第六章 行政立法与行政规范性文件
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行政立法与行政规范性文件PPT张一、行政立法的定义和意义1.1 定义行政立法是指政府制定的行政法规的过程，它是行政机关以自身的权力，制定有约束力的行政法规，对社会生活具有广泛的影响力。
1.2 意义行政立法在政府治理中具有以下意义：•保障人民群众的合法利益；•维护社会秩序和稳定；•推动经济社会发展；•加强政府自身管理和自我约束；二、行政规范性文件的定义及类型2.1 定义行政规范性文件是指行政机关为规范行政管理行为，而制定的规范性文件。
2.2 类型行政规范性文件包括：•行政命令：是行政机关依据法律和行政法规，对特定的对象进行具有强制力的规定；•行政令：是行政机关规范内部管理或处理特定事务的指令；•行政规章：是行政机关用于对行政活动进行统一规范的规范性文件；•行政通知：是行政机关为了通知或指导特定的事项而发布的文件。
三、行政立法和行政规范性文件之间的区别3.1 立法机关不同行政立法是由立法机关制定，而行政规范性文件一般是由行政机关制定。
3.2 立法程序不同行政立法需要依照法律程序，听取各方意见，提出议案，经过讨论和表决，最终制定成法律或行政法规。
而行政规范性文件制定程序相对自由，较少需要公开征求各方面的意见。
3.3 适用范围不同行政立法制定的法律或行政法规适用范围更广泛，具有普遍约束力；而行政规范性文件一般是局部性的规范，只针对特定的行政管理行为或特定的对象。
四、行政立法和行政规范性文件在实践中的应用4.1 行政立法在实践中的应用在实践中，行政立法主要应用于以下场景：•制定、修改行政法规；•制定、公布规章制度；•制定、公布具有一定程度的行政法规性质的指导文件；•监督、检查和指导行政机关的法律遵循工作。
4.2 行政规范性文件在实践中的应用在实践中，行政规范性文件主要应用于以下场景：•指导或规范行政机关的行政活动；•统一行政机关内部的行政管理；•说明行政机关的政策和意见，以及对外公布行政处理结果；•规范行政机关与具体行政对象之间的关系。
第六章 行政立法
第六章行政立法案例导入：南京江宁区美亭化工厂长杨春庭于2003年3月接到通知，该化工厂要拆迁，但在补偿数量上存在严重分歧，原因在于双方所依据的法律根据不同，政府根据1996年发布的《江宁县城镇房屋拆迁管理办法》，应补偿130万，而原告杨春庭根据现行的《南京市房屋拆迁管理办法》应得到补偿是400多万。
经研究发现，1996年发布的《江宁县城镇房屋拆迁管理办法》（被媒体称之为地方政府规章）是依据1996年3月《南京市房屋拆迁管理办法》制定的，然而该办法已于2000年3月废止。
上面提到的南京市的有关规章是根据2000年国务院的行政法规制定的。
原告于2003年4月23日向南京市中级人民法院提出政府行政立法不作为之诉，状告南京市江宁区政府不按上位法规及时修改房屋拆迁管理办法，致使自己损失惨重。
南京市中院依据有关规定将此案移交江宁区法院审理，2003年5月26日江宁区人民法院向原告发出受理通知书，并于2003年6月12日作出裁定，驳回起诉。
理由是政府发布的1996年《江宁县城镇房屋差遣管理办法》是属于抽象行政行为，被行政诉讼法排除在司法审查之外，同时向江宁区政府提出司法建议。
［1］由于该案件被定位于“首例”，近来多被媒体关注，更重要的原因是该案涉及重要的理论和现实问题，行政立法已成为中国法治进程中的难点，行政不作为也是行政法学的新领域，所以对行政立法不作为的研究会给中国法治建设以深远的影响。
本文试图从以下几个方面分析该案：行政机关有立法权吗？权力与责任有什么关系？行政立法的特征和形式是什么？行政立法如何控制？第一节行政立法概念一、行政立法的含义（一）概念广义——泛指行政性质的立法。
凡是国家机关包括国家权力机关和行政机关并发布行政法律规范的活动。
