适应目前的发展需求，其中的一些弊端也日益显现，食品安全形势仍不容乐观。

尽管有关部门在政策的实施和协调方面做出了很大的努力，但是高水平的综合协调以及很多其它预期目标并没有完全实现。

本文仅以纵向监管、监管职能、运行机制等三个方面进行分析说明。

1.纵向监管不明确就我国目前的食品安全监管体制而言，政府各部门从中央到地方的垂直系统十分复杂。

卫生部、农业部从中央到地方均为分级管理，食品药品监督管理局以副部级的身份很难驾驭各正部级的监管部门，而且尚无地方上的职能部门，无法实行地方上的监管。

针对食品安全监管体制暴露出的弊端，于2009年6月1日起施行的《食品安全法》对其进行了某些校正。

《食品安全法》的思路，是建立中央协调、两级监管的制度，但是，由于《食品安全法》是基本法，只是建立制度框架，没有对中央和地方的关系进行详细而明确的规定，因此，需要由国务院以实施细则的形式对其加以明确。

例如，食品安全委员会成为食品安全监管的龙头，这使得过去群龙无首的局面得以改进，但是食品安全委员会能否有专业人力承担此项重大任务令人堪忧；中央与地方在监管工作上的职责有了进一步的厘清，但是按食物链来分工监管仍会呈现大量的环节空隙；旨在解决“马后炮’’问题而设立的食品安全风险监测和评估制度，它的具体实施仍是困难重重。

地方政府追求政绩与食品监管也存在着许多矛盾。

目前，个别地方政府为了招商引资，建立良好的投资环境，纷纷设立门槛，为各部门监管设置障碍。

有些地方政府明确规定本行政区域内的某些地域如开发区等，各个执法部门不得擅自进入，如需要到企业进行检查必须报请当地政府同意，甚至个别省份的市县级政府规定，每年有连续的一两个月是“无检查月"，在此期间，任何单位任何部门不得到企业进行监督检查；还有的地方规定，只有每个月的最后几天，才能到企业进行监督检查和开展工作。

这些地方保护主义的措施，虽然对于改善投资环境，减轻企业负担具有一定的作用，但是也带来了政令不通、企业监管不到位的问题，甚至成为假冒伪劣产品的保护伞和孽生腐败的摇篮。

2.监管职能不清晰政府有关部门监督职能不清晰，主要表现在一下几个方面：第一，分段监管环节之间存在模糊地带，部门职责边界不明晰，执法工作中交叉与缺位现象并存。

食品安全涉及从农田到餐桌的整个完整的食物链，很难进行精确地切割界定，一些新生经营业态的出现，使得执法界面更加模糊。

职责边界的不清晰，导致了监管工作中的交叉与缺位现象的并存。

对于规范的食品生产经营企业，政府各部门依照相关规定都在加强监管，对于不规范的小作坊、小摊点、无证经营户，容易出现推诿、扯皮的现象。

各自为政、重复执法的现象依然严重，政府各部门之间难以形成合力，而且监管责任也难以落实到位。

第二，监管职能的分散导致行政资源的巨大浪费，监管成本居高不下。

我国仍处在社会主义市场经济发展的初期阶段，社会资源比较有限。

长期以来，监管人力财力不足、执法装备落后制约了我国食品安全监管工作的发展，同时十分有限的监管资源又存在着巨大的浪费。

从执法人力上看，目前分散在农业、卫生、工商、质检等部门的执法人员数量已超过百万。

但具体到每一个执法部门，人员短缺与任务繁重之间的矛盾便相对凸显。

从财政投入上看，近年来各级财政加大了对食品安全监管工作的经费投入，但分解到每一个部门又都杯水车薪。

如在食品安全检测技术支撑体系建设方面，2005年，全国已有从事食品相关检验的各类技术机构5630余家，农业、质检、卫生等部门都拥有自成体系的食品质量检验检测机构。

常规检验检测力量的低水平重复设置，使有限资源分散化，一方面技术设备的使用效率不高，浪费严重：另一方面，无力及时地进行技术升级，造成有些对技术装备要求较高的检验项目无法开展。

第三，齐抓共管的背后，食品安全监管工作面临被实质性边缘化的风险。

由于承担食品安全监管工作的部门众多，食品安全监管职责在每一个监管部门中所占比重又不尽相同。