关于建立新型的政府公共支出预算体系的思考

关于建立新型的政府公共支出预算体系的思考（2013年1月）政府公共支出预算是政府公共预算的重要组成部分,它涵盖了政府基本活动的范围,反映着政府活动的方向。

建立政府公共支出预算体系是加强预算管理的需要,是强化财政宏观调控职能的客观需要,是适应社会主义市场经济体制和政府职能转变的需要。

因此,建立政府公共预算体系是当前财政工作的一项重要而紧迫的任务。

一、根据公共财政的职能,科学界定政府公共预算支出的范围公共预算支出范围是公共预算依据政府职能所确定的资金分配使用领域。

如何使财政支出范围更加科学合理、财政资金使用效益达到最大化,是预算编制所要解决的重要问题。

按照市场经济体制下政府与市场的合理分工,政府公共支出预算的范围必须以社会公共需要为标准来界定和规范,旨在明确在市场经济条件下,哪些事项应有市场去做,哪些事项应有政府负责。

按照市场经济的一般理论,公共预算支出的范围可以界定为以下4个领域。

(一)政权建设领域政权建设建城是财政活动的最基本领域。

公共财政的基本职责之一就是为国家机器的正常运转提供财力保障。

国家政权机关提供的公共服务属于纯公共产品,它无法通过市场交换方式补偿其消耗的成本,必须以公共预算拨款的形式来保障其正常运转的资金需要。

国家政权机关包括国家立法、司法、行政管理、国防等部门和机构。

(二)事业发展领域随着市场经济的推进和经济的发展,财政需要强化那些代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支。

由公共预算供给资金的事业发展领域大体可以分为两类:一类是提供纯公共商品的事业单位,如义务教育、基础研究单位、卫生防疫单位、文物保护单位、公共图书馆和博物馆等。

它们所提供的产品具有很强的收益外部性,私人不愿或无力承担,只有政府出面组织,并由公共预算保证其合理的经费需要。

另一类是提供混合商品的事业单位,如高等院校、应用基础研究单位、保护和弘扬民族文化遗产的特殊艺术团体等,它们所提供的产品虽具有公共商品的部分性质,但也具有私人性,其发生的耗费可以通过向消费者收费获得部分补偿,公共预算对这类单位只是拨补正常收入不能抵补支出的资金差额。

在我国一些传统上由财政预算供给资金的事业单位,如职业技术学校、应用技术研究开发单位、大众化的艺术表演团体、出版社、杂志社、社会中介机构等,其提供的产品具有私人性、商品性和经营性,所发生的耗费完全可以通过服务性收费来补偿并可获得利润,这类单位应与财政脱钩,在市场中求得生存和发展。

目前我国还由大量的学会、协会、研究会等社会团体,也有财政供给资金,这是不合理的,这些社会团体属于民间性的组织,一般没有行政管理职能,不应在财政资金供给范围之内。

(三)公共投资领域政府财政要逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域,转移到满足社会共同需要方面来。

经济建设的投资主体应由政府转向企业,财政只进行涉及国计民生的大型公益性基础设施的建设。

所以由公共预算安排的投资支出主要针对非经营、非竞争性以及对国家经济发展有战略影响的项目。

它主要包括公共设施和基础设施、自然垄断产业、高风险和高技术产业、农业投资等几个基本方面。

(四)收入分配调节领域通过公共预算支出进行的收入分配调节,通常以财政转移支付的形式安排。

与收入分配调节有关的财政转移支付,包括两个基本层次:一是公共财政体系内各级政府间转移支付。

它着重解决各地方政府财政能力均等化和促进欠发达地区经济发展问题;二是公共预算对企业和居民的转移支付。

对企业的转移支付主要是为了扶持和鼓励新兴产业和弱质产业的发展,以及弥补因公共定价政策造成的部分公共企业的亏损。

对居民的转移支付主要以社会保障为主,如养老保险、失业保险、医疗保险、最低收入保证、灾害救济等。

二、合理调整和优化公共支出结构公共支出结构是指在一定的经济体制和财政体制下,在财政资金分配过程中,公共支出的各个不同部分的组合状态及其数量配比的总称,它直接关系到政府动员社会资源的程度。

合理调整和优化公共支出结构,已成为振兴国家财政、提高财政宏观调控能力的重要内容。

(一)在保证政府有效运转的情况下,压缩行政性支出维护国家机器的正常运转,保证行政效率,是任何国家都必须通过公共支出予以满足的社会公共需要。

然而,国家机构的规模要适度,如果过分膨胀,不仅会加重财政负担,还会阻碍生产力的发展,针对当前机构和人员的“双膨胀”和行政管理费的超常增长,要进一步强化政府公用经费支出管理,挖掘行政管理支出节约潜力。

适度精简机构,裁减冗员,控制编制,明确分工,严格控制政府机构的公共经费,改革会议制度、公共用车制度和招待制度,以降低行政成本,已成为优化公共支出结构的关键之举。

(二)加大财政对科技教育的投资力度教育科技的发展是一个带有全局性的公共问题,已成关系一国发展潜力和竞争实力的重要因素,在任何一个国家都是财政支出的一项重要内容。

目前制约教育和科技事业发展的重要障碍是资金不足,财政应多渠道、多方面筹集科教经费,继续发挥财政对科技教育投入的主渠道作用。

加大对科教的支持力度,这是调整与优化我国财政支出结构的方向。

(三)继续增加对社会保障的投入社会保障是事关中国改革、发展和社会稳定的一个全局问题,要纳入国家财政政策规划统筹考虑,结合推进国有经济布局的战略性调整,通过变现部分国有资产、开征社会保障税等方式,筹集社会保障资金,加大财政对社会保障的支持力度。