狭义——指国家行政机关依法定权限和程序制定、颁布具有法律效力的规范性文件的活动。
即行政机关立法。
本文采用狭义，即行政立法是指法定的国家机关依法制定国家强制力的规范性文件的活动。
第六章 行政法
公共基础知识第六章行政法第一节行政法概述第二节行政主体第三节行政行为第一节行政法概述一、概念调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称。
真题-单选：下列社会关系属于行政法调整对象的是（）。
A.跨国企业内部的管理关系B.行政机关缔结购买合同而形成的关系C.行政机关工作人员与他人发生的民事关系D.行政机关行使某一行政管理权时与行政相对方发生的社会关系二、基本原则1.合法行政原则2.合理行政原则3.程序正当原则4.高效便民原则5.诚实守信原则6.权责一致原则什么是行政法？行政法的基本原则有哪些？分别阐述其具体内涵。
第二节行政主体一、行政主体定义（权）享有公共行政权力（名）能够以自己的名义独立从事行政管理活动（责）并能够独立承担由此产生的法律责任的组织二、行政主体的范围(一)行政机关：中央和地方的行政机关1.中央行政机关:国务院、国务院办公厅、国务院组成部门（部、委员会、行、署）、国务院直属机构、国务院部门内设机构（专利复审委员会)2.地方行政机关：地方政府、地方政府的工作部门与直属单位、地方政府的派出机关※派出机关：政府派出，有主体资格市辖区：街道办事处县政府：区公所省级政府：地区行署※派出机构：职能部门派出，授权才有派出所、工商所、税务所※内设机构：授权才有(商标评审、专利复审）（二）法律法规授权的组织1.被授权的企业组织2.被授权的事业单位3.被授权的社会团体4.被授权的群众自治组织（三）非行政主体：受委托的组织和个人行政主体的条件是？中央行政机关有哪些？地方行政机关有哪些？派出机关、派出机构、内设机构分别有哪些？法律法规授权的组织有哪些？什么是非行政主体？行政主体示意图：真题-单选：不具有行政主体资格的是（）。
A.乡镇人民政府B.公安派出所C.街道办事处D.公安局法制科真题-单选：下列不属于行政主体的是（）。
A.市公安局B.县政府C.卫生部D.居委会真题-单选：某市甲区卫生局委托该区内某商场对在该商场内随地吐痰的人处以罚款。
论行政规范性文件及其效力
在行政工作中，行政机关常常制定一些不属于法规、规章的规范性文件，作为自己和下级机关执行法律、法规和规章、实行行政管理的重要手段和方式。
那么，这些规范性文件在行政执法、行政诉讼中具有怎样的地位和作用呢？一、其他规范性文件的内涵首先，我们要了解一下规范性文件的概念，所谓规范性文件，是指各级国家权力机关或行政机关制定发布的，在一定范围内普遍适用，长期生效的文件，主要规范行政机关的职责权限，管理行为以及行政执法权的授予、委托等内容。
根据《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，规范性文件和命令。
这些把属于法律、法规、规章、行政措施、行政决定和命令统称为其他规范性文件。
由此可见，其他规范性文件指行政机关为实施法律、执行政策，在法定权限内制定的除法规、规章以外的具有普遍约束力的行政措施、行政决定及命令。
2、其他规范性文件的特征（1）制定主体广泛性。
所有行政机关，上至国务院、国务院各部委，下至各乡镇人民政府，均有权制定其他规范性文件。
（2）效力的多层级性和从属性。
其他规范性文件数量众多，其效力与制定主体相对应，从上到下呈现多层级的特点；而且下级规范性文件不能同上级规范性文件的内容相抵触，并分别从属于相应的行政法规、规章。
（3）内容的规范性。
其他规范性问家也是为人们提供行为规则，行为模式的，在其效力范围内，任何单位和个人都应当遵守。
但是它不能自行为公民设定义务，为自己创设权力，正因为如此它不属于行政立法活动。