同时,通过完善收入分配制度,增加对中低收入阶层的工资性转移支出,加大对社会再就业的资金投入,缓解社会就业压力,维护社会稳定。

(四)加大对“三农”的支持力度针对加入ＷＴＯ后我国农业面临严峻挑战的新形势,财政要充分利用ＷＴＯ规则中“绿箱”和“黄箱”政策,改进补贴方式,对农业和农民实行有效的保护;增加农业科技投入,加快科技攻关、成果转化、良种繁育和实用技术推广;支持建立农产品质量标准体系,支持农产品基地建设,推进农业产业化和机械化经营;加大对农村卫生保健、基础教育和扶贫支出力度;结合推进和完善农村税费改革,适当增加财政转移支付力度,切实减轻农民负担。

(五)调整财政补贴支出财政补贴是国家为实现特定政策目标,在一定时期内向特定企事业单位或居民的某些指定项目所提供的补助。

其目的是通过调节社会成员的物质利益关系,改善资源配置结构、供给结构和需求结构,借以达到促进经济发展和保持社会稳定的效果。

随着社会主义市场经济体制的建立以及市场价格体系的完善,我国部分财政补贴项目的政策效力已经弱化,有的甚至完全丧失。

因此应适时加以调整、归并、取消,逐步减少或取消价格补贴和企业亏损补贴,降低财政补贴性支出的规模和比重,规范补贴方式,提高补贴效益。

总之财政补贴今后应主要用于弥补市场价格所固有的缺陷。

三、改革预算编制方法,进行公共支出制度的创新预算编制方法的改革,是我国最终建立起公共支出预算至关重要的一个环节。

(一)延长预算的编制时间我国的预算编制一般从上年11月份开始,到次年3月份就要由人代会讨论通过预算草案。

短短的3个月时间很难将偌大的一个国家的预算编细编好,所以出现了“一个预算,预算一年”的状况。

因此,应当延长预算编制时间,将预算编制时间提前到预算年度开始前10个月左右比较合适,即从每年3月份开始编制下年度预算。

我国预算编制时间的调整,既要确保预算编制工作所需时间,又要考虑预算收支测算指标的时效性,以保证预算编制质量。

立法部门对预算的审批时间,也应提前到预算年度开始之前,即每年12月下旬为宜,以便解决目前存在的预算审批上的法律空档问题。

(二)全面编制部门预算编制部门预算这既是加强支出管理的需要,又是实现依法理财的客观要求。

多年来财政部门报送人大及其常委会审查的预算草案一直是按收入类别和功能分类编报的,没有细化到部门,没有部门的具体预算数字,致使编制的预算缺乏完整性。

我国在2000年要求中央各部门实行部门预算,要求预算编制的内容不仅要具体到部门,而且要具体到部门下属各单位以及详细的预算支出用途。

其主要包括以下几个方面内容:1.将部门作为预算编制的基本单位,取消财政与部门中间环节,财政预算从部门编起,从基层单位编起,层层进行汇总;2.财政预算要落实到每一个具体部门,预算管理以部门为依托。

改变财政资金按性质归口管理的做法,财政将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门;3.预算编制不留机动,所有预算资金全部落实到部门和项目,预算一经批复,不得随意调整,执行中发生的特殊性支出通过总预备费解决。

实行部门预算不是将政府预算支出切割到各部门,由各部门自由分配,而是要更加详细地确定和规范部门及其下属单位预算支出项目和支出内容。

通过编制部门预算,一是细化预算编制提高预算编制的透明度,有利于防止预算分配和执行中的“黑箱操作”,便于人大对预算的审查和监督;二是可以缩短预算批复时间,解决预算批复不及时问题;三是有利于主管部门领导掌握全局,实行综合财政预算,更全面有效地发挥财政资金的作用。

(三)改革预算编制方法我国传统上惯用的预算编制方法是“基数加增长”的办法,这种方法简便易行,但往往不能客观反映各预算部门和单位的现实需求,而且“基数”常常成了常数,实际只能增不能减,在使用中越来越表现出一些不足,所以要改革基数法,实行零基预算法。

借鉴国际经验,我国部门预算的编制方法是零基预算加定额的方法,其基本思路是:核实基本数字,提供编制预算的可靠依据;确定单位的预算定额,正常经费按人员定额计算;专项经费根据需要结合财力可能确定。

改革预算编制方法是一项复杂的工程,必须建立相关的配套制度,如公共资源簿记制度、支出标准定额、专项支出项目库和财政信息控制系统等。

逐步做到预算分配真正具有透明度、公平性、科学性,实现资源的优化配置,使预算管理走向规范化。

(四)实行综合预算实行综合预算是编制部门预算的基本要求。

它要求改变以往财政资金按性质归口管理的做法,将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门。

部门预算的编制要求采用综合预算形式,部门所有单位的各项资金,包括财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入统一作为部门和单位的预算收入,统一由财政核定支出需求。

而我国现行列入政府预算的开支,只有预算资金,在政府预算之外还存在大量的预算外资金。

所以要认真清理在预算之外的各种基金、收费等,对于这部分资金该取消的取消,该转为经营性收入的依法征税,应该保留的都应逐步纳入预算、统筹安排。

在未纳入预算之前,继续实行“收支两条线”管理,单位不能随意坐支。

因此实行综合预算要求一切政府活动所涉及的财政开支都要纳入财政预算,由政府统筹安排。

(五)建立国库集中收付制度国库集中收付制度是市场经济国家普遍实行的现代国库管理制度。

我国传统的收付制度是以预算单位设立多重存款账户为基础的分级分散收付制度,这种制度的最大弊端是财政资金的调度和使用效率低,难以进行有效的预算监督和管理。