3、其他规范性文件同行政立法、具体行政性、内部行政行为的关系（1）其他规范性文件同行政立法的关系通常学理上将抽象行政行为分为两大类：行政立法行为和制定其他规范性文件行为。
因此制定其他规范性文件同行政立法行为存在着密不可分的关系：同属于抽象行政行为，具有规范性、重复适用性等特征；而且制定规范性文件要以法律、法规、规章为依据。
二者的区别表现在制定主体范围不同、效力大小不同，制定程序严格与否不同。
行政立法
三、行政立法的分类
行政立法根据不同标准可以作以下分类：
(一)职权立法与授权立法
1.职权立法。职权立法是指行政机关直接依据宪 法和组织法所赋予的行政立法权，制定行政法规 和规章的活动。
2.授权立法。授权立法是指行政机关依据单行法 律、法规的授权或者依据有权机关的授权决定所 授予的立法权，制定行政法规和规章的活动。
2.创制性立法。创制性立法是指行政机关根据特 定法律、法规或授权决定的授权，为了弥补法律、 法规的缺失或者变通法律、法规的规定而进行的 立法。
四、行政立法的原则 行政立法主要有以下原则： 1.统一性原则。 2.民主性原则。 3.适应性原则。 4.协调性原则。
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第二节 行政法规
一、行政法规的概念 行政法规是指国务院根据宪法和法律，为了行
律和法规，依照法定权限和程序制定的，具有普 遍约束力的行政管理法律规范的总称。 二、规章的制定机关 (一)部门规章的制定机关 国务院的组成部门，即各部、委员会、中国人民 银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构， 享有规章的制定权，是部门规章的制定主体。
(二)地方政府规章的制定机关 有权制定地方政府规章的行政机关可以划分为以
下四类： 1．省、自治区、直辖市的人民政府。 2．省、自治区人民政府所在地的市的人民政府。 3．经济特区所在地的市的人民政府。 4．经国务院批准的较大的市的人民政府。
三、规章的制定权限
(一)部门规章的制定权限
制定部门规章是宪法和法律对国务院各部、委员 会设定的职权，部门规章的制定应当依据法律、 行政法规以及决定、命令。
三、行政法规的制定程序
行政法规立法规划由国务院法制机构编制，报国 务院审定，编制程序为：
1.国务院各主管部门分别就本部门主管的行政事 务提出立法建议。
行政规范性文件管理规定范本
行政规范性文件管理规定范本目录第一章总则第二章行政规范性文件的制定第三章行政规范性文件的批准和登记第四章行政规范性文件的公开和宣布第五章行政规范性文件的备案和废止第六章法律责任第七章附则第一章总则第一条为规范行政行为，提高行政效能，保障公民合法权益，加强行政规范性文件管理，根据《中华人民共和国行政法》和其他相关法律法规，制定本规定。
第二条本规范适用于国家机关、地方政府及其部门和单位制定和实施的行政规范性文件管理。
第三条行政规范性文件是指国家机关、地方政府及其部门和单位为明确行政行为目标、标准、程序和方法制定的文件，具有普遍适用性，不直接对公民法律权益产生具体约束力的文件。
第四条行政规范性文件的制定，应当坚持依法行政、科学决策、公正公平、效率高效和服务为本的原则。
第五条行政规范性文件的制定和实施，应当坚持依法、公开、公平、公正、诚信原则，遵循市场化、法治化、公平化、国际化的原则。
第六条行政规范性文件的制定和实施，应当遵循分类管理、动态管理、综合管理的原则，注重激发市场主体活力，充分保障各方合法权益。
第二章行政规范性文件的制定第七条行政规范性文件的制定，应当经过立法授权或者依据授权法律进行。
第八条行政规范性文件的制定，应当经过充分论证，确保真实、准确、科学、合理。
第九条行政规范性文件的制定，应当合理确定行政标准和行政措施，确保行政规范性文件的公正、公平、合理，不得产生垄断、排斥、歧视等不正当限制。
第十条行政规范性文件的制定，应当注重与相关法律法规保持协调一致，防止规范性文件与法律法规相冲突或者相悖。
第十一条行政规范性文件的制定，应当注重科技进步和社会经济发展的需要，充分借鉴国内外先进经验和做法。
第十二条行政规范性文件的制定，应当征求有关部门、利益相关方和社会公众的意见，建立健全制度化的征求意见机制。
第三章行政规范性文件的批准和登记第十三条行政规范性文件的批准，应当由依法享有行政管理权限的机关行使。
第十四条行政规范性文件的批准程序，应当遵循分工协作、依法行政的原则。
行政立法与行政规范性文件
法院应当审查相关行政规范性文件的合法性。
四川省十届人大常委会十一次会议上，人大代表 张世昌当场提交并宣读四川资阳不准律师接沱江污染 官司的“红头文件”。市场经济日益完善的今天，绝 大多数律师事务所早已不具国办性质，律师是“国家 的法律工作者”的观念也为人们所抛弃。那么，把律 师当作政府下属的幽灵何以又现身四川资阳市司法行 政部门“红头文件”当中？
外部监督
社会监督
司法监督
内部监督
2005年12月28日公布的新版《广州市行政规范性 文件管理规定》表明，2006年1月1日起对新发布 的红头文件实行“定期死亡”制度：新发布的红头 文件只在有效期内有效，过期立即作废，有效期从 发布之日起最长不得超过5年。这是全国首次对行 政规范性文件实行“有效期制度”。
湖南省于2005年8月对政府规范性文件全面实 行备案审查办法，规定各级政府制定的“红头文件” 须报上一级政府备案，县级以上政府部门制定的 “红头文件”须报本级政府备案，由政府法制机构 进行审查，并对违法、不当文件依法予以纠正。
行政规范性文件
➢概念特征 ➢法律效力 ➢存在问题 ➢监督机制
行政规范性文件，是指国家行政机关 为了实施法律、法规和规章而制订的具有 普遍约束力的决定、命令、行政措施等政 令。
在行政管理领域里的法律效力
对相对方具有拘束力和强制执行力 对行政机关本身具有确定力 复议机关审理复议案件的依据
在行政诉讼领域里的法律效力
行政立法与行政规范性文件
行政立法
行政立法是指行政主体根据法定权限并 且按照法定程序制定和发布行政法规和行政 规章的活动。
行政立法的主体是行政机关 行政立法是指行政机关制定行政法规和规章的
论行政立法与行政规范性文件的区分标准
作者简介 ：王留一 。中国人民大学法学院博士研究生 。 本 文 系中国人 民大学 ２０１７年度拔尖创新人 才培 育资助 计划成 果。王万华教授 、王贵松教授 、郭庆珠 教授 以及 黄 宇
骁博士对本 文的修 改提 出了宝贵意见 ，特 此感谢 。 ① 当前 ，我 国行政法学界 已经基本接 受了规 范性文件与行政规范性文件的区分，将前者视为 包含行政机关在 内的所有公权机关制定的普
关 键 词 ：行 政 立法 ；行 政 规 范性文 件 ；程 序 区分标 准 ；合理 性 审查 中图 分类 号 ：ＤＦ３ 文 献标 识码 ：Ａ 文章编 号 ：１００５—９５１２一（２０１８）０６－０１１５－１６
一 、 问题 的提 出
从概念上看 ，行政立法 与行政规范性文件的区分似乎总是 清晰 的。①通 常认为 ，静态意义 的行政 立法即指行政法规和规章 ，而规范性文件是指行政主体为实施法律和执行政策 ，在法定权限内制定的 除行政立法以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称 ，俗称“红头文件”。②然而在实践中，两者 的界 限却 总 是 引发难 题 。③一项 本应 通过 行政 立 法发 布 的规 则 最后 采 取 了规范 性 文 件 的形 式 ，④此 时其 在
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二、行政立法的性质
(一)行政立法的“立法”性质
1.行政立法是以国家名义制定社会规范的 行为。
2.行政立法制定的行政法规、规章属于法 的范畴，具有法的普遍性、规范性、强制 性等基本特征。
3.行政立法程序严格，具有立法的形式特 征，必须经过起草、征求意见、会议审议 和通过、签署、公布等行政立法程序。
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第四节 行政规范性文件
一、行政规范性文件的概念 行政机关为了执行法律、法规和规章以及
实现行政目的，制定发布的，除行政法规 和规章之外的，具有普遍约束力的决定、 命令和行政措施。 行政机关制定的行政规范性文件，通常采 用下列名称：
1.命令。适用于采取或者宣布施行重大强 制性行政措施。
第六章 行政立法与 行政规范性文件
第一节 行政立法基本原理 第二节 行政立法的权限与效力等级 第三节 行政立法的程序与监督 第四节 行政规范性文件
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第一节 行政立法基本原理
一、行政立法的概念
其具有以下两层含义：①行政立法的主体 是部分行政机关和具有管理职能的机构， 而不是所有行政机关。行政机关的立法权 必须依据宪法和法律的规定或者得到国家 权力机关的授权。②行政立法以制定规范 性文件为其活动特征。行政立法是适应现 代行政管理的需要而产生的一种准立法活 动。
7.函。适用于不相隶属机关之间洽商工作 、询问或者答复问题，请求批准和答复审 批事项。
二、行政规范性文件与行政立法的区别 1.制定主体不同。 2.效力高低不同。 3.规范的内容不同。 4.制定程序不同。 5.监督质 1.行政立法的主体是行政机关。 2.行政立法的调整对象是行政事务。 三、行政立法的分类 (一)职权立法与授权立法 (二)执行性立法和创制性立法 (三)中央行政立法和地方行政立法 (四)法规性立法和规章性立法
四、行政立法的原则 (一)依法立法原则 (二)法制统一原则 (三)民主立法原则 (四)科学立法原则
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第二节 行政立法的权限 与效力等级
一、行政立法权限的划分
行政立法的权限是指享有行政立法权力的行 政主体制定行政法规、规章的权力界限，即 不同立法主体制定的行政法律规范在内容和 形式上的分工和界限。
行政立法权限的划分主要表现为两种形式， 一种是行政立法主体和权力机关之间在立法 权限上的分工和界限。另一种是行政系统内 部不同行政立法主体之间在立法权限上的分 工和界限。
(一)国务院与全国人大及其常委会之间的立法 权限划分
(二)国务院与国务院部门之间立法权限的划分
(三)国务院与地方人民政府之间立法权限的划 分
(四)地方政府与国务院部门之间立法权限的划 分
二、行政法规、规章的效力等级 《立法法》明确规定了各个位阶的法律规
范的效力等级和法律适用规则，即上位法 优于下位法；同位阶的法律规范具有同等 效力并在制定机关各自权限范围内实施； 特别规定优于一般规定；新法优于旧法； 法律不溯及既往。
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第三节 行政立法的程序与监督
一、行政立法的程序 (一)立项 (二)起草 (三)审查 (四)决定与公布 (五)备案与解释 (六)修改与废止
二、行政立法的监督 (一)权力机关的监督 1.审查。 2.执法检查。 3.备案。 4.质询。
(二)行政机关的监督 1.行政立法计划批准程序。 2.法规、规章清理制度。 3.规章备案审查制度。 (三)司法机关的监督
2.决定。适用于对重要事项或者重大决定 作出安排，任命、奖惩有关人员，变更或 者撤销下级机关不适当的决定事项。
3.公告。适用于向国内外宣布重要事项或 者法定事项。
4.通告。适用于公布社会应当普遍遵守或 者周知的事项。
5.批复。适用于答复下级机关的请示事项 。
6.意见。适用于对重要问题提出见解或者 处理办法